Innst.S.nr.116 (2004-2005)
Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om supplering av Verneplan for vassdrag

Sammendrag

       Olje- og energidepartementet legger i proposisjonen fram forslag om supplering av Verneplan for vassdrag. Det vises til Stortingets behandling av St.meld. nr. 37 (2000-2001) og Innst.S.nr.263 (2000-2001), hvor det ble forutsatt at verneplansuppleringen skulle samordnes med en omlegging av Samlet plan for vassdrag og andre runde av nasjonale laksevassdrag. Det vises også til at Stortinget allerede i 1960 tok opp spørsmålet om å utarbeide en landsplan for vern av vassdrag mot kraftutbygging, med bakgrunn i å få en samlet vurdering av antall vassdrag som var helt eller delvis uberørt av kraftutbygging.

       Opplysninger om de samme verneverdier og brukerinteresser ligger til grunn for vurderingen nå som i de foregående verneplanene, men strukturen i inndelingen er omarbeidet og det er gjennomført systematiske utredninger av samiske interesser.

       Verneplan for vassdrag er vedtatt i fire etapper, med Verneplan I som ble vedtatt av Stortinget i 1973, Verneplan II ble vedtatt i 1980 og Verneplan III i 1986. Ved Stortingets behandling av Verneplan IV i 1993, jf St.prp. nr. 118 (1991-1992) og Innst.S.nr.116 (1992-1993), ble det fastslått at mer enn 30 års arbeid med verneplanen for vassdrag var avsluttet. Ved behandlingen av Verneplan I-IV for vassdrag er 341 vassdrag varig vernet mot kraftutbygging. Kraftpotensialet i disse vassdragene er på om lag 36,5 TWh.

Forslag til supplering av verneplan for vassdrag

       Vassdragene som er vurdert i forbindelse med supplering av verneplanen, har et samlet utbyggingspotensial på ca 10 TWh. Objektene berører Samlet plan kategori I med ca 5,7 TWh, og kategori II med ca 4,3 TWh. - Regjeringens forslag innebærer vern av vassdrag med et utbyggingspotensial på ca 7,3 TWh/år.

       For en del vassdrag har det vært gjennomført konsesjonsbehandling som har medført at realisering av utbyggingsprosjektene ikke er aktuelt. Det har ofte vært mindre omfattende planer som har vært konsesjonssøkt enn hva som er oppgitt i vassdragenes utbyggingspotensial. Dette framgår i omtalen av det enkelte vassdrag.

       Der det er vassdrag med prosjektalternativer både i Samlet plan kategori I og II, er dette oppgitt. Det er i proposisjonen gitt en beskrivelse av alle kjente utbyggingsalternativer i de ulike vassdragene.

       Departementet legger til grunn at suppleringen av verneplanen innebærer en begrenset utvidelse i forhold til tidligere vernevedtak. Fortsatt vannkraftutbygging skal kunne gjennomføres innenfor forsvarlige miljømessige rammer, og det er derfor ikke aktuelt å verne alle gjenværende vassdrag med utbyggingspotensial. Dette ville også innebære at den omleggingen av Samlet plan Stortinget har forutsatt, ikke var aktuell.

       81 vassdrag eller objekter har vært vurdert under denne suppleringen av verneplanen. For noen objekter dreier det seg om en justering av omfanget av vernet. Departementet foreslår i proposisjonen vern av 48 vassdrag, fem av disse foreslås ikke vernet i sin helhet. I tillegg foreslås to vassdrag vernet etter naturvernloven gjennom en justering av grensene for Saltfjellet nasjonalpark. For tre vassdrag mener departementet at verneverdiene og hensynet til urørthet blir tilstrekkelig ivaretatt gjennom vern etter naturvernloven.

       Det tilrås også vern av to vassdrag som ble tatt ut i forbindelse med konsesjonsbehandlingen av Sauda-utbyggingen - Vaulo m/langfossen, Saltåna og Åbødalsvassdraget foreslås tatt inn i verneplanen. Vaulo m/Langfossen og Saltåna regnes her som ett vassdrag.

       Gjennom Stortingets behandling av Verneplan I-IV for vassdrag er 341 vassdrag vernet mot kraftutbygging. Kraftpotensialet i disse vassdragene er om lag 36,5 TWh. Med Regjeringens forslag til supplering av Verneplan for vassdrag vil nye 50 vassdrag med et kraftpotensial på ca 7,0 TWh/år vernes mot kraftutbygging. I tillegg tilrås et kraftpotensial på ca 390 GWh/år vernet gjennom justering av grensene for Saltfjellet nasjonalpark.

Tabell: Objektene som er vurdert i verneplansuppleringen med Regjeringens forslag

Tabell: Vassdrag som ble tatt ut av Sauda-utbyggingen

* Kraftpotensialet er oppgitt i samsvar med statistikken over nyttbar vannkraft.

Nærmere om utvelgelsen av vassdrag for vurdering

       Ved utvelgelse av vassdrag for vurdering ved supplering av Verneplan for vassdrag er følgende lagt til grunn:

Saltfjell-/Svartisenområdet

       I St.meld. nr. 37 (2000-2001) Om vasskrafta og kraftbalansen stopper regjeringen utbyggingen av tre vannkraftprosjekter i Saltfjell-/Svartisenområdet: Beiarnutbyggingen, Bjellåga og Melfjord. I arbeidet med supplering av verneplanen vil vern av de vassdragene som inngikk i utbyggingsplanene, bli vurdert.

Samlet plan for vassdrag

       Regjeringen forutsetter at supplering av verneplanen skal samordnes med en omlegging av Samlet plan for vassdrag. Samtidig med suppleringen av verneplanen, anser Regjeringen det nødvendig med en vesentlig omlegging av Samlet plan.

       Verneplanen for vassdrag skal suppleres med de vassdragene fra Samlet plan der ulempene og de negative konsekvensene er størst, og Regjeringen mener derfor det er behov for en gjennomgang av vassdrag i Samlet plan for å fastslå hvilke som skal vurderes nærmere for supplering av verneplanen.

Nasjonale laksevassdrag

       I forbindelse med supplering av verneplanen og omleggingen av Samlet plan, skal en også vurdere vassdrag som skal inngå i 2. pulje av Nasjonale laksevassdrag.

Andre vassdrag

       Det kan være aktuelt å supplere verneplanen også med andre vassdrag. Også for denne gruppen foreslås det at utvelgelsen av vassdrag som skal vurderes, skal skje etter nærmere fastsatte kriterier.

Vurdering for vern

       Sommeren 2001 åpnet Olje- og energidepartementet for forslag til vassdrag for vurdering for vern, og det kom inn nærmere 350 forslag til vassdrag eller objekter for ca 70 instanser.

       En styringsgruppe med representanter fra Direktoratet for naturforvaltning og fra NVE valgte ut 81 vassdrag/objekter for vurdering av vern, hvorav det for 5 objekter er tidligere vernede vassdrag hvor vernegrensene vurderes justert. For det enkelte vassdrag er det lagt vekt på en helhetlig vurdering av verneverdier og brukerinteresser. Det er primært lagt samlet vekt på verdivurderingene av de ulike fagområdene og brukerinteressene og på hvorvidt vassdragene er hydrologisk intakt, og det er tatt hensyn til hvor stor andel av nedbørfeltene som er inngrepsfrie.

       Styringsgruppen anbefaler at 64 av de 81 vassdragene vernes. For 8 vassdrag er anbefalingen ikke vern, og for 4 vassdrag konkluderes det ikke. Vernegrensene anbefales justert for de 5 objektene hvor det var aktuelt. Styringsgruppens forslag innebærer at et utbyggingspotensial på ca 9,4 TWh vernes.

       NVE legger til grunn at suppleringen av verneplanen innebærer en begrenset utvidelse i forhold til tidligere vernevedtak, det er satt av begrenset tid til arbeidet og suppleringen skal fange opp vassdrag med vesentlige miljøverdier med utgangspunkt i Samlet plan.

       NVE anbefaler vern av 38 vassdrag. Ytterligere 2 vassdrag foreslås vernet etter naturvernloven gjennom en justering av grensene for Saltfjellet nasjonalpark. For 6 vassdrag mener NVE hensynet til verneverdier og urørthet i tilstrekkelig grad ivaretas gjennom eksisterende eller planlagte verneområder etter naturvernloven. For 30 anbefales ikke vern, mens en justering av vernegrensene anbefales for 4 av 5 vassdrag. NVEs forslag innebærer at et utbyggingspotensial på ca 6 TWh vernes.

