Innst.S.nr.145 (2004-2005)
Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om
1. Ekstrakt av Norges statsregnskap og regnskap for administrasjonen av Svalbard for budsjettterminen 2003
2. Antegnelser til statsregnskapet og saker til orientering

11. Sosialdepartementet

11.1 Trygdeetatens regnskap for 2003

11.1.1 Sammendrag

       Riksrevisjonen har foretatt regnskapstekniske kontroller av trygdeetatens stønads- og driftsregnskap for 2003, samt utført særskilte kontroller av ulike stønadsordninger. Riksrevisjonen har følgende merknader i forbindelse med den utførte revisjonen:

Trygdeetatens driftsregnskap

- Omorganisering av regnskapsarbeidet i trygdeetaten

       Innledningsvis blir det redegjort for omstrukturering i 2003. Årsavslutningskontrollene for 2003 har vist at ansvars- og arbeidsfordelingen mellom de ulike aktørene og nivåene ikke er tilstrekkelig klart for alle enhetene i trygdeetaten. Dette gjelder bl.a avstemminger, oppbevaring av dokumentasjon for årsregnskapet, kvalitetssikring og rapportering. Det er avdekket mangler ved virksomhetsledelsens godkjenning og kontroll av rapporteringen til det sentrale statsregnskapet (kasserapporten) og manglende rutiner for totalavstemming av balansekontoer på overordnet nivå. Revisjonen har også påvist varierende kvalitet og bruk av rapporter fra økonomisystemet på de ulike nivåene i etaten.

Departementet uttaler:

       I en stor og kompleks virksomhet som trygdeetaten vil det ta noe tid før en ny organisering vil være forankret i alle ledd. Rikstrygdeverket startet i mars 2004 arbeidet med å konkretisere ansvars- og arbeidsfordelingen bedre og skal være ferdigstilt til 1. november 2004. Departementet opplyste videre at Rikstrygdeverket vil utarbeide nye instrukser i etaten innenfor rammen av instruks fra Sosialdepartementet. Rikstrygdeverket vil også utarbeide underliggende rutiner for kontroll, avstemming og godkjenning av regnskapet som føres i økonomisystemet, for hvem som har ansvaret for hva, og for oppbevaring av dokumentasjon.

- Leverandørgjeld pr. 31. desember

       For inngående fakturaer foregår det ingen overføring ved fakturaregistreringstidspunktet til hovedboken som viser leverandørgjeld gjennom året. Ved årets slutt foretas en manuell postering av gjelden pr. 31. desember. Leverandørgjeld pr. 31. desember 2003 ble postert med et beløp på ca 14,3 mill. kroner i hovedboken. Etter anmodning fra Riksrevisjonen om spesifikasjon av dette beløpet ble det kjørt ut en ny oversikt som viste at total leverandørgjeld var i underkant av 140 mill. kroner. Av den totale leverandørgjelden på ca 140 mill. kroner skulle vel 30 mill. kroner vært betalt og utgiftsført i 2003. Dette omfatter ca 1.800 fakturaer.

       Revisjonen viste at det totalt for 2003 var utgiftsført ca 900.000 kroner i forsinkelsesrenter i trygdeetaten.

Departementet uttaler:

       Rikstrygdeverket vil i 2004 kvalitetssikre og utarbeide bedre rapporter som viser korrekt utestående leverandørgjeld. Fakturaer på til sammen 22 mill. kroner var mottatt i desember, hvorav vel halvparten etter 15. desember. I praksis vil det nesten være umulig å få sent innkomne fakturaer kontrollert, attestert, anvist og utbetalt før forfall. Rikstrygdeverket vil imidlertid iverksette tiltak for bedre oppfølging som gir større sikkerhet for at fakturaer betales i tide. Oppfølgingsverktøyet vil være på plass i løpet av høsten 2004.

       Når det gjelder forsinkelsesrenter, forklarte departementet at samtlige enheter i trygdeetaten ikke var brukere av det nye elektroniske fakturabehandlingssystemet før i oktober 2003. En vil derfor ikke få full virkning av nytt system før regnskapet for 2004.

