Innst.S.nr.238 (2004-2005)

Innst.S.nr.238 (2004-2005)
Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om pionerdykkerne i Nordsjøen

2. Bakgrunn

2.1 NOU 2003:5 Pionerdykkerne i Nordsjøen

2.1.1 Oppnevning, sammensetning og mandat

I forbindelse med Stortingets behandling av Dok.nr.8:58 (1999-2000), jf Innst.S.nr.243 (1999-2000), ble det 13. juni 2000 fattet følgende anmodningsvedtak om opprettelse av en granskingskommisjon om pionerdykkingen i Nordsjøen:

« Stortinget ber Regjeringen nedsette en uavhengig granskingskommisjon som skal vurdere alle forhold i tilknytning til dykkingen i forbindelse med oljevirksomheten i Nordsjøen i pionertiden. Kommisjonen skal bl.a klarlegge ansvarsforhold, kompetanse om den fare dykkingen medførte, og de skadevirkninger dykkervirksomheten har påført pionerdykkerne. »

På denne bakgrunn oppnevnte Regjeringen 2. mars 2001 en uavhengig granskingskommisjon for å granske alle forhold i tilknytning til dykkingen i Nordsjøen i pionertiden.

Lagdommer Petter A. Lossius, Borgarting lagmannsrett ble oppnevnt som leder for kommisjonen. For øvrig ble oppnevnt professor dr.med. Per Oskar Andersen, Universitetet i Oslo, sivilingeniør Alf Petter Høilund, Det Norske Veritas og professor dr.med. Gunnar Nicolaysen, Universitetet i Oslo. Etter nytt vedtak i Stortinget den 11. juni 2001 oppnevnte Regjeringen den 31. august 2001 sivilingeniør Bård Holand, Thelma AS, som dykkerkyndig medlem av kommisjonen. Fra 31. august 2001 ble også Nordsjødykkeralliansen gitt status som observatør i kommisjonen.

Kommisjonen ble av Regjeringen gitt følgende mandat:

« Granskingskommisjonen skal vurdere alle forhold i tilknytning til dykkingen i forbindelse med oljevirksomheten i Nordsjøen i pionertiden. Tidsperioden defineres som 1965-1990.

Kommisjonen skal blant annet klarlegge ansvarsforhold, kompetanse om den fare dykkingen medførte, og de skadevirkninger dykkevirksomheten har påført pionerdykkerne.

Dersom kommisjonen finner grunnlag for å hevde at det er oppstått skader som følge av dykkingen i pionertiden, må kommisjonen vurdere om noen kan klandres for dette, herunder om det foreligger et rettslig ansvarsgrunnlag for myndighetene eller andre aktører.

Det forutsettes at kommisjonen benytter seg av allerede pågående helseundersøkelser av dykkere på Haukeland sykehus i Bergen. Det forutsettes for øvrig at kommisjonen innhenter opplysninger på annen måte, for eksempel gjennom høringer med dykkerne, myndighetene og andre aktuelle aktører på sokkelen.

De undersøkelser som skal foretas, favner faglig sett meget bredt. Det er derfor lagt til grunn at kommisjonen i nødvendig utstrekning benytter seg av dykkemedisinsk og dykketeknisk ekspertise både nasjonalt og internasjonalt.

Kommisjonen bør sikre god dialog med alle berørte parter, herunder representanter for dykkerne. Det legges opp til at det opprettes et kontaktforum bestående av arbeidslivets parter. Nordsjødykkeralliansen gis observatørstatus i kommisjonen.

Kommisjonen skal sette i gang undersøkelsene så snart som mulig og avslutte dem uten ugrunnet opphold. Kommisjonen skal utarbeide en rapport med kommisjonens konklusjoner. Rapporten skal avleveres departementet innen utgangen av desember 2001.

I kgl.res. 28. januar 2001 er departementet gitt myndighet til å supplere og utfylle mandatet, og oppnevne eventuelle nye medlemmer til kommisjonen. »

Kommisjonen påpekte at mandatet var svært vidt formulert og presiserte at den oppfattet at det som primært skulle beskrives og vurderes, var faktiske forhold av betydning for å bedømme den rettslige posisjon for dykkerne i forhold til staten og de øvrige aktørene i petroleumsvirksomheten på den norske kontinentalsokkelen i perioden 1965-1990.

2.1.2 Kommisjonens konklusjoner

Granskingskommisjonen avga innstilling 31. desember 2002, NOU 2003:5 Pionerdykkerne i Nordsjøen. Rapporten presenterer blant annet funn fra undersøkelser og intervjuer kommisjonen gjennomførte blant 350 pionerdykkere angående deres helsemessige situasjon og arbeidsmiljøet i Nordsjøen. Kommisjonen innhentet også arkivmateriale fra relevante departementer, direktorater, oljeselskaper, organisasjoner m.fl.

Rapporten gir en generell orientering om ulike former for dykking og redegjør for fysiologiske virkninger av opphold under vann, herunder varige skader etter dykking. Kommisjonen har basert seg på en lang rekke - norske og utenlandske - studier om langtidsvirkninger av dykking. Kommisjonen trekker følgende konklusjon om hva disse studiene viste:

« - vi har ennå ikke sikre data som kan gi svar på spørsmålet om vanlig dykking kan gi uheldige nevro/kognitive langtids-effekter

- det er delte meninger om korrekt utført dypdykking kan føre til langvarige eller permanente nevrologiske og/eller kognitive skader

- en rekke kompetente forskere fra flere land hevder at dype dykk ikke fører til signifikante nevrologiske skader forutsatt at de er utført profesjonelt

- et annet sett av like erfarne spesialister har rapportert en lang rekke enkelttilfelle med nevrologiske og kognitive senskader som best lar seg forklare som en negativ effekt av en eller flere faktorer koblet til dykking.

I påvente av studier som fyller alle krav til vitenskapelig holdbarhet, mener kommisjonen at det må legges vekt på de studier som peker på en sannsynlig sammenheng mellom en langvarig dykkerkarriere og senere sviktsymptomer av nevrologisk og kognitiv natur. Det synes klart at slike symptomer kan være en konsekvens av trykkfallsyke, men at de også sees hos dykkere som ikke har hatt alvorlig trykkfallsyke. Det er sannsynlig at genetisk variabilitet kan forklare noe av variasjonen i sykdomsbildet fra en dykker til en annen. Dette gjelder både nevrologiske, kognitive og psykiatriske symptomer. »

NOU 2003:5 redegjør videre for dykkingen i Nordsjøen i pionertiden og for regelverket i Nordsjøen og myndighetenes rolle. Det kommer blant annet frem at regelverk om dykkingen var så godt som fraværende frem til 1978 og at tilsynet med dykkervirksomheten lenge var mangelfullt og svakt. Videre finner kommisjonen det klanderverdig at myndighetene helt frem til 1990-tallet var uenige om hvilket regelverk som skulle gjelde for flytende innretninger på norsk sokkel; den såkalte kompetansestriden. Kompetansestriden ga seg blant annet uttrykk i uenighet mellom Oljedirektoratet og Sjøfartsdirektoratet om hvilket forvaltningsorgan som skulle besørge kontroll med dykkesystemer på skip og flytende installasjoner på norsk sokkel. Kommisjonen finner at myndighetene kan bebreides for ikke å ha samlet seg om en felles linje på et tidligere tidspunkt, og antyder at den langvarige striden kan ha hatt konsekvenser for sikkerhetsarbeidet i Nordsjøen.

Kommisjonen gjør videre rede for sin kartlegging av pionerdykkernes situasjon. Det kommer frem at om lag tre av fire dykkere er blitt utsatt for dykkerulykker eller -sykdommer. 83 % har opplevd livsfarlige situasjoner. Nær en femtedel av dykkerne er uføretrygdet og et stort antall har psykiske problemer. Kommisjonen påpeker at det er usikkerhet knyttet til sammenheng og bakgrunn for selvmord blant dykkere, men mener likevel at selvmord har vært hyppigere blant dykkere enn i den mannlige befolkningen for øvrig.

Avslutningsvis drøfter kommisjonen grunnlaget for et eventuelt erstatningsansvar for staten og konkluderer med at det samlet sett er mye som taler for at staten har et rettslig ansvar og derfor bør bære det økonomiske ansvaret for skader som en del dykkere har pådratt seg. Kommisjonen skriver følgende:

« Statens ansvar kan ses både under synsvinkelen subjektivt ansvar og objektivt ansvar. Mellom disse ansvarsformer er det som nevnt sammenheng. Ved vurderingen av statens erstatningsansvar synes det mest hensiktsmessig å ta utgangspunkt i det objektive ansvaret.