       NVEs innstilling følger proposisjonen som utrykt vedlegg. Styringsgruppens og NVEs vurderinger og forslag, samt høringsuttalelsene til NVEs innstilling, er i proposisjonen gjengitt i omtalen av de enkelte vassdragene.

Forholdet til Samlet plan

       Samlet plan og Verneplan for vassdrag har lagt rammene for hvilke vannkraftprosjekter som kan konsesjonsbehandles. Samlet plan for vassdrag er en nasjonal plan hvor gjenstående utbyggingsprosjekter er plassert i kategorier, basert på prosjektenes miljøkonflikter og økonomi. For at et vannkraftprosjekt skal kunne konsesjonsbehandles, må det i utgangspunktet være plassert i kategori I i Samlet plan eller være unntatt fra Samlet plan. Prosjekter plassert i kategori II må utstå inntil videre, eller de kan omarbeides slik at de oppfyller kriteriene for å bli plassert i kategori I. Vannkraftprosjekter med installert effekt opp til 1 MW, eller med en årsproduksjon på inntil 5 GWh, er ikke omfattet av kravet om behandling i Samlet plan.

       Departementet viser til at Samlet plan ikke lenger fungerer tilfredsstillende. Det er satt i gang arbeid med å legge om planen, som vil innebære at den nåværende sortering og kategoriinndeling av vannkraftprosjekter erstattes med en sortering av vassdrag og vassdragsområder. Suppleringen av verneplanen skulle opprinnelig samordnes med omleggingen av Samlet plan, men denne er noe utsatt pga. innføringen av EUs rammedirektiv for vann. Det tas sikte på å legge frem et forslag til omlegging av Samlet plan i 2006.

       Vannkraftprosjekter med installert effekt opp til 1 MW, eller med en årsproduksjon på inntil 5 GWh, er ikke omfattet av kravet om Samlet planbehandling. Siden det nå ikke blir noen felles fremleggelse av supplering av verneplanen og omleggingen av Samlet plan, foreslår Regjeringen at grensen for prosjekter som skal behandles i Samlet plan, heves fra 1 MW til 10 MW installert effekt eller en årsproduksjon på inntil 50 GWh. Endringen vil omfatte både tradisjonelle småkraftverk som behandles etter vannressursloven, samt reguleringer og overføringer som trenger tillatelse etter vassdragsreguleringsloven. En heving av grensen til 10 MW/50 GWh vil redusere virkeområdet til Samlet plan og gjøre det pågående omleggingsarbeidet med Samlet plan enklere, saksbehandlingen knyttet til små vannkraftverk vil bli forenklet.

Forholdet til andre runde av nasjonale laksevassdrag

       Ved behandlingen av St.prp. nr. 79 (2001-2002) Om opprettelse av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder, ble det opprettet 37 nasjonale laksevassdrag og 21 nasjonale laksefjorder, jf Innst.S.nr.134 (2001-2002). Det ble samtidig lagt til grunn at ordningen skal suppleres og totalt omfatte om lag 50 vassdrag. Av de vedtatte nasjonale laksevassdragene inngår de fleste i Verneplan for vassdrag. Det ble lagt til grunn at et forslag til supplering og ferdigstilling av nasjonale laksevassdrag skulle fremmes samtidig med forslagene om supplering av Verneplan for vassdrag og omleggingen av Samlet plan. I ettertid har dette imidlertid vist seg vanskelig.

       Som ledd i arbeidet med å ferdigstille ordningen med nasjonale laksevassdrag og laksefjorder har DN utredet 27 vassdrag og 19 fjordområder som skal vurderes i det videre arbeidet.

       Ni av vassdragene i DNs utredning er også aktuelle i forbindelse med supplering av Verneplan for vassdrag: Bjerkreimsvasdraget, Nærøydalselvi, Nausta, Beiarelva, Vefsna, Tovdalselva, Verdalselva, Orkla og Namsen. Seks av disse vassdragene er vurdert i sin helhet i forbindelse med supplering av verneplanen (Bjerkreimsvasdraget, Nærøydalselvi, Nausta, Verdalselva, Beiarelva og Vefsna). Tovdalselva er i forbindelse med verneplansuppleringen bare vurdert vernet ovenfor Herefossfjorden. Orkla og Namsen er også blant vassdragene som vurderes i forbindelse med andre runde av nasjonale laksevassdrag. Disse to vassdragene er ikke vurdert i sin helhet i forbindelse med verneplansuppleringen, men sidevassdragene Svorka (Orkla) og Nesåa (Namsen) er vurdert.

       Formålet med opprettelsen av nasjonale laksevassdrag er at disse skal gis en særskilt beskyttelse. I de nasjonale laksevassdragene vil det ikke være adgang til å sette i verk tiltak eller aktiviteter som kan skade villaksen, og virkningene av det planlagte tiltaket er det som er avgjørende. Det er ikke et generelt forbud mot å gi konsesjoner til kraftutbygging i nasjonale laksevassdrag, men hensynet til villaksen vil være avgjørende i konsesjonsvurderingen.

Verneplanenes rettslige status

       Verneplan for vassdrag pålegger ikke private noen rettigheter eller plikter direkte, men vernevedtaket fungerer imidlertid som en bindende instruks overfor Regjeringen. Lov om vassdrag og grunnvann (vannressursloven) inneholder regler for tiltak i vassdragene, og nye tiltak kan tillates bare dersom hensynet til verneverdiene ikke taler imot. Vassdragsvernet må følges opp av bindende planer etter plan- og bygningsloven, og etter bestemmelser i naturvernloven, som gir hjemmel for å sikre særlig viktige områder i vernede vassdrag.

       De nye bestemmelsene i vannressursloven innebærer i praksis ingen vesentlig endring i forvaltningen av vernede vassdrag, men hjemler en allerede etablert praksis om at tiltak i vernede vassdrag skal vurderes mer restriktivt enn i andre vassdrag.

Forholdet til vannkraftutbygging

       Den primære betydningen av et vernevedtak er at det ikke er adgang til å gi konsesjoner til kraftutbygging i vernede vassdrag. Kun nye utbygginger som ikke utløser konsesjonsplikt, er tillatt i vernede vassdrag.

       Ifølge vannressursloven skal det legges vesentlig vekt på verneverdiene også når det gjelder andre tiltak i vassdraget. Videre følger det av Rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag at kommunene skal legge vekt på vernevedtaket i sin planlegging etter plan- og bygningsloven.

       Dersom et planlagt kraftverk vil belaste den alminnelige lavvannføringen, er tiltakene ifølge vannressursloven § 10 konsesjonspliktig. Utover denne bestemmelsen følger ikke konsesjonsplikten automatisk av en bestemt belastning av middelvannføringen i vassdraget - verken i vassdrag som ikke er vernet mot kraftutbygging eller i vernede vassdrag. I den generelle konsesjonspliktbestemmelsen i vannressursloven § 8 er det tiltakets virkninger på allmenne interesser i vassdraget som er avgjørende for om konsesjonsplikten inntrer. Når vassdraget er vernet skal det tas spesielt hensyn til verneinteressene i konsesjonspliktvurderingen. Det innebærer at konsesjonspliktvurderingen blir strengere i vernede vassdrag.

       Det kan gis konsesjon til opprusting av eksisterende kraftverk også i vernede vassdrag, og det kan gis tillatelse til mindre utvidelse i form av begrenset heving av overvann/senking av undervann og økning av slukevne. Det er imidlertid en forutsetning at hensynet til den samlede virkningen på verneverdiene i vassdraget ikke taler imot.

Forholdet til mikro- og minikraftverk

       Både Styringsgruppen og NVE foreslår å åpne for konsesjonsbehandling av mikro- og minikraftverk (dvs. kraftverk med installert effekt opp til 1 MW) i vernede vassdrag. Mikro- og minikraftverk har som oftest små konsekvenser for miljøet, og det vises til at vassdragsvernet ikke skal være til hinder for utbygging av småskala vannkraft.

       Vannressursloven har ingen bestemmelser som knytter seg til størrelsen på kraftverket slik som i betegnelsene mikro-, mini- og småkraftverk. NVE har vurdert om grensen for hva som kan konsesjonsbehandles bør settes ved 5 MW, som er sammenfallende med de utbyggingssaker NVE er konsesjonsmyndighet for, eller om det alternativt kan åpnes for å gjøres unntak for visse typer prosjekter. NVE anbefaler at det åpnes for at mikro- og minikraftverk kan konsesjonsbehandles.

       Olje- og energidepartementet viser til at en konsesjonsbehandling av mikro- og minikraftverk vil gi et bedre grunnlag for å vurdere miljøvirkningene av inngrepet og om verneverdiene blir påvirket, fordi tiltaket da blir underlagt en mer omfattende behandling enn ved en vurdering av om konsesjonsplikt foreligger. I tillegg vil det kunne settes vilkår som ivaretar hensynene til verneinteressene. Olje- og energidepartementet tilrår at det åpnes for konsesjonsbehandling av mikro- og minikraftverk i vernede vassdrag. En forutsetning for å gi konsesjon vil være at verneverdiene ikke svekkes.

Forholdet til andre tiltak i vassdragene

       Vassdragsvernet er hjemlet i lov ved vannressursloven, som inneholder særregler for tiltak i vernede vassdrag (§ 35). Nye tiltak i de vernede vassdragene kan bare tillates dersom verneverdiene ikke taler imot.

       Tiltak som kun berører landarealer i nedbørfeltet reguleres ikke av vannressursloven. Rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag (RPRVV) skal legges til grunn for planlegging etter plan- og bygningsloven, og virkeområdet er i hovedsak innen et belte på inntil 100 meter langs vassdraget.

       Departementet viser til at tålegrensen for inngrep vil avhenge av begrunnelsen for vernet og hvor i vassdraget verneverdiene befinner seg, noe som tilsier en utstrakt differensiering i forvaltningen av de vernede vassdragene. Før den supplerende runden omfatter vassdragsvernet i alt 341 vassdrag/objekter. RPRVV angir tre ulike forvaltningsklasser som kommunene kan benytte i forbindelse med arealplanleggingen i vernede vassdrag:

       For hver enkelt klasse er det lagt visse føringer for forvaltningen. Kommunen kan også definere andre klasser tilpasset lokale forhold. Vassdraget kan på den måten inndeles i kategorier etter grad av menneskelig påvirkning og verneverdier. Kommunene klargjør hvilke hensyn som er sentrale i de ulike delene av vassdraget.

       Det må legges stor vekt på en aktiv lokal medvirkning i forvaltningen av de vernede vassdragene, og det vises til at det er viktig med bidrag fra lokale myndigheter for å oppnå intensjonene med vernet.

Økonomiske og administrative konsekvenser

       Som nyttbar vannkraft regnes i dag et kraftpotensial på 187 TWh/år midlere årsproduksjon. Potensialet er innenfor en investeringsgrense på 4,0 kroner/kWh.

       Departementet viser til at hensynet til natur- og miljøinteressene gjør at et økende kraftpotensial blir holdt utenfor utbygging, enten ved at vassdrag vernes mot kraftutbygging eller ved at en planlagt utbygging blir beskåret i forbindelse med konsesjonsbehandlingen.

       I St.prp. nr. 118 (1991-1992) Verneplan IV for vassdrag, ble de økonomiske kostnadene ved vern av vassdrag drøftet. Det er imidlertid skjedd vesentlige endringer som gjør det vanskeligere å vurdere de økonomiske konsekvensene. Kraftpotensialet som er beskrevet for det enkelte vassdrag er hentet fra Samlet plan, som sist ble rullert i begynnelsen av 1990-tallet (samtidig ved Verneplan IV-fremleggelsen), og mange av prosjektene er det i dag ikke realistisk å gjennomføre i sin opprinnelige form.

       Det foreslås i denne proposisjonen å verne vassdrag med et mulig utbyggingspotensial på om lag 7,3 TWh, og det vises til at verdien av å sikre disse vassdragenes verneverdier og urørthet er større enn den gevinsten disse vassdragene vil kunne ha ved kraftutbygging.