Innst.S.nr.168 (1998-1999)
Innstilling fra Stortingets presidentskap om endringer i Stortingets forretningsorden.

F. Behandlingsmåten for forslag fremsatt i tilknytning til en sak som ikke har vært komitébehandlet

       Ifølge FO § 30 annet ledd skal forslag som er omhandlet og utformet i komitéinnstillingen, tas opp til avgjørelse sammen med innstillingen, når forslagsstilleren krever det. Det samme gjelder andre forslag vedkommende samme sak når de er forhåndsvarslet ved innlevering til presidenten gjennom Stortingets kontor senest kl. 09.00 den dag saken skal behandles i Stortinget eller Odelstinget. Dette betyr at forslagsstilleren kan kreve votering over forslaget i møtet når de beskrevne vilkår er oppfylt. I særskilte tilfelle kan vedkommende ting med <2/3>-flertall vedta å sette disse bestemmelsene ut av kraft. Denne adgangen, som sjelden er brukt i praksis, innebærer at det kan vedtas at det ikke skal voteres over et forslag i møtet, trass i at de beskrevne vilkår er oppfylt.

       Når en debatt varer i to dager, er det i praksis lagt til grunn at det er tidsnok at forslag vedrørende saken blir innlevert senest kl. 09.00 på debattens annen dag, for at det kan kreves votering over forslaget samme dag.

       Tredje ledd i § 30 bestemmer: « For øvrig gjelder § 28 tredje ledd tilsvarende for behandling av forslag som fremsettes under debatten. » Sistnevnte bestemmelse inneholder reglene om fem ulike måter som « nye saker » kan behandles på: a) oversendes til regjeringen uten realitetsvotering, b) oversendes til komité, c) utlegges til gjennomsyn i minst en dag og deretter føres opp på kartet til behandling, d) tas opp til avgjørelse straks, hvis ikke presidenten eller 1/5 av de tilstedeværende motsetter seg dette, e) avvises eller ikke tas under behandling. Det er vedkommende ting, etter forslag fra Presidentskapet, som avgjør hvilken av disse behandlingsmåtene som skal følges. Det fremgår av forarbeidene (Innst.S.nr.232 (1988-1989)) at § 30 tredje ledd er ment å gjelde de samme slags saker som annet ledd. Meningen med henvisningen til § 28 tredje ledd må for det første være at når det vedtas etter annet ledd tredje punktum å sette bestemmelsene i annet ledd ut av kraft, må det vedtas å behandle forslaget på en av de andre måtene som er hjemlet i § 28 tredje ledd. For det andre betyr henvisningen at hvis et forslag som ikke er utformet i innstillingen, blir innlevert senere enn fristen i annet ledd, avgjør tinget hvilken av de fem behandlingsmåtene som skal følges. Det innebærer bl.a at presidenten eller 1/5 av de tilstedeværende kan motsette seg realitetsvotering i møtet.

       Første ledd i § 30 bestemmer: « Forslag som fremsettes i tilknytning til en sak under debatten, behandles i samsvar med bestemmelsene i denne paragraf. » Annet ledd i § 30 handler likevel - etter ordlyden - bare om forslag som fremsettes i forbindelse med behandlingen av komitéinnstillinger. I Stortinget blir det som kjent også behandlet andre slags saker enn komitéinnstillinger, bl.a redegjørelser av et medlem av regjeringen (§ 34 a) og interpellasjoner (§ 50). Det står i FO § 50 siste ledd at det er anledning til å fremsette forslag under en interpellasjonsdebatt. Det samme er i praksis uten uttrykkelig bestemmelse antatt å gjelde under en debatt om en redegjørelse, når debatten foregår i et senere møte. For interpellasjoners vedkommende bestemmer § 50 siste ledd videre: « Forslag behandles overensstemmende med § 28, jf. § 31. » Om forståelsen av denne bestemmelsen uttalte utredningsgruppen som la fram innstilling om endringer i spørsmålsordningen i Stortinget, se Innst.S.nr.211 (1995-1996) s. 27: « Denne bestemmelsen innebærer trolig at forslagsstilleren ikke kan kreve realitetsvotering over forslaget i forbindelse med interpellasjonsdebatten, fordi bestemmelsen om at forslagsstilleren i visse tilfeller kan kreve realitetsvotering, står i FO § 30. Det foreslås ingen endring av bestemmelsen om behandlingsmåten av slike forslag. » Når det gjelder forslag fremsatt under redegjørelsesdebatter, har man ingen uttrykkelig bestemmelse i FO om behandlingsmåten.

       I praksis har man stort sett fulgt bestemmelsene i § 30 annet og tredje ledd analogisk for behandling av forslag som fremsettes i forbindelse med redegjørelser og interpellasjoner. Dette gjelder innleveringsfristen, og det har blitt realitetsvotert i møtet over forslag innlevert innen fristen når forslagsstilleren har bedt om det. Analogien kan sies å ha en viss støtte i ordlyden i første ledd i § 30. Man har altså ikke lagt avgjørende vekt på at FO tilsynelatende har en annen bestemmelse om interpellasjoner. Det har heller ikke vært lagt avgjørende vekt på den reelle forskjellen mellom saker som bygger på en komitéinnstilling og saker som ikke har vært komitébehandlet. Når man sammenligner forslag som er utformet i en komitéinnstilling, med forslag som fremsettes under en redegjørelses- eller interpellasjonsdebatt, synes representantenes reelle grunnlag for å stemme for eller mot de sistnevnte forslagene gjennomgående å være dårligere enn for de førstnevnte. Av og til har det kommet til uttrykk misnøye med den praksis som har vært fulgt når det gjelder å foreta votering over forslag i forbindelse med redegjørelses- og interpellasjonsdebatter, spesielt over at slike forslag ikke blir komitébehandlet. Videre har det vært anført at FOs regler er uklare og mangelfulle. Et slikt tilfelle fra praksis omtales i det følgende:

       § 30 annet ledd gjelder som nevnt ikke bare forslag som er utformet i komitéinnstillingen, men også « andre forslag vedkommende samme sak » som innleveres innen fristen. Heller ikke de sistnevnte forslag er komitébehandlet før de i tilfelle skal realitetsavgjøres. Kravet om at de skal gjelde « samme sak » som innstillingen, håndheves i praksis ikke strengt, og de kan ligge noe på siden av den sak som innstillingen handler om. Likevel er det altså for slike forslags vedkommende klart etter FO at forslagsstilleren kan kreve realitetsvotering, selv om andre representanter skulle finne det vanskelig å ta stilling til et kanskje uventet forslag i løpet av den forholdsvis korte tiden fra det er omdelt til votering skjer. (Det sees her bort fra unntaksbestemmelsen i § 30 annet ledd tredje punktum, fordi den sjelden har vært påberopt i praksis.) Slike forslag fremsettes ofte av partier som ikke er representert i komiteen som har avgitt den innstilling som er til behandling, og prinsipielle grunner tilsier at det blir votert over slike forslag i sammenheng med at det blir votert over forslag som er utformet i innstillingen. Dette forhold skiller denne type forslag fra forslag som fremsettes under redegjørelses- eller interpellasjonsdebatter.

       En tenkelig reform kunne være å innføre et påbud om komitébehandling av alle forslag. Som det fremgår av FO § 28 tredje ledd, som er omtalt ovenfor, er det imidlertid nå heller ikke påbud om komitébehandling av nye saker, dvs. proposisjoner og meldinger fra regjeringen, og private forslag (Dok.nr.8-forslag). (Imidlertid inneholder FO § 29 annet ledd første punktum tilsynelatende et påbud om komitébehandling av private lovforslag.) Så lenge det ikke er påbudt med komitébehandling av nye saker, bør det for sammenhengens skyld heller ikke være påbudt å komitébehandle avledede forslag. Å innføre et påbud om komitébehandling av alle nye saker, som for eksempel Dok.nr.8-forslag, ville innebære et brudd med praksis. Som kjent har en del slike saker ikke blitt komitébehandlet. Det vil også være upraktisk å påby komitébehandling av forslag som innleveres i forbindelse med behandlingen av en komitéinnstilling, og som gjelder samme sak, men ikke er utformet i innstillingen.

       FO inneholder også en bestemmelse om at det ikke kan fremsettes forslag under behandlingen av en sak, jf. § 37 a tredje ledd som bestemmer at det ikke kan fremsettes forslag under forhandlinger som omhandlet i annet ledd i samme paragraf. Dette gjelder saker som med presidentens samtykke tas opp ved avslutningen av et møte.

       Presidentskapet har kommet til at det ikke bør være adgang til å fremsette forslag i tilknytning til interpellasjoner. Erfaring har vist at det ofte er vanskelig for representantene å ta stilling til slike forslag i løpet av den korte tiden fra forslaget blir omdelt til votering skjer. Det begrensede antall talere som kan delta i en interpellasjonsdebatt og den korte taletiden, se FO § 50, gjør det vanskelig å kommentere og utdype forslagene under debatten. Selv om representantene ikke lenger kan fremsette forslag under interpellasjonsdebatter, vil de fortsatt kunne fremsette private forslag (Dok.nr.8-forslag) og forslag i tilknytning til andre saker som behandles. Presidentskapet fremmer forslag om å endre § 50 siste ledd slik at det ikke kan fremsettes forslag i tilknytning til interpellasjoner.

       Når det gjelder redegjørelsesdebatter som foregår i et senere møte enn redegjørelsen, jf. § 34 a, er Presidentskapet av den oppfatning at adgangen til å fremsette forslag i tilknytning til debatten bør opprettholdes. For å redusere representantenes problemer med hensyn til å måtte ta stilling til innholdet i forslag i løpet av kort tid, og for å minske risikoen for at det kan bli gjort vedtak som ikke er tilstrekkelig gjennomtenkt, foreslår Presidentskapet at reglene om behandlingsmåten for slike forslag endres slik at de skal behandles på samme måte som « nye saker », jf. FO § 28 tredje ledd. Dette vil innebære at Stortinget med vanlig flertall (se likevel nedenfor) for hvert slikt forslag må ta stilling til om det skal sendes til komité, oversendes til regjeringen uten realitetsvotering, føres opp på kartet til behandling i et senere møte, avvises eller ikke tas under behandling, eller tas opp til avgjørelse straks - det siste kan likevel ikke skje hvis presidenten eller minst 1/5 av de tilstedeværende motsetter seg det. Forslagsstilleren vil altså aldri kunne kreve votering over et forslag i møtet. Det foreslås tilføyd et nytt tredje ledd i § 30 om dette. Første ledd i § 30 foreslås opphevet, da denne bestemmelsen ikke lenger kan sees å ha noen funksjon.

       Dersom en redegjørelse blir debattert umiddelbart etter redegjørelsen, jf. § 34 a, kan bare en representant fra hver partigruppe - og vedkommende regjeringsmedlem - få ordet en gang i inntil 5 minutter. Det synes å være underforstått at det ikke kan fremsettes forslag under en slik debatt, da debattreglene vanskelig lar seg forene med en slik adgang. For sammenhengens skyld foreslår Presidentskapet tilføyd en bestemmelse i § 34 a annet ledd om at det ikke kan fremsettes forslag under slike debatter.

       Når det i Odelstinget blir fremmet et forslag som inneholder en anmodning til regjeringen, skal forslaget sendes til Stortinget til behandling, og i Stortinget skal det føres opp som egen sak på dagsordenen (§ 30 fjerde ledd). Noen av disse anmodningsforslagene er utformet i odelstingsinnstillingen og har på den måten vært komitébehandlet. Andre har ikke vært komitébehandlet, men saken som de fremsettes i tilknytning til, har vært komitébehandlet. Av denne grunn, og fordi forslaget er en egen sak på Stortingets dagsorden, er det naturlig å behandle slike forslag på tilsvarende måte som komitéinnstillinger, det vil bl.a si at forslagsstilleren kan kreve realitetsvotering.

       Etter gjeldende regler er det usikkert om det er anledning til å fremsette avvikende forslag under behandlingen i Stortinget av et anmodningsforslag som er oversendt fra Odelstinget. Etter Presidentskapets oppfatning har forutsetningen for den omtalte bestemmelsen vært at det i Stortinget bare skal voteres over forslaget som står på dagsordenen, men praksis har ikke alltid vært i samsvar med dette. Presidentskapet kan ikke se gode grunner til at det bør være adgang til å fremsette avvikende forslag, og foreslår tatt inn et forbud mot dette i FO § 30 fjerde ledd.