Innst.S.nr.124 (2006-2007)
Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens undersøkelse av Entra Eiendom AS

1. Sammendrag

1.1 Innledning

       Riksrevisjonen besluttet 14. februar 2006 å gjennomføre en undersøkelse av Entra Eiendom AS.

       Ved behandlingen av St.prp. nr. 84 (1998-1999) Om ny strategi for Statsbygg og etablering av Statens utleiebygg AS, vedtok Stortinget at den konkurranseutsatte delen av Statsbyggs eiendomsforvaltning skulle skilles ut og organiseres i et statsaksjeselskap. Ved behandlingen av St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 10 (1999-2000), samtykket Stortinget i etableringen av statsaksjeselskapet Statens utleiebygg AS (senere Entra Eiendom AS) med etterfølgende overføring av personell og eiendom fra Statsbygg 1. juli 2000. Videre ble Kongen i statsråd gitt fullmakt til å fastsette endelige bevilgninger vedrørende eiendeler, egenkapital og lån i tråd med forutsetningene i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 10 (1999-2000). 1. juli 2000 ble det overført eiendommer til en verdi av 3,2 mrd. kroner, og selskapets egenkapital ble fastsatt til 1,4 mrd. kroner.

       Selskapet skal drives i et åpent og konkurransebasert marked og utøve alle funksjoner som er aktuelle for et eiendomsselskap; kjøp og salg av eiendommer, eiendomsutvikling, forvaltning, drift og vedlikehold. Selskapet skal underlegges samme krav til forretningsmessig drift som andre aktører. I Stortingets behandling understreket flertallet i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen betydningen av at selskapet ble gitt rammebetingelser på linje med private aktører. Videre la komiteen til grunn at selskapet i konkurranse med private skal tilby lokaler for statlig virksomhet. Komiteen forutsatte at det primære formålet med selskapet er å dekke statens behov for lokaler i det konkurranseutsatte markedet.

       Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere om driften og forvaltningen av Entra Eiendom AS er gjennomført i samsvar med Stortingets forutsetninger for selskapet. Formålet er belyst gjennom følgende problemstillinger:

1.2 Oppsummering av undersøkelsen

       Undersøkelsen er basert på informasjon fra dokumenter (stortingsdokumenter, selskapets årsrapporter, strategidokumenter, styreprotokoller, styreframlegg, brev, dokumentasjon av gjennomførte markedsverdivurderinger, etc.), elektroniske opplysninger fra selskapets administrative systemer, samt møter og intervjuer med selskapet, Nærings- og handels-departementet og Fornyings- og administrasjonsdepartementet. Informasjonen er bearbeidet gjennom blant annet sammenstilling, aggregering, ulike fordelinger og regneoperasjoner og sammenligning over tid.

1.2.1 Selskapets formål

       Ved behandlingen av St.prp. nr. 84 (1998-1999) la familie-, kultur- og administrasjonskomiteen til grunn at hovedformålet til Entra Eiendom AS er å dekke statens behov for lokaler i det konkurranseutsatte markedet. Videre forutsatte komiteen at spørsmålet om salg eller utleie av lokalene til andre enn staten skal være et rent forretningsmessig spørsmål dersom det ikke foreligger et statlig behov for eiendommen etter at en statlig virksomhet har fraflyttet en eiendom. Komiteens flertall viste til at selskapet ikke vil ha som formål å engasjere seg i nye eiendomsprosjekter for å tiltrekke seg private leietakere. Videre ble det forutsatt at Stortinget ville bli orientert hvis selskapets styre og generalforsamling på et senere tidspunkt skulle komme til at en endring i hovedstrategien vil være hensiktsmessig. Flertallet i komiteen forutsatte at en slik orientering blir gitt på en slik måte at Stortinget gis anledning til å drøfte forholdet, all den tid det eventuelt vil bli snakk om vesentlige endringer i premissene for selskapsdannelsen.

