Innst.S.nr.307 (2000-2001)
Innstilling fra kommunalkomiteen om kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling

2. Fornyelse av offentlig sektor

2.1 Sammendrag

       Regjeringens mål om å fornye offentlig sektor er avgjørende for å vedlikeholde og å få oppslutning om velferdsstaten. Offentlig sektor står overfor betydelige utfordringer i tiden fremover. Befolkningen stiller høyere krav til fleksible og tilpassede løsninger. Flere eldre og økning i antall uføre medfører utfordringer innenfor pleie og omsorg og sterk vekst i trygdeutgiftene. Lav vekst i antall yrkesaktive gir økt konkurranse om arbeidskraft. I tillegg vil offentlig sektor måtte operere innenfor begrensede budsjettmessige rammer.

       Regjeringens program for fornyelse har derfor følgende mål:

       En viktig del av arbeidet med å fornye offentlig sektor er å vurdere om ansvars- og oppgavefordelingen i den offentlige forvaltningen er hensiktsmessig. Reformen av ansvars- og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene er sammensatt av fem deler:

       Regjeringen ønsker å desentralisere både oppgaver og myndighet til kommunesektoren. Ved å desentralisere oppgaver og myndighet flytter en ansvaret for beslutningene og oppgaveløsningen nærmest mulig dem det gjelder. Det er de lokale og regionale myndigheter som har best kunnskap om de lokale forholdene og de behovene som finnes i deres områder. At ressursene blir brukt i tråd med lokale og regionale behov gjør at vi får en prioritering som fremmer effektiv ressursbruk. Lokal og regional oppgaveløsning er også med på å fremme et likeverdig tjenestetilbud. Erfaringene med sentral styring av velferdsløsninger har vist at det ikke nødvendigvis gir et likeverdig tjenestetilbud, men snarere kan bidra til å øke forskjellene mellom områder.

       En desentraliseringsreform vil også være med på å revitalisere lokaldemokratiet. At innbyggerne får være med og påvirke beslutningene i sin egen kommune eller sitt eget fylke har en verdi i seg selv. Regjeringen vil derfor bidra til å øke interessen for lokalvalg og lokalpolitisk arbeid gjennom å gi kommunesektoren bedre rammebetingelser for å drive politikk. For å bedre kvaliteten på offentlige tjenester, vil Regjeringen også legge til rette for økt brukerinnflytelse. Brukerne av offentlige tjenester må i større grad trekkes med på råd i spørsmål som angår kvalitet på og omfang av offentlige tjenester.

       Det er Regjeringens vurdering at en reform, som skissert innledningsvis, vil gi en ansvars- og oppgavefordeling som gir en tydeligere og mer hensiktsmessig rollefordeling mellom de ulike forvaltningsnivåene. Det vil gi en ansvarsdeling som i større grad enn i dag rendyrker de ulike forvaltningsnivåenes roller. Staten bør overta sykehusene fordi Regjeringen ønsker å sikre en mer helhetlig planlegging og klarere ansvarsforhold i sykehusvesenet. Samtidig vil en desentralisering av oppgaver og myndighet til kommunene utvide deres ansvar for sentrale velferdsområder. Dette vil bidra til at staten og kommunene vil være de viktigste tjenesteprodusentene og utgjøre de meste sentrale leddene i vårt velferdssamfunn. Ved å overføre oppgaver og myndighet knyttet til regional utvikling fra fylkesmannen til fylkeskommunen vil fylkeskommunen fremstå som den viktigste regionale utviklingsaktøren. Dette vil bidra til at sektorer som er av betydning for den regionale utviklingen blir sett i sammenheng og underlagt folkevalgt styring. Samtidig vil Regjeringen gjøre staten tydeligere overfor kommunene ved å samle den kommunerettede statlige styringen regionalt hos fylkesmannen. Samtidig videreutvikles fylkesmannen som rettssikkerhetsinstans overfor innbyggerne.

       Denne Stortingsmeldingen tar ikke for seg oppgave- og ansvarsfordelingen mellom departementer, eller mellom departementer og underliggende etater. En opprydding av oppgave- og ansvarsfordelingen på dette området er likevel et viktig og prioritert arbeid som inngår i Regjeringens program for fornyelse av offentlig sektor.

2.2 Komiteens merknader

       Komiteen vil understreke at arbeidet med oppgavefordelingen i offentlig forvaltning er viktig i arbeidet med fornyelse av offentlig sektor. Komiteen peker på at utfordringene offentlig sektor står overfor krever evne og vilje til å organisere oppgaveløsningen på nye måter.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til Regjeringens arbeid med fornyelse av offentlig sektor, hvor handlingsplanen « Skritt på veien » utgjør en viktig del. I handlingsplanen presenterer Regjeringen ni reformer i fornyelsesarbeidet, herunder forslagene i St.meld. nr. 31 (2000-2001). At det fra Regjeringens side nå legges stor vekt på mer effektive og fleksible løsninger, herunder en stor satsning på regelverksforenkling og færre krav til rapportering, er noe disse medlemmer mener vil være en forutsetning for å lykkes med omstilling og fornyelse i offentlig sektor.

       Komiteen viser til at meldingen avgrenser mot oppgave- og ansvarsfordelingen mellom departementer og mellom departementer og underliggende etater. Komiteen vil understreke at en opprydding av oppgave- og ansvarsfordelingen også på dette området må ha stor prioritet.

       Komiteen slutter seg fullt til målet om å sette innbyggerne i sentrum. Komiteen ønsker en offentlig forvaltning som åpner for brukermedvirkning, tilbyr fleksible løsninger, tar hensyn til innbyggernes forventninger og behov og ikke en forvaltning som møter innbyggerne på urimelig og tverr måte. Komiteen vil understreke at en økende grad av individualisering representerer en utfordring for forholdet mellom fellesskapet og individet. Komiteen vil understreke at det handler om å gi og ta og at individets medvirkning og engasjement er grunnleggende for et velfungerende lokalt folkestyre. Komiteen viser til at dette er viktige verdier i arbeidet med opprydding i oppgavefordelingen i offentlig sektor.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil peke på at en sterk, tydelig og effektiv offentlig sektor vil utgjøre en viktig forutsetning for å unngå private løsninger i stor skala. Disse medlemmer legger til grunn et klart ønske om at tjenester fra offentlig sektor ikke skal utkonkurreres av private løsninger.

       Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at nasjonale mål fortsatt skal utgjøre selve grunnlaget for innsats både nasjonalt, regionalt og lokalt. Dette flertallet vil understreke at det også kan ligge internasjonale krav og avtaler til grunn, som også setter rammer for hva som skal oppnås og hvordan oppgaver skal løses, for eksempel kravet til bærekraftig utvikling og kravet til likeverdige tjenestetilbud og rettssikkerhet for den enkelte. Dette flertallet vil fremheve hensynet til et likeverdig tjenestetilbud til alle innbyggere, uavhengig av bosted, etnisk bakgrunn, kjønn, sosial bakgrunn eller økonomisk evne.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti Høyre, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil understreke at den økonomiske rammen til kommunesektoren er avgjørende for det tjenestetilbudet som kan gis.

       Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, vil peke på at Regjeringen gjennom omleggingen av inntektssystemet for kommunesektoren, jf St.prp. nr. 82 (2000-2001), legger vekt på å gi gode rammevilkår for alle kommuner og fylkeskommuner, men også slik at det gis handlingsrom til utforming av et tjenestetilbud tilpasset lokale behov.

       Komiteen viser til at det foregår ulike forsøk i kommunesektoren i dag for å stimulere til mest mulig effektivitet i offentlig sektor. Komiteen understreker det positive i dette, effektivitet har en verdi i seg selv, men er ikke det endelige målet.

       Komiteen vil igjen understreke verdien av desentralisering av flest mulig oppgaver og mest mulig myndighet til kommunesektoren, som virkemiddel for en mer effektiv oppgaveløsning til beste for innbyggerne. Komiteen forutsetter at Regjeringen konkretiserer nærmere hvilke oppgaver som kan/bør overføres til kommunenivået. Nettopp nærheten mellom tjenesteyter og bruker kan legge til rette for løsninger som fremmer kostnadseffektivitet.

       Komiteen viser til at samordning mellom ulike sektorer og nivåer i offentlig sektor er viktig, ikke minst for brukerne. En skranke og ett telefonnummer på offentlige servicekontorer er etter komiteens mening et godt eksempel på slik samordning. Komiteen vil imidlertid understreke at muligheten til å komme i kontakt med offentlig forvaltning og øke tilgjengeligheten til offentlig service er avhengig av en rekke andre forhold enn oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Komiteen peker her på mulighetene som informasjons- og kommunikasjonsteknologien åpner for. Komiteen viser til Regjeringens mål om at store deler av kommunikasjonen mellom innbyggerne og statsforvaltningen skal være basert på nettjeneste ved utgangen av 2003. Komiteen vil understreke behovet for at det offentlige skal yte like god service og hjelp til personer som ikke har tilgang til eller kan bruke PC eller andre IT-baserte hjelpemidler. Det må fremdeles være mulig for den som ønsker og har bruk for personlig kontakt å få det innfridd.

       Komiteen viser til at Regjeringen ser det som nødvendig på enkelte områder å etablere minstestandarder for nivået på tjenesteytingen.

       Komiteen forutsetter at alle instanser ved selve gjennomføringen av oppgavereformen følger relevante lover og avtaleverk.

       Komiteen mener det er viktig at arbeidstakernes rettigheter ivaretas og at ikke lover og avtaler fravikes.

       Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet vil vise til at Regjeringens fornyelsesprogram har fått et kraftig skudd for baugen med den fremlagte Stortingsmeldingen om oppgavefordeling. Muligheten til å avskaffe dobbeltarbeid og redusere byråkratiet minskes ikke, tvert om legges grunnlaget for økt byråkrati og nye konflikter mellom forvaltningsnivåene.

       Disse medlemmer er enig i Regjeringens mål i fornyelsesarbeidet og viser til at i forhold til styringen av kommunene signaliserer Regjeringen at de vil følge en politikk som ligger nær opp til det Høyre og Fremskrittspartiet gjennom innlegg og forslag skissert i Stortingets debatt om lokaldemokrati 26. mars 1998, og som Høyre og Fremskrittspartiet gjennom enkeltforslag og behandlingen av kommuneøkonomiproposisjonene siden den gang har fulgt opp. Disse medlemmer mener likevel at Regjeringens ord ikke følges opp med handling i forhold til spørsmålet om å desentralisere oppgaver til kommunene.

       I tillegg mangler meldingen og fornyelsesprogrammet en forståelse av at desentralisering og brukerorientering først og fremst kan løses gjennom å legge om finansierings- og organisasjonformene spesielt av tjenesteproduksjonen i det offentlig. Ved å legge opptil organisasjonsformer hvor den enkelte innbygger får større valg av leverandører av tjenester vil en få direkte signaler om brukerens ønsker og tilfredshet. Selv om det offentlige har ansvar for at en tjeneste skal gis innebærer ikke det at selv tjenesten må produseres av det offentlige. Et skille mellom bestiller og utførerroller i en rekke velferdstjenester vil legge til rette for økt oppmerksomhet om tjenestens kvalitet. Disse medlemmer vil kombinere markedets fortrinn ved produksjon av varer og tjenester med en offentlig finansiering som sikrer alle adgang til elementære velferdsgoder, uavhengig av personlig økonomi. Disse medlemmer mener det er en alvorlig svakhet ved Regjeringens fornyelseprogram av offentlig sektor at det mangler prinsipper og tanker om konkurranse som et element i å bygge er mer effektiv offentlig sektor med bedre tjenester. Dette illustreres av at den offentlige utredningen om konkurranse NOU 2000:19 er en rapport lagt i en skuff. Regjeringens tempo i fornyelsesarbeidet styres i stor grad av LO-forbundene i offentlig sektor.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil vise til at oppfølgingen av tiltakene som var listet opp i « Et enklere Norge »-katalogen skjer bl.a som egne prosjekter, for eksempel:

       I tillegg til egne prosjekter inngår «Et enklere Norge»-prosjektene i de større reformene under Fornyelsesprogrammet eller de følges opp av de enkelte departement, men som en integrert del av departementenes fornyelsesarbeid.

       Komiteens medlemmer fra Høyre vil vise til at Høyre i lokaldemokratidebatten foreslo:

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet vil vise til at sentrumsregjeringen i juni 2000 lanserte prosjektet «Et enklere Norge», som en prosjektkatalog med oversikt over nye og pågående forenklingsprosjekter i forvaltningen. Prosjektkatalogen inneholdt målene og fremdriftplaner med angitte milepæler for det enkelte prosjekt, samt et program for halvårlig rapportering av fremdriften i prosjektene. Disse medlemmer vil vise til at dette prosjektet er blitt hilst velkommen i mange kretser.

       Disse medlemmer vil vise til at da Regjeringen Stoltenberg overtok, og prosjektet « Et enklere Norge » ble innlemmet i denne regjeringens prosjekt om fornyelse av offentlig sektor, er det blitt konkludert av NHO at forenklingsarbeidet som er viktig for bedriftene hadde stoppet opp eller var blitt svært forsinket. Disse medlemmer vil vise til at NHOs rapport hadde tittelen « Et enklere BedriftsNorge - ord eller handling - hva har skjedd? » Disse medlemmer mener spørsmålet NHO stiller i rapporten er meget relevant.

       Disse medlemmer vil understreke at prosjektet « Et enklere Norge » omfattet også det offentlige Norge.

       Disse medlemmer vil peke på at det er viktig hvordan borgerne opplever at forvaltningen ivaretar deres interesser og står til deres tjeneste. Disse medlemmer vil peke på at samtidig som vi får et samfunn med mer krevende og ressurskrevende borgere, får vi også et mer sammensatt samfunn.

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil også understreke at det er viktig at vi ikke får et gap imellom de borgerne som mestrer teknologien og de som ikke mestrer den. Disse medlemmer vil understreke at det er viktig at det offentlige er bevisst på at språket i offentlige dokumenter blir enklere og godt forståelig for målgruppen.

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet vil legge til grunn en sterkere samhandling og integrering mellom forvaltningsnivåene. Det må gå en sterk forbindelseskanal mellom innbyggerne/brukerne på den ene siden og inn til det offentlige gjennom kommuner, fylkeskommuner og til staten. Disse medlemmer mener en slik kanal må bidra til at innbyggerne får hjelp, informasjon og tilgang på tjenester de har krav på. Dette stiller det offentlige apparatet overfor betydelige utfordringer på kompetanse- og servicesiden. En slik kanal skal også være et sentralt virkemiddel for politikkutformingen. Erfaringer, lokale prioriteringer og behov må føres oppover i systemet for derigjennom å danne grunnlaget for innretningen på og dimensjoneringen av politiske virkemidler.

       Disse medlemmer vil peke på at det offentliges hovedoppgave er å bidra til gode tjenestetilbud overfor innbyggerne. Hovedtyngden av ressursene må settes inn i utformingen og utføringen av tjenestene, mens støttetjenester, administrasjon og kontrollmekanismer må effektiviseres optimalt. Effektivisering er derimot ikke entydig sammenfallende med sentralisering. Det er svært viktig at administrative og politiske nivåer ikke ligger lengre fra innbyggerne enn at det er lett å nå inn til disse.

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil vise til merknader under 1.2 om prinsipper for statlig styring og lokal frihet.