Gjennom statens erklæring om herredømme over norsk kontinentalsokkel har staten fått en begrenset eierposisjon over sokkelen. Prinsippet er i dag fastslått i petroleumsloven § 1-1 som lyder:

« § 1-1. Retten til undersjøiske petroleumsforekomster og ressursforvaltning:

Den norske stat har eiendomsrett til undersjøiske petroleumsforekomster og eksklusiv rett til ressursforvaltning. »

Prinsippet fremgikk også av den tidligere kontinentalsokkelloven § 2 som var en forløper for petroleumsloven. Prinsippet er en lovfesting av et vesentlig prinsipp i norsk sokkelforvaltning, og stadfester at staten i kraft av sitt eierskap til ressursene har det overordnede ansvar for virksomheten på norsk kontinentalsokkel.

I tillegg kommer at staten i kraft av å være stat også har lovgivningsmyndighet og beskatningsmyndighet for virksomhet på sokkelen.

Når staten i kraft av å være grunneier til norsk sokkel velger å igangsette utvinning av olje- og gassressursene på sokkelen, skjer dette gjennom tillatelser til private aktører som driver virksomheten for egen regning, men som samtidig forplikter seg til å overlate en del av olje- og gassressursene vederlagsfritt til staten. Kommisjonen går ikke nærmere inn på de forholdsvis vanskelige spørsmål som vedrører de privatrettslige og offentligrettslige forhold som knytter seg til statens stilling på kontinentalsokkelen. Som resultat oppebærer staten i alle fall betydelige inntekter av virksomheten på sokkelen. Dette kalles SDØE (Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten) og ivaretas nå av selskapet Petoro.

Statens betydelige eierinntekter må ses i lys av at virksomheten på sokkelen i utgangspunktet medfører en betydelig risiko for skade, og at ulykker lett kan få et stort omfang. Det må kunne hevdes at når staten igangsetter en virksomhet på sokkelen som medfører en stadig risiko for skade, er det rimelig at staten også må være med å bære det økonomiske ansvaret for skader som oppstår som følge av oljevirksomheten. Staten er som eier av petroleumsressursene oftest nærmere til dette enn den enkelte skadelidte.

De tanker om risikofordeling som ligger til grunn for det objektive ansvar, taler således for at staten i en viss utstrekning har et objektivt ansvar for deler av den virksomhet som drives på sokkelen. Noen grenseoppgang om ansvarets utstrekning kan ikke anses nødvendig i forhold til nordsjødykkerne, som har hatt sentrale og viktige oppgaver i forbindelse med oljeutvinningen.

Etter kommisjonens oppfatning må det ved vurderingen av statens ansvar også legges betydelig vekt på at statens posisjon som eier tilsier at staten har en viss plikt til å påse at virksomheten på sokkelen drives på forsvarlig måte. I så måte påligger det staten også et ansvar som lovgiver hva angår grunnleggende sikkerhet innenfor arbeidervernets område. Det vises til punkt 5.1 foran.

Av gjennomgangen foran med hensyn til Arbeidstilsynets rolle frem til 1978 fremgår det at det mangelfulle tilsynet etter kommisjonens mening var medvirkende til at dykkerne fikk tåle større belastninger enn de fleste andre grupper av arbeidstakere. Dette må også ses i sammenheng med at både regelverk og hensiktsmessig utdannelse av dykkere mer eller mindre manglet. De forhold som er nevnt, var i flere år kjent i statsadministrasjonen uten at de fant sin løsning.

I tillegg kommer at myndighetene for den etterfølgende perioden da kompetansestriden pågikk, ikke kan ha hatt fullt fokus på sikkerhetsarbeidet i Nordsjøen, og kommisjonen har funnet det sannsynlig at sikkerhetsarbeidet ble forsinket. Også dette medvirket til at dykkerne sannsynligvis ble utsatt for større påkjenninger enn andre grupper av arbeidstakere.

At man ikke hadde fullt ut kjennskap til hvilke skader dykking kunne medføre, og at det er delte meninger om skadebildet, kan ikke være avgjørende.

Kommisjonen mener for øvrig at det er sammenheng mellom enkelte dykkeres arbeidsmessige belastning og deres nåværende helsesituasjon. Det vises til punkt 3.9.3.7 og 3.9.3.8, samt punkt 7 om pionerdykkernes situasjon.

Samlet sett er det etter kommisjonens mening mye som taler for at staten har et rettslig ansvar og derfor bør bære det økonomiske ansvaret for skader som en del dykkere har pådratt seg som følge av dykkingen i Nordsjøen og skader som kan komme til å utvikle seg (senvirkninger). »

2.2 St.meld. nr. 47 (2002-2003) Gransking av pionerdykkernes forhold i Nordsjøen

2.2.1 Oppfølging av granskingskommisjonens rapport

Regjeringen Bondevik II fremmet 27. juni 2003 St.meld. nr. 47 (2002-2003) Gransking av pionerdykkernes forhold i Nordsjøen. Meldingen oppsummerer blant annet resultatet av høringsrunden. 42 instanser mottok granskingskommisjonens rapport og 23 avga høringsuttalelse. Kommisjonens forslag om å etablere en kompensasjonsordning får støtte av høringsinstansene, og enkelte mener at også andre enn staten burde vært direkte ansvarliggjort. Det kommer imidlertid frem at få har uttalt seg om kommisjonens juridiske betenkninger og konklusjoner. Høringsrunden avdekket at enkelte hadde innvendinger angående habilitet; både i forhold til noen av kommisjonens medlemmer og i forhold til hvilket departement som skulle håndtere den videre oppfølging av saken. I Stortingsmeldingen gjøres det rede for at Regjeringen mente at det daværende Arbeids- og administrasjonsdepartementet burde ha ansvaret for den videre oppfølging av saken. Det argumenteres blant annet med at et eventuelt skifte av departement ville ha utsatt den videre oppfølgingen av kommisjonens rapport.

2.2.2 Regjeringens konklusjoner

I Stortingsmeldingen påpeker Arbeids- og administrasjonsdepartementet at de rettslige spørsmålene som reises i saken om pionerdykkernes forhold i Nordsjøen er til dels svært kompliserte. Departementet har forelagt spørsmålet om statens eventuelle erstatningsrettslige ansvar for Justisdepartementets lovavdeling. Lovavdelingen kommer til at staten ikke har et ulovfestet objektivt ansvar for dykkernes situasjon. Arbeids- og administrasjonsdepartementet slutter seg til Lovavdelingens vurderinger. I meldingen heter det blant annet:

« Lovavdelingen kommer til at det for dykkernes arbeidsgivere trolig kan konstateres et ulovfestet objektivt ansvar for skader på dykkerne som følge av dykkingen. Departementet slutter seg til dette.

Dykkernes arbeidsgivere vil først og fremst være dykkerselskapene, men det fantes her flere ulike arbeidsforhold for dykkere. De fleste av de dykkerselskapene som opererte i pionertiden eksisterer ikke i dag.

Etter gjeldende petroleumslov § 10-9 første ledd, og tilsvarende bestemmelse i gjeldende regelverk under pionertiden, er de aktuelle rettighetshaverne (oljeselskapene) solidarisk ansvarlig med dykkernes arbeidsgivere. Med solidarisk ansvar forstås at flere hefter for samme forpliktelse, at hver enkelt av disse er ansvarlig for hele erstatningsbeløpet, og at den enes betaling frigjør den andre. Begrunnelsen for dette såkalte oppdragsgiveransvaret er etter forarbeidene til tidligere petroleumslov at det kan være vanskelig for skadelidte å finne frem til skadevolder som kan ha et kortvarig engasjement på norsk sokkel. Ved å gjøre rettighetshaveren solidarisk ansvarlig for erstatningskravet vil skadelidte som regel være sikret oppgjør for skaden.

På bakgrunn av rapporten finner Lovavdelingen ikke å kunne statuere et ulovfestet objektiv ansvar for staten. Det kan ikke konstateres et ansvar for staten fordi staten ikke har hatt sterk nok tilknytning til virksomheten. Dette gir uttrykk for en ansvarsplassering som står i kontrast til kommisjonens vurderinger. »

Til spørsmålet om årsakssammenheng mellom dykkingen og senere skader sies følgende i meldingen:

« I forhold til spørsmålet om årsakssammenheng mellom dykkingen i Nordsjøen i pionertiden og helsemessige problemer som pionerdykkerne har nå, kommer ikke kommisjonen til at det er noen klare svar med det forskningsmaterialet som finnes i dag. Kommisjonen velger likevel å legge vekt på studier som peker på en sannsynlig sammenheng, uten at dette er dokumentert i studier som fyller alle krav til vitenskapelig holdbarhet.

Kommisjonen har på bakgrunn av materialet fra deres spørreundersøkelse av pionerdykkerne, foretatt en analyse av sammenhengen mellom det som er oppfattet som de mest belastende dykktypene og senere plager. Deres konklusjon er at det ikke er noe i dykkeropplysningene om antall dykk eller maksimal dykkedybde som kan forutsi hvem som får langtidsplager. Som en samlet vurdering av spørreundersøkelsen kommer kommisjonen til at det virker

« sannsynlig at den til dels ekstreme arbeidspåkjenning nordsjødykkerne har vært utsatt for utgjør en vesentlig faktor for utviklingen av sykdom hos en del av dem ».

Flere høringsuttalelser, blant annet det medisinske fakultet ved Universitetet i Bergen, uttaler seg imidlertid kritisk til det metodiske grunnlaget for kommisjonens konklusjoner. Kommisjonen finner også at det bare er en mindre gruppe som har alvorlige helsemessig svikt i dag, og at de fleste dykkerne har klart seg bra.

På denne bakgrunn synes det på nåværende tidspunkt å være usikkert i hvilken grad det er en faktisk årsakssammenheng mellom dykking i Nordsjøen og senere helsemessig svikt. I en erstatningsrettslig sammenheng må denne helsemessige svikten også ha medført et økonomisk tap, som så er erstatningsberettiget. »

Regjeringen kom dermed til at det ikke foreligger et erstatningsansvar for staten, men mener likevel at det bør etableres en kompensasjonsordning for pionerdykkerne:

« Regjeringen mener imidlertid at staten ut fra en helhetsvurdering likevel bør ta et ansvar for at pionerdykkerne får den anerkjennelsen og oppreisningen som de fortjener.

(...)

Regjeringen legger vekt på at den nå har tilstrekkelig grad av kunnskap til å kunne foreta et oppgjør som gir en rimelig oppreisning for pionerdykkerne. Regjeringen mener derfor at det bør etableres en kompensasjonsordning, kombinert med en kollektiv anerkjennelse av pionerdykkerne, og bistand i deres daglige livssituasjon. Kompensasjonsordningen foreslås administrert av en nemnd.

Regjeringen anser en kompensasjonsordning nå for å være en bedre løsning enn å legge opp til videre konkrete utredninger av rettslig ansvar for noen aktører på kontinentalsokkelen overfor de enkelte dykkerne. Regjeringen finner det ikke naturlig at det etableres et domstolslignenede organ som tar konkret stilling til ansvarsforhold for de ulike aktører i forhold til enkeltpersoner og enkelthendelser. Slike prosesser vil mer naturlig ligge til de ordinære sivile domstoler. Videre er Regjeringen opptatt av at det skal etableres ordninger som gir pionerdykkerne hjelp raskt. »

2.3 Innst.S.nr.137 (2003-2004)

Innst.S.nr.137 (2003-2004) fra kommunalkomiteen om gransking av pionerdykkernes forhold i Nordsjøen ( St.meld. nr. 47 (2002-2003)) ble behandlet 9. mars 2004. Flertallet støttet Regjeringens konklusjoner, og Regjeringen ble anmodet om å etablere en kompensasjonsordning i samsvar med flertallets merknader i innstillingen. Innledningsvis uttaler komiteen:

« Komiteen registrerer at det er Regjeringens hensikt at pionerdykkerne som gjorde et banebrytende arbeid i Nordsjøen fra 1965 til 1990, også omtalt som pionertiden, skal få den oppreisningen og økonomiske kompensasjonen Stortinget og Regjeringen mener de har krav på, og gis en kollektiv anerkjennelse.

Komiteen viser til at meldingen tar utgangspunkt i arbeidet til Granskingskommisjonen for undersøkelse av pionerdykkernes forhold i Nordsjøen, oppnevnt av Regjeringen 2. mars 2001, etter vedtak i Stortinget 13. juni 2000.

Komiteen mener granskningsrapporten fjerner all tvil om at en ikke ubetydelig del av pionerdykkerne sliter med medisinske og psykiske senskader som følge av pionerdykkingen.

Komiteen finner det derfor riktig å fremme forslag som tilkjennegir gunstige kompensasjonsordninger som ikke bare gir økonomiske bidrag, men som også gir pionerdykkerne den oppreisning de fortjener.

Komiteen tar ikke stilling til hvorvidt det foreligger et rettslig erstatningsansvar, og fremmer forslag om en kompensasjon uavhengig av dette.

(...)

Komiteen viser også til at det er dissens mellom kommisjonen og Regjeringen vedrørende et rettslig erstatningsansvar, og at det etter Regjeringens vurdering ikke er dokumentert en tilstrekkelig klar årsakssammenheng mellom dykkevirksomheten og skader påført dykkerne. Komiteen deler derfor Regjeringens konklusjon om at det må etableres en kompensasjonsordning. »

2.3.1 Kompensasjonsordningens utforming

I Innst.S.nr.137 (2003-2004) gis det føringer for utforming av kompensasjonsordning. Mindretallet i kommunalkomiteen foreslo en kompensasjonsordning etter samme prinsipper som i skadeerstatningsloven og at erstatning skulle behandles som om staten har objektivt ansvar for dykkerne. Mindretallet foreslo videre at erstatningsordningen skulle fastsettes av en voldgiftsrett hvor dykkerne skulle ha rett til å fremlegge sin sak.

I tråd med merknader fra flertallet i kommunalkomiteen, ble imidlertid følgende forslag vedtatt:

« Stortinget ber Regjeringen etablere en kompensasjonsordning for pionerdykkerne i Nordsjøen i samsvar med de retningslinjer som framgår av merknader fra komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, i Innst.S.nr.137 (2003-2004). »

Av flertallsmerknadene fremgår det at kompensasjonsordningen blant annet skal omfatte dykkere som har utført oppdrag i Nordsjøen i perioden 1965 til 1990. Videre at kompensasjon også på visse vilkår kan gis til etterlatte. Om nivået på ytelsen uttaler flertallet:

« Utbetalingene av kompensasjon graderes etter uføregrad ved uførepensjon fra folketrygden, og knyttes opp til grunnbeløpet i folketrygden (G). Maksimal utbetaling settes til 40 G.

Det utbetales kompensasjon etter følgende prinsipper:

- 35 G ved uføregrad på til og med 50 %

- 36 G ved uføregrad på 60 %

- 37 G ved uføregrad på 70 %

- 38 G ved uføregrad på 80 %

- 39 G ved uføregrad på 90 %

- 40 G ved uføregrad på 100 %

Dersom det ikke foreligger en uføregrad ved uførepensjon fra folketrygden, fastsettes utbetalingen basert på medisinsk invaliditet etter samme prinsipper for utbetaling som over. »

2.4 Regjeringens oppfølging

Ved kongelig resolusjon av 4. juni 2004 ble det oppnevnt en nemnd som skal administrere og behandle søknader om kompensasjon for pionerdykkerne i Nordsjøen. Nemnda har blant annet medlemmer med juridisk og medisinsk kompetanse. Det er forutsatt at søknadsfasen vil være avsluttet innen 1. juli 2006 og at saksbehandlingen kan være ferdigstilt 31. desember 2006.

Ved beregninger presentert i blant annet St.prp. nr. 1 (2004-2005) for Arbeids- og sosialdepartementet er det lagt til grunn at 150 dykkere og 30 etterlatte vil bli omfattet av kompensasjonsordningen. I Revidert budsjett for 2004 ble det bevilget 268 mill. kroner til utbetaling av kompensasjon, og i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2005 ble det bevilget ytterligere 150 mill. kroner. Til sammen er det dermed bevilget 418 mill. kroner til kompensasjonsordningen.

Sist oppdatert 8. nov 2005 av Stortingets administrasjon