       Styret i Entra Eiendom AS fastsatte i desember 2000 selskapets forretningsidé og strategi. Selskapets forretningsidé og strategi innebar at selskapets hovedkundegruppe ble utvidet fra å omfatte statlige virksomheter til å omfatte offentlige kunder. Videre ble tilnærmingen til private kunder utvidet fra å være aktuell dersom det ikke lenger forelå noe statlig behov til å være aktuell « der dette er naturlig », med et strategisk mål om å øke andelen private leietakere til 20 % innen utgangen av 2004. Dette målet ble i styremøtet 5. desember 2001 justert til 10 % private leietakere innen utgangen av 2003. Dette utgjør vesentlige endringer i premissene for selskapsdannelsen, og slike endringer av hovedstrategien skulle etter forutsetningene behandles av generalforsamlingen og Stortinget før de kunne iverksettes.

       I perioden fram til utgangen av 2005 har andelen private leietakere økt fra 2 % til 14 %. Undersøkelsen viser at selskapet har brukt over 1,3 mrd. kroner på kjøp og utvikling av nye eiendommer som i hovedsak er leid ut til private leietakere. Av dette er nærmere 150 mill. kroner brukt til forretningslokaler og boliger. I disse tilfellene må det brukes betydelige beløp for å tilpasse eiendommene til et eventuelt framtidig statlig behov.

       Ved opprettelsen var, ifølge selskapet, ca 6 % av det utleide arealet leid av fylkeskommunale og kommunale aktører. I selskapets rapportering skilles det ikke mellom statlige og andre offentlige leietakere, og det er således ikke dokumentert i undersøkelsen hvor stor andel av arealet som senere er leid ut til andre offentlige aktører. Undersøkelsen viser imidlertid at selskapets engasjement overfor fylkeskommuner og kommuner innebærer at selskapet ved utgangen av 2005 blant annet har inngått OPS-avtale med Bærum kommune om å bygge og drive skolebygget til Vøyenenga skole, bygget boliger etter ønske fra Oslo kommune, gått inn i samarbeidsselskaper med henholdsvis Kristiansand kommune og Drammen kommune om utvikling av kunnskapsparker, og gjennom sitt eierskap i UP Entra AS deltatt i utbygging og utleie av en bussgarasje til busselskapet Hedmark Trafikk FKF. I generalforsamlingen 18. juni 2001 ble det under henvisning til selskapets formål gitt signaler om at selskapet ikke skulle involvere seg i byggingen av nytt rådhus i Tromsø. Protokoll fra styremøte 21. juni 2001 viser imidlertid at styret vedtok å fortsette samtalene med Tromsø kommune om dette prosjektet.

1.2.2 Forretningsmessig drift i selskapet

Selskapets verdiskaping

       Undersøkelsen viser at selskapet har gjennomført omfattende verdiøkende tiltak i perioden fra opprettelsen i 2000 til utgangen av 2005. Dette omfatter økte leieinntekter (som følge av både økt kontraktsareal og økte leieinntekter per kvadratmeter), reduserte eierkostnader, økt gjennomsnittlig gjenstående kontraktstid, håndtering av oppsigelsesklausuler og reforhandling av kontrakter etter gammel kontraktsstandard. Selskapets egne EVA-beregninger viser at virksomheten har generert merverdier utover forventningene fra eier og långivere på 2 mrd. kroner i perioden fra juli 2000 til desember 2005. Videre viser opplysninger fra selskapet at den verdijusterte egenkapitalen i samme periode har økt med ca 400 % fra 1.422 mill. kroner til 7.170 mill. kroner.

       EVA-beregningene, beregningene av verdijustert egenkapital og andre beregninger som er gjennomført for å belyse hvilke verdier som er skapt i selskapet, bygger i vesentlig grad på de gjennomførte verdivurderingene av selskapets eiendomsportefølje. Markedsverdivurderingen av selskapets eiendomsportefølje har økt med 364,1 % fra 3.222,9 mill. kroner per 1. juli 2000 til 14.956,0 mill. kroner ved utgangen av 2005. Markedsverdivurderingen av den opprinnelige eiendomsporteføljen økte i denne perioden med 145,1 % til 7.898,3 mill. kroner. Den resterende verdiøkningen er relatert til nye eiendommer i selskapets portefølje.

       I undersøkelsen er faktorer som forklarer endringene i de ovennevnte markedsverdivurderingene, gjennomgått ved bruk av nåverdimodellen. Disse faktorene omfatter endringer i forutsetningene om nettoleienivå (herunder leienivå og eierkostnader) og kapitaliseringsrente (herunder langsiktig rentenivå, markedsaktørenes marginer og en rekke ulike risikofaktorer). Undersøkelsen viser at disse endringene i svært stor grad forklarer endringene i de gjennomførte markedsverdivurderingene. For øvrig ble Statsbyggs forslag til selskapets åpningsbalanse fastsatt etter prinsippene i nåverdimodellen, og de senere endringene i åpningsbalansen er også behandlet i samsvar med disse prinsippene.

       Undersøkelsen viser at det på flere punkter er grunn til å stille spørsmål ved om de verdiøkningene som framkommer av de ovennevnte markedsverdivurderingene fullt ut er relevante for å belyse verdiskapingen i selskapet etter opprettelsen i juli 2000. For det første var kontraktsleienivået per 1. juli 2000 høyere enn opprinnelig forutsatt, slik at den reelle økningen i leieinntekter i perioden juli 2000-desember 2005 har vært mindre enn det som er lagt til grunn i de gjennomførte verdivurderingene. Videre har også den reelle reduksjonen i eierkostnader i perioden vært mindre enn det som implisitt er forutsatt ved beregningene av verdiøkningen. Opplysninger om de gjennomførte eiendomssalgene underbygger også spørsmålene rundt de rapporterte verdiøkningene i selskapet. De 28 solgte eiendommene som var selvstendig identifisert i åpningsbalansen, ble totalt sett solgt for priser per kvadratmeter som var 100 % høyere enn eiendommenes verdi i åpningsbalansen og 33 % høyere enn de siste foreliggende markedsverdivurderingene før salgene. Undersøkelsen viser at denne gevinsten i begrenset grad er knyttet til endrede markedsforhold, redusert risiko eller verdiøkning som følge av økte leieinntekter og reduserte eierkostnader. Det er således et spørsmål om de verdiene som disse eiendommene ble ført inn i selskapet med, representerte reelle markedsverdier på overføringstidspunktet.

       Videre er det i undersøkelsen foretatt illustrerende beregninger som viser at en vesentlig del av verdiskapingen er knyttet til at de langsiktige rentene har blitt redusert fra ca 6 % ved utgangen av 2002 til ca 4 % ved utgangen av 2005. Dette innebærer at den verdiskapingen som blant annet framkommer av EVA-beregningene ikke gir et korrekt bilde av resultatbidraget fra selskapets egen virksomhet. Den beregnede effekten på markedsverdivurderingene av rentereduksjonen er så stor at det i undersøkelsen er stilt spørsmål ved om selskapets egen virksomhet, i en slik grad som det framgår av selskapets årsrapporter, har bidratt til å skape merverdier utover eierens forventninger.

       Selskapet har i perioden fra 2000 til 2005 kjøpt over 30 nye eiendommer. Undersøkelsen viser at markedsverdien av disse nye eiendommene ved utgangen av 2005 var vurdert til i overkant av 7 mrd. kroner, mens selskapet gjennom kjøp og utvikling har investert omtrent 5,5 mrd. kroner i eiendommene. Samtidig har selskapet videresolgt eiendommer fra den nye porteføljen og foretatt avskrivninger på eiendommene for til sammen nærmere 500 mill. kroner. Dette innebærer at markedsverdivurderingene av disse eiendommene overstiger investeringene i eiendommene med i overkant av 2 mrd. kroner. Gjennomgangen av enