Innst.S.nr.255 (2003-2004)
Innstilling fra kommunalkomiteen om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2005 (kommuneproposisjonen)

4. Kommunal sektor skal rammefinansieres

4.1 Sammendrag

4.1.1 Innledning

       Et styrket lokaldemokrati og økt kommunal handlefrihet vil gi kommunene mulighet til å utforme tjenestetilbudet i tråd med lokale forhold og brukernes samlede behov. På bakgrunn av dette har Regjeringen lagt til grunn at rammefinansiering skal være hovedfinansieringsmodell for kommunesektoren. Antallet og omfanget av øremerkede tilskudd bør derfor begrenses.

       Regjeringen mener at øremerkede tilskudd bør være forbeholdt viktige nasjonale prioriteringsområder som befinner seg i en oppstartsfase, eller brukes til finansiering av oppgaver som et fåtall kommuner har ansvar for.

4.1.2 Nærmere omtale av forslagene om innlemming i 2005

Kap. 621 post 61 Tilskudd til vertskommuner

       Som en oppfølging av forslag i kommuneproposisjonen for 2004 ( St.prp. nr. 66 (2002-2003)) foreslås det å delvis innlemme vertskommunetilskuddet i 2005. Som følge av innlemmingen vil kriteriet for psykisk utviklingshemmede bli vektet opp i kostnadsnøklene i inntektssystemet. Kriteriet vektes opp slik at alle nye brukere gir et tilskudd på vel 420 000 kroner gjennom inntektssystemet, samlet om lag 435 mill. kroner. Med en slik delvis innlemming vil kriteriet psykisk utviklingshemmede i inntektssystemet gi en lik utbetaling per psykisk utviklingshemmet, også for de psykisk utviklingshemmede som omfattes av vertskommunetilskuddet.

       Den resterende delen av vertskommunetilskuddet vil fremdeles bli tildelt vertskommunene, slik at disse kommunene både får fordelt midler knyttet til de psykisk utviklingshemmede gjennom inntektssystemet, og gjennom den gjenværende bevilgningen på kap. 621 post 61 Tilskudd til vertskommuner. Statens samlede overføring per psykisk utviklingshemmet til vertskommunene vil dermed ligge på samme nivå som i 2004.

       Slik som foreslått i St.prp. nr. 1 (2001-2002) legges det videre opp til at vertskommunetilskuddet fra 2005 reduseres i takt med at antall personer som omfattes av ordningen faller fra.

Kap. 726 post 61 Rehabilitering, helsetiltak for rusmiddelmisbrukere

       Øremerket tilskudd til lavterskel helsetiltak tildeles kommuner med mange rusmiddelmisbrukere med omfattende helseproblemer og høy forekomst av overdosedødsfall.

       Innlemmingen må sees i sammenheng med ny kostnadsnøkkel for sosiale tjenester i inntektssystemet, samt bruk av skjønnsmidler til kommuner med særskilte utgiftsbehov på rusområdet som ikke fanges opp av den nye kostnadsnøkkelen.

Kap. 22 post 70 Tilskudd til bedrifter som tar inn lærlinger med særskilte behov

       Fra 1. januar 2002 har fylkeskommunene hatt det finansielle ansvaret for lærlingeordningen, med unntak av tilskudd til bedrifter som tar inn lærlinger med særskilte behov.

       En evaluering av tilskuddsordningen som ble foretatt i 2003 viser at om lag 60 % av lærlingene med særskilte behov består fag-/svenneprøve eller oppnår kompetansebevis. Både fylkeskommuner og bedrifter synes å være klar over behovet for og nytten av ekstra ressurser til bedrifter som tar inn lærlinger med særskilte behov. Fylkeskommunene bør ha det fulle finansielle ansvaret for lærlingeordningen.

4.2 Komiteens merknader

4.2.1 Generelt

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener at kommunesektoren må ha reell handlefrihet. Dermed legges også grunnlaget for et styrket lokaldemokrati. For å oppnå dette må det være samsvar mellom de oppgaver kommunene skal utføre og de økonomiske ressurser de har til rådighet. Flertallet vil påpeke at det er dette som er den største utfordringen i kommunesektoren i dag. Flertallet mener at regjeringen Bondevik II sin manglende prioritering av økonomien i kommunesektoren, er en viktig årsak til at det politiske handlingsrommet i kommunene er blitt betydelig redusert de siste årene. Dette har ført til at det lokale demokratiet er blitt svekket.

       Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti mener at et styrket lokaldemokrati og økt kommunal handlefrihet vil gi kommunene mulighet til å utforme tjenestetilbudet i tråd med lokale forhold og brukernes samlede behov. På bakgrunn av dette er disse medlemmer positive til at rammefinansiering skal være hovedfinansieringsmodell for kommunesektoren. Antallet og omfanget av øremerkede tilskudd bør derfor begrenses.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at i 2004 kommer om lag 70 % av kommunesektorens inntekter som frie inntekter. Disse medlemmer er av det syn at det er riktig at hovedfinansieringen av kommunene skjer gjennom frie rammeoverføringer slik at man opprettholder et sterkt selvstyre i kommunene. Disse medlemmer vil likevel understreke at dette må skje etter at alle innbyggerne er sikret forsvarlige tjenester forbundet med skole, helse og omsorg. Disse medlemmer vil videre understreke at gjennom stykkprisfinansieringen vil kommunenes rammefinansiering dekke færre oppgaver.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil gi kommunene reell frihet og sikre finansiering av de oppgavene kommunen har og fremmer derfor forslag som ville bety mye for økonomisk handlefrihet, frihet for de som er mest avhengig av fellesskapsløsninger for å kunne fungere optimalt og større frihet for kommunene til å påvirke egne inntekter. Disse medlemmer viser til forslag om forsøk med friere kommunalt skattøre ellers i innstillingen.

4.2.2 Øremerkede tilskudd

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener at kommunesektoren i all hovedsak skal være rammefinansiert. Øremerkede tilskudd skal som hovedregel være forbeholdt viktige nasjonale prioriteringsområder i en oppstartsperiode eller finansiering av oppgaver som få kommuner har ansvar for. Flertallet er derfor prinsipielt for innlemming av øremerkede tilskudd for å øke det lokale selvstyret.

       Flertallet mener imidlertid at de øremerkede ordninger som skal innlemmes, må være fullfinansiert. Flertallet frykter at en underfinansiering vil føre til at tilbudet kan forsvinne eller i beste fall forringes. Flertallet kan derfor ikke støtte forslag om innlemming av tilskudd som ikke er fullfinansiert.

       På bakgrunn av dette kan ikke flertallet støtte Regjeringens forslag til innlemming av tilskudd i 2005.

       Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at i 2004 kommer om lag 70 % av kommunesektorens inntekter som frie inntekter. For å sikre kommuner og fylkeskommuner størst mulig grad av frihet til å tilpasse tjenesteytingen til brukernes behov, mener disse medlemmer at rammetilskudd skal være hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren. Øremerkede tilskudd bør etter disse medlemmers mening forbeholdes viktige nasjonale prioriteringsområder i en oppstartfase, eventuelt til å finansiere oppgaver som bare enkelte kommuner har ansvaret for.

       For å styrke det kommunale selvstyre, ønsker disse medlemmer å ytterligere redusere antallet og omfanget av øremerkede tilskudd i årene fremover.

       Disse medlemmer viser til at de fleste øremerkede ordninger er finansiert ved en kombinasjon av øremerking og rammeoverføring, og stiller seg derfor undrende til argumentet om at øremerkede ordninger som skal innlemmes, må være fullfinansiert. Disse medlemmer viser til at en innlemming vanligvis vil medføre at kommunen selv kan disponere hele overføringen i samsvar med lokale og individuelle behov uten å ta hensyn til detaljstyrte statlige rapporteringskrav og tilpasninger.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil påpeke at det er Regjeringens opplegg for kommunenes økonomi gjennom flere år, og ikke øremerking, som er den største trussel mot lokaldemokratiet og friheten. En hovedoppgave for lokalpolitikere blir å lete etter ting å kutte i og noen å si opp, framfor å gi folk bedre skoler, omsorg og full barnehagedekning. Inntektene holder ikke følge med oppgavene og befolkningsveksten, og det kompenseres ikke engang for sviktende skatteinntekter. Innlemmingene blir en frihet for staten til å fraskrive seg finansieringsansvaret. Disse medlemmer viser til at ubalansen i kommunesektoren må rettes opp først. Uten samsvar mellom inntekter og utgifter, kan innlemming av øremerkede tilskudd være en måte Regjeringen skyver fra seg ansvaret for finansieringen av oppgaver på.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti vil bidra til å innlemme øremerkede tilskudd i rammene og forenkle kommunale regler, men viktigste jobb er å øke rammene slik at folk kan være sikre på at kommunene kan tilby gode skoler og omsorg.

       Disse medlemmer viser til egne programformuleringer der det står:

       Disse medlemmer vil gi kommunesektoren råderett over en langt større andel av landets totalressurser enn det Regjeringen vil, fordi disse medlemmer mener at kommunesektoren er bedre egnet enn staten til å disponere midlene rett. Inntektsøkningen blir lagt inn i hovedsak som frie inntekter. Dette vil gi kommunesektoren både større ansvar og større frihet til å foreta lokale prioriteringer.

       Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti er opptatt av å styrke lokaldemokratiet og øke den lokale handlefriheten for at tjenestetilbudet skal kunne utformes og tilpasses lokale og individuelle behov. Av hensyn til valgfriheten og mangfoldet mener disse medlemmer det er viktig å legge til rette for valgfrihet også innenfor skole- og barnehagesektoren. Disse medlemmer finner det oppsiktsvekkende at Sosialistisk Venstreparti tar til orde for en sterk sentral styring, noe som må tolkes dithen at de vurderer lokalpolitikere og innbyggerne for øvrig til å være uskikket til å gjøre hensiktsmessige lokalpolitiske beslutninger eller gode personlige valg.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti vil vise til at i Innst.S.nr.253 (2001-2002) Kommuneproposisjonen for 2003 skrev Sosialistisk Venstreparti om prinsipper for øremerking og rammefinansiering. I korthet går dette ut på:

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er i utgangspunktet svært kritiske til innlemmingen av flere øremerkede tilskudd inn i det ordinære rammetilskuddet. Omleggingen av flere øremerkede tilskudd er ikke tilrådelig innenfor det inntektssystemet som finnes i dag. Argumentasjonen om at innlemmingen er basert på antagelse om at lokale politikere vet best å prioritere er svært betegnende, nettopp fordi de tiltakene som nå faller utenfor øremerking vil bli satt opp mot andre viktige, men dessverre underfinansierte oppgaver. Det betyr at når det øremerkede tilskuddet overføres til rammefinansieringen, så må disse institusjonene konkurrere om kronene til andre også viktige tilbud, med det resultat at et av tilbudene vil tape kampen om kronene. Disse medlemmer konstaterer at dette allerede har skjedd i flere kommuner, og at den friheten Regjeringen har proklamert at kommunene nå får, er en fiktiv frihet.

4.2.3 Forslag om innlemming i 2005

4.2.3.1 Nærmere om tilskudd til vertskommuner

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, går imot at tilskudd til vertskommuner delvis skal innlemmes i ramma. Flertallet er kjent med at tilskuddet gjelder for 33 kommuner som hadde store HVPU-institusjoner, og der mange av beboerne ikke flyttet tilbake til sin opprinnelige hjemkommune etter at institusjonen ble lagt ned som følge av reformen.

       Flertallet frykter at forslaget om delvis innlemming av tilskuddet til vertskommuner vil få negative økonomiske virkninger og skape en uforutsigbar situasjon for de kommunene som berøres. Flertallet mener for øvrig at innlemming av tilskuddet til vertskommuner må sees i sammenheng med en helhetlig gjennomgang av kommunesektorens inntektssystem.

       Flertallet fremmer følgende forslag:

       « Tilskuddet til vertskommuner innlemmes ikke i rammetilskuddet. »

       Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti er enige i at øremerkede tilskudd til flyktninger, asylsøkere og arbeidsmarkedstiltak ikke medregnes i rammen for kommuneopplegget.

       Disse medlemmer viser til at det meste av statlige midler til tiltak for psykisk utviklingshemmede overføres gjennom inntektssystemet, der antallet psykisk utviklingshemmede i kommunene er eget beregningskriterium. Målet med tilskuddet til vertskommuner har vært å skjerme 33 vertskommuner for sentralinstitusjoner for psykisk utviklingshemmede mot omfordelingsvirkninger i inntektssystemet. Disse medlemmer viser til at det i 2004 var registrert 1.038 psykisk utviklingshemmede i vertskommunene som ble omfattet av ordningen.

       Disse medlemmer viser til departementets forslag om å overføre til inntektssystemet om lag 84,4 mill. kroner som følge av reduksjonen i antall psykisk utviklingshemmede som omfattes av vertskommunetilskuddet. I proposisjonen er det ikke vurdert om disse midlene skal inngå i overgangsordningen i inntektssystemet. Disse medlemmer vil be departementet komme tilbake med en nærmere vurdering av dette i statsbudsjettet for 2005. Dette for å følge opp avtalen mellom Sosialdepartementet og vertskommunene inngått i 2001.

       Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti støtter Regjeringens plan om å innlemme tre tilskudd helt eller delvis i 2005, herunder tilskudd til vertskommuner.

       Disse medlemmer er positive til delvis innlemming av vertskommunetilskuddet i 2005, der kriteriet for psykisk utviklingshemmede blir vektet opp i kostnadsnøklene i inntektssystemet slik at alle nye brukere gis et tilskudd på vel 420.000 kroner. Med en slik delvis innlemming vil kriteriet psykisk utviklingshemmet gi en lik utbetaling per psykisk utviklingshemmet, også for de som omfattes av vertskommunetilskuddet. Disse medlemmer er enig i at den resterende delen av tilskuddet fremdeles skal tildeles vertskommunene, slik at disse kommunene både får fordelt midler knyttet til de psykisk utviklingshemmede gjennom inntektssystemet, og gjennom den gjenværende bevilgningen på kap. 621 post 61 Tilskudd til vertskommuner. Det er viktig for disse medlemmer å understreke at statens samlede overføringer per psykisk utviklingshemmede til vertskommunene vil være på samme nivå som i 2004 og at ingen av vertskommunene kommer samlet dårligere ut per psykisk utviklingshemmet som følge av omleggingen. Disse medlemmer viser til at brukerne som omfattes av vertskommunetilskuddet også kommer inn under toppfinansieringsordningen for ressurskrevende brukere.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet påpeker at tilskuddet sist ble endret i forbindelse med budsjett for 2002 og at denne endringen ikke får full virkning før 2005. Før en endring er gjennomført, endres systemet igjen. Dette gir stor uforutsigbarhet for vertskommunene, noe som Stortinget ved omleggingen selv la vekt på ikke skulle skje. Vekten for antall voksne psykisk utviklingshemmede i kostnadsnøkkelen økes for å ivareta utgiftsbehovet, men erfaring fra de siste år viser at vekten imidlertid raskt kan endres når andre behov oppstår.

       Disse medlemmer har ment at tilskudd som går til noen kommuner med særlige oppgaver andre ikke har, fortsatt kan øremerkes. Vertskommunetilskuddet vil bli borte av seg selv ettersom disse personene faller fra.

4.2.3.2 Rehabilitering, helsetiltak rusmisbrukere

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, understreker behovet for å få en bedre vekting av kriteriene for rusomsorg og psykiatri ved fordeling av midler til kommunene. Videre viser flertallet til at Regjeringen, slik Stortinget har bedt om, vil foreta en evaluering av rusreformen etter 3 års virketid. En slik evaluering må også vurdere innsatsbehovet og hvordan ressursene skal fordeles. På denne bakgrunn mener flertallet at overføringene til kommunenes rusarbeid bør øremerkes inntil evalueringen er gjennomført.

       Flertallet fremmer følgende forslag:

       « Tilskuddet til rehabilitering, helsetiltak for rusmisbrukere innlemmes ikke i rammetilskuddet. »

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at dette er midler som går til lavterskeltilbud i kommuner med mange overdose-dødsfall, og at ordningen har vært vellykket. Pengene er målrettet til kommuner med spesielle behov. Disse medlemmer viser til endringer av kriteriene for rus og psykiatri, men mener allikevel at dette tilskuddet bør beholdes som øremerket fordi det møter behov i enkeltkommuner.

4.2.3.3 Tilskudd til bedrifter som tar inn lærlinger med særskilte behov

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til departementets forslag om å innlemme tilskudd til bedrifter som tar inn lærlinger med særskilte behov.

       Flertallet er kjent med at tilskuddet kompenserer bedrifter for ekstra arbeid og utgifter de har i forbindelse med tilrettelegging for lærlinger med særskilte behov.

       Flertallet viser til at evalueringen av tilskuddsordningen, som ble foretatt i 2003, viste at om lag 60 % av lærlingene med særskilte behov besto fag-/svenneprøve eller oppnådde kompetansebevis.

       Flertallet viser til at det generelt er behov for lærlingplasser, og at det enkelte steder i landet er til dels sterkt behov for flere plasser. Flertallet vil understreke at det øremerkede tilskuddet har en viktig betydning overfor en til dels sårbar ungdomsgruppe. Flertallet frykter at en innlemming av tilskuddet kan føre til at tilbudet kan forsvinne eller forringes. På denne bakgrunn støtter ikke flertallet at tilskudd til bedrifter som tar inn lærlinger med særskilte behov skal innlemmes i rammetilskuddet.

       Flertallet fremmer følgende forslag:

       « Tilskuddet til bedrifter som tar inn lærlinger med særskilte behov, innlemmes ikke i rammetilskuddet. »

4.2.4 Planlagte innlemminger i 2006

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til merknader og forslag i Innst.S.nr.259 (2002-2003) om innlemming av driftstilskudd til barnehager. Flertallet viser dessuten til omtale i St.prp. nr. 64 (2003-2004) om andre tilskudd som planlegges innlemmet eller avviklet i 2006. På det nåværende tidspunkt vil flertallet ikke ta stilling til Regjeringens forslag om innlemming eller avvikling av tilskudd for 2006 fordi en ikke har oversikt over kommunenes økonomiske situasjon.

       Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti slutter seg til de planlagte innlemminger og avviklinger av øremerkede tilskudd i 2006.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser også til at noen tjenester er av en slik karakter at det ikke er akseptabelt eller ønskelig at kvaliteten varierer for mye, eller at tilbud ikke gis. Dette gjelder særlig tilbud til innbyggere som ikke selv kan påvirke sin egen situasjon, slik som utsatte barn og unge, pleietrengende funksjonshemmede. Det er et ansvar for staten at basale tjenester finnes i hele landet.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til merknaden fra Sosialistisk Venstreparti i Innst.S.nr.259 (2002-2003) Kommuneproposisjonen for 2004, der det heter:

       Medlemen i komiteen frå Senterpartiet vil vise til eigne merknader i Innst.S.nr.259 (2002-2003) der det heiter:

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til merknader og forslag i Innst.S.nr.258 (2002-2003).

       Disse medlemmer viser til at Sosialistisk Venstreparti ved flere anledninger har foreslått å innlemme tilskudd til kirkelig fellesråd i rammetilskuddet, jf innstilling fra kirke-, utdannings- og forskningskomiteen, Innst.S.nr.149 (2000-2001) om Børs og katedral. Om økonomien i Den norske kirke, skriver komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti at:

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er negative til at tilskudd til rusmiddeltiltak og driftstilskudd til barnehager skal innlemmes fra 2006. Disse medlemmer viser ellers til sine merknader under kapittel 4.2.2.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, er kjent med at Morsa-prosjektet, ifølge SFT, har oppnådd gode resultater på kort tid. Flertallet har merket seg signaler fra de ulike parter i samarbeidet om at tilskuddet til helhetlig vannforvaltning bør gjenopprettes som øremerket tilskudd. Flertallet forstår at det i det første året etter innlemming kan være omstillingsproblemer når et tilskudd innlemmes i rammen. Slik flertallet vurderer det, vil slike utfordringer avta over tid. Flertallet vil understreke betydningen av at samarbeidspartnerne i prosjektet, uavhengig av statlig tilskuddsform, må arbeide aktivt for å sikre nødvendig finansiering av prosjektet slik at det kan videreføres. Flertallet vil følge utviklingen i Morsa-prosjektet i tiden framover.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti gikk imot innlemming av det øremerkede tilskuddet til helhetlig vannforvaltning under behandlingen i 2003. Disse medlemmer viser til at bevilgningen gikk til Morsa-prosjektet som er et helhetlig vannforvaltningsprosjekt for å redusere forurensning som truer drikkevannet til nærmere 60.000 mennesker. Disse medlemmer påpeker at samarbeidskommunene, fylkeskommunene, fylkesmennene og faglagene som gjennomførere dette viktige arbeidet ber om at tilskuddet gjenopprettes som øremerket tilskudd igjen. Disse medlemmer viser til at finansieringsformene nå er mindre egnet til slike prosjekt og at det må tillegges sterk vekt hva som tjener prosjektet og samarbeidspartene.

       Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

       « Tilskudd til helhetlig vannforvaltning trekkes ut av rammetilskuddet og gjenopprettes som øremerket tilskudd. »

       Medlemen i Senterpartiet vil vise til B.innst.S.nr.5 (2001-2002) der denne medlemen gjekk imot innlemming av tilskot til vassforvaltning.