- Kundereskontro

       Ifølge Funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten skal virksomheten ha oversikt over sine inntektskrav og skal normalt registreres i en reskontro. Dersom inntekten er av en slik art at det anses som unødvendig eller uhensiktsmessig å bruke en reskontro, kan virksomheten velge å bruke andre løsninger for å følge opp kravene.

       Trygdeetaten har i 2003 inntektsført vel 180 mill. kroner i refusjon av arbeidsmarkedstiltak, fødsels- og adopsjonspenger og sykepenger for egne ansatte. Det er etablert ulik praksis i de enkelte driftsenhetene for hvordan refusjoner og eventuelle andre inntekter følges opp. Rikstrygdeverkets beskrevne rutine for regnskapsføring av syke- og fødselspenger mv. legger opp til at utestående fordringer skal følges opp på særskilte balansekontoer i økonomisystemet. Rikstrygdeverket har senere åpnet for at enhetene kan følge opp utestående krav i manuelle registre. Ulik praksis med hensyn til regnskapsføring og bruk av manuelle systemer gjør at trygdeetaten ikke har en samlet oversikt over utestående fordringer, og at det blir usikkert om samtlige krav registreres og innbetales.

Departementet uttaler:

       Rikstrygdeverket har i sin strategiplan for modernisering av trygdesystemet planer for at alle krav skal registreres i kundereskontro. Reskontroføring har imidlertid vist seg å medføre feilposteringer og uryddig regnskap. Rikstrygdeverket har derfor lempet på kravet om at alle krav skal registreres i økonomisystemet.

Alders- og uførepensjon

       Riksrevisjonen har kontrollert beregning og utbetaling av alders- og uførepensjon. Den overordnede målsettingen for kontrollen har vært å vurdere om trygdeetaten har utbetalt korrekte pensjonsytelser i forhold til gjeldende regelverk, og om internkontrollen i trygdeetaten gir rimelig sikkerhet for at pensjoner blir utbetalt korrekt. Ved utgangen av 2003 var det ca 300.000 uførepensjonister og 622.000 alderspensjonister, som samlet fikk utbetalt i underkant av 117 mrd. kroner i pensjon.

       Rikstrygdeverkets rutiner i forbindelse med utbetaling av alders- og uførepensjon ble tatt opp i antegnelsene til statsregnskapet for 1999, jf Dok.nr.1 (2000-2001), Innst.S.nr.138 (2000-2001). Antegnelsen omtalte mangelfulle kontrollrutiner og betydelige svakheter i Infotrygd (trygdeetatens saksbehandlingssystem). Daværende Sosial- og helsedepartementet svarte til antegnelsen at departementet i løpet av 2000 ville følge opp de forskjellige tiltakene som Rikstrygdeverket skulle iverksette på dette området. Kontrollen av utbetalingene i 2003 er en oppfølging av ovennevnte undersøkelse.

       Gjennomgangen av trygdeetatens utbetalinger av alders- og uførepensjon i 2003 har bekreftet at kvaliteten på saksbehandlingen er blitt bedre siden forrige undersøkelse. Det er imidlertid ikke gjort større endringer i Infotrygd eller i Det Sentrale Folketrygdsystemet (DSF) siden 1999-revisjonen, noe som betyr at det fremdeles er svakheter knyttet til systemene. Det er utarbeidet flere maskinelle kontrollister som avdekker feil gjennom året. Dette, sammen med at trygdekontorene selv har fått tilgang til DSF, har sannsynligvis bidratt til at kvaliteten på data i systemene er blitt bedre.

       Riksrevisjonens gjennomgang av rutiner og enkeltsaker avdekket svakheter i internkontrollen av saksbehandlingen ved trygdekontorene. Siden forrige kontroll er Nasjonal standard for pensjonsberegning og utbetaling av pensjon blitt utarbeidet. Nasjonal kvalitetsstandard innehar kompenserende kontroller knyttet til svakheter i Infotrygd/ DSF, men standarden var i liten grad tatt i bruk. Sjekklister ble ved mange trygdekontorer ikke brukt og/eller etterkontroll av annen saksbehandler var ikke dokumentert. Det var få trygdekontorer som hadde innført systematisk kontroll av grunnblankett (skjema for registrering av grunnlagsdata). Videre manglet flere enn halvparten av de kontrollerte etterbetalingene signert etterberegning av annen saksbehandler. Ektefelles inntekt, når denne var oppgitt til å være under 1 G, var i liten grad dokumentert. Rapportene som viser eventuelle feilmeldinger og alle endringer som er registrert foregående dag/måned, ble ikke systematisk gjennomgått ved rundt halvparten av de besøkte trygdekontorene.

Departementet uttaler:

       Sosialdepartementet ser alvorlig på dette. Nasjonal kvalitetsstandard er obligatorisk og skal brukes ved behandlingen av pensjonssaker. Departementet svarer videre at dette er tatt opp med alle fylkene i forbindelse med første halvårs styringsdialoger. Kravet er i tillegg presisert i et tillegg til mål- og disponeringsbrevet for 2004 som er sendt alle fylkestrygdekontorene og Folketrygdkontoret for utenlandssaker. Fylkene skal rapportere til Rikstrygdeverket på implementeringen av nasjonal kvalitetsstandard pr. andre tertial 2004.

Stønad til enslig mor eller far

       Riksrevisjonen har kontrollert trygdeetatens utbetaling av stønad til enslig mor eller far. Målsettingen med revisjonen har bl.a vært å vurdere om det er etablert tilfredsstillende interne kontrollrutiner i forbindelse med beregning og utbetaling av stønad til enslig forsørger i forhold til gjeldende regelverk.

       Kontroll av Infotrygdrutinen for enslig forsørger avdekket enkelte svakheter der mangelfulle kontrollfunksjoner ikke gir tilstrekkelig sikkerhet, noe som kan medføre risiko for feil i utbetalingene. Stønad til barnetilsyn kan innvilges uten at det er registrert barn i personopplysningene på stønadsmottaker, og stønad til enslig forsørger kan innvilges til begge foreldre for samme felles barn uavhengig av om foreldrene er gift eller bor sammen.

       Det ble avdekket til dels store forskjeller i saksbehandlingen ved trygdekontorene.

Departementet uttaler:

       Rikstrygdeverket vil vurdere om det er mulig å få lagt inn sperrer og kontrollmeldinger i systemet for å kompensere for svakhetene i systemet. Det framgår videre av departementets svar at Rikstrygdeverket vil følge opp de til dels store forskjellene i saksbehandlingen ved trygdekontorene, bl.a arbeidsdelingen på saksbehandlernivå ved fylkestrygdekontorene.

Barnetrygd

       Riksrevisjonen har gjennomført en revisjon av barnetrygd for 2003. Formålet med kontrollen var å vurdere om trygdeetaten utbetalte korrekt ytelse i forhold til gjeldende regelverk, og om det var etablert tilfredsstillende internkontroll på området.

       Regelverket og det konstitusjonelle ansvaret for denne ordningen ligger til Barne- og familiedepartementet. Ordningen håndteres av Rikstrygdeverket, som administrativt er underlagt Sosialdepartementet.

       Ved gjennomgangen av de maskinelle rutinene ble det avdekket at både mor og far kan få utbetalt full barnetrygd uten at systemet varsler om dette. Det ble også avdekket enkeltsaker med feil beløp der mor og far deler barnetrygden.

       De fastsatte blankettene vedrørende EØS-sakene skal i tillegg til ved førstegangstilståelse av barnetrygd også sendes årlig av primærland til barnets bostedsland. Riksrevisjonens kontroll viste at denne rutinen ikke ble fulgt ved seks av de sju kontrollerte trygdekontorene. EØS-saker med differansebeløp skal omberegnes årlig i forhold til stønad i utlandet og valutakurs. Ett av de sju kontrollerte trygdekontorene hadde ikke gjort denne omberegningen i 2003.

       Fire av sju besøkte trygdekontorer får ikke melding fra skolemyndighetene i kommunen om skolebarn som uteblir fra undervisningen. Lengre tids uteblivelse fra undervisning kan tyde på at barnet ikke lenger oppholder seg i Norge og dermed ikke har krav på barnetrygd.

Barne- og familiedepartementet uttaler:

       Rikstrygdeverket vil se på muligheten for å få lagt inn en kontroll mot at det ikke utbetales full barnetrygd for ett og samme barn til både mor og far. Rikstrygdeverket bistår nå fylkene for å lære opp trygdekontorene i EØS-reglene for familieytelser. Rikstrygdeverket utreder for tiden muligheten for å få til en ny og forbedret EØS-merking for hele Infotrygd. Barne- og familiedepartementet vil, i samarbeid med berørte departementer, utarbeide et høringsnotat som drøfter om det ved lovhjemling skal innføres meldeplikt for skoler ved fravær som kan skyldes utenlandsopphold.

Kontinuitetsplanlegging

       Riksrevisjonen har i 2003 gjennomgått Rikstrygdeverkets kontinuitetsplanlegging på IT-området. De kontrollene som er gjennomført, synes å bekrefte at Rikstrygdeverket har utarbeidet et planverk med tilfredsstillende retningslinjer og rutiner for å forebygge at IT-systemet kan svikte, og for å kunne gjenopprette drift hurtigst mulig dersom en svikt likevel skulle skje.

Riksrevisjonen bemerker:

       Riksrevisjonen har godkjent trygdeetatens regnskap for 2003, men det er avdekket svakheter ved regnskapsavlegget for driftsregnskapet, og det er påvist feil og mangler i de interne kontrollrutinene for ulike stønadsordninger.

       Trygdeetaten gjennomfører en betydelig omorganisering av sitt regnskapsarbeid. Kontrollen viser at virksomhetens ledelse i denne prosessen bør fokusere mer på å klargjøre ansvars- og arbeidsfordeling mellom de ulike ledd som deltar i arbeidet. Den sentrale ledelsen bør også i større grad gjøre egne kontroller av innrapporterte regnskaps- og økonomidata fra underliggende ledd, slik at trygdeetaten har sikkerhet for at det samlet sett gis et fullstendig og riktig bilde av den økonomiske aktiviteten i etaten.

       Riksrevisjonen vil påpeke den usikkerheten som har kommet fram om hva som var korrekt leverandørgjeld pr. 31. desember 2003, og at en rekke fakturaer ikke ble betalt til forfall. Det stilles spørsmål ved om den valgte løsningen for registrering av leverandørgjeld og relaterte oppfølgings- og rapporteringsrutiner er tilstrekkelig til å gi en fullstendig oversikt over ubetalte forpliktelser. Selv om fakturaer mottas av trygdeetaten på slutten av året, bør rutinene være innrettet på en slik måte at betaling skjer på riktig tidspunkt.

       Trygdeetaten får refundert betydelige beløp knyttet til sykepenger og fødsels- og adopsjonspenger for sine egne ansatte. Dagens løsning for registrering og oppfølging av kravene har betydelige svakheter og bør forbedres.

       Riksrevisjonens kontroll med alders- og uførepensjon avdekket allerede ved revisjonen av 1999-regnskapet at det var svakheter i datasystemene som øker sjansen for at det kan skje bl.a feilutbetalinger. Etter Riksrevisjonens kontroll har Rikstrygdeverket innført nasjonal kvalitetsstandard, med tilleggskrav til saksbehandlingen, som skal kompensere for manglene i datasystemene. Riksrevisjonen har i årets revisjon avdekket at de kompenserende tiltakene i saksbehandlingen ikke fungerer etter intensjonene. Dette er et alvorlig funn som tilsier en innskjerping av at saksbehandlingskravene etterleves.

       Det er påvist svakheter i den interne kontrollen i Rikstrygdeverket og ved trygdekontorene når det gjelder utbetaling av barnetrygd og stønad til enslig mor eller far. For stønad til barnetrygd gjelder svakhetene spesielt behandlingen av utenlandssakene.

Sosialdepartementet har svart:

Riksrevisjonen uttaler:

       Riksrevisjonen konstaterer at departementet slutter seg til de bemerkningene som har kommet fram. De feil og mangler som Riksrevisjonen har avdekket, har betydning både i forhold til kvaliteten på trygdeetatens regnskap, statens inntekter og utgifter og enkeltpersoners rettigheter i trygdesystemet.

       For trygdeetatens driftsregnskap har Riksrevisjonen merket seg at Rikstrygdeverket har satt i gang et arbeid for å klargjøre ansvars- og arbeidsfordelingen på de områdene hvor Riksrevisjonen har avdekket svakheter. Departementet vil følge opp de tiltakene som iverksettes for å forbedre trygdeetatens regnskapsføring, herunder rapporter og kvalitetssikring av rapporteringsrutiner.

       Riksrevisjonen har merket seg at departementet ser alvorlig på at Nasjonal kvalitetsstandard for beregning og utbetaling av pensjoner ennå ikke fungerer etter intensjonen, og at Rikstrygdeverket i tiden som kommer vil fokusere på kvaliteten når det gjelder utbetaling av rett ytelse på de omtalte stønadsområdene.

       Riksrevisjonen ser positivt på at departementet vil følge utviklingen nøye i forhold til de tiltakene som er igangsatt eller som planlegges iverksatt, og at temaet vil være et viktig ledd i styringsdialogen med Rikstrygdeverket.

11.1.2 Komiteens merknader

       Komiteen viser til at kontrollen av årsavslutningene for 2003 har avdekket uklarhet i ansvars- og arbeidsdelingen mellom ulike aktører og nivåer i trygdeetaten. Oppbevaring av dokumentasjon for årsregnskaper, avstemminger, kvalitetssikring og rapportering er blant de forhold det er stilt spørsmål ved.

       Komiteen har merket seg at Rikstrygdeverket vil sette i verk tiltak for å bedre forholdene og forutsetter at Riksrevisjonen følger utviklingen.

- Leverandørgjeld pr. 31. desember

       Komiteen viser til at spørsmålet om påløpte morarenter også ble tatt opp i forbindelse med behandlingen av statsregnskapet for 2002 og konstaterer med beklagelse at det fortsatt er betydelig etterslep i trygdeetatens betaling av regninger.

       Komiteen vil understreke det offentliges ansvar for å sørge for korrekt og rettidig oppgjør. Forsinkelsesrenter i størrelsesorden 900.000 kroner er unødvendige og en uakseptabel bruk av fellesskapets ressurser.

       Komiteen forutsetter at arbeidet med å sørge for rettidig betaling av regninger prioriteres, og ber om å bli orientert i forbindelse med avleggelsen av statsregnskapet for 2004.

- Alders- og uførepensjon

       Komiteen konstaterer at kvaliteten på saksbehandlingen ved utbetaling av alders- og uførepensjon er bedret, men at det fortsatt gjenstår svakheter ved systemet. Riksrevisjonens gjennomgang peker blant annet på at det i mange tilfeller manglet sjekklister eller gjennomgang av annen saksbehandler, få trygdekontorer hadde innført systematisk kontroll av grunnblankett, ektefelles inntekt når den var oppgitt å være under 1 G var i liten grad dokumentert mv.

       Komiteen har merket seg at Rikstrygdeverket for fremtiden vil ha høyt fokus på kvaliteten av det arbeid som utføres på området.

- Stønad til enslig mor eller far

       Komiteen har merket seg svakheter i kontrollfunksjonene i forhold til utbetalinger av stønad til enslige foreldre. For eksempel åpner systemet for at stønad til barnetilsyn innvilges uten at det er registrert barn i personopplysningene til stønadsmottaker, og for at stønad til enslig forsørger innvilges til begge foreldre for samme felles barn uavhengig om foreldrene er gift eller bor sammen. Kontrollrutiner ved de ulike trygdekontorer er varierende og har et betydelig forbedringspotensiale.

       Komiteen viser til de betydelige beløp som utbetales i ulike støtteordninger og vil understreke betydningen av korrekt håndtering. Komiteen har merket seg opplysninger om at Rikstrygdeverket vil følge opp de til dels store forskjellene i saksbehandling mellom trygdekontorene, og forventer at rutinene for utbetaling av stønad til enslige forsørgere så vel av barnetrygd, bringes i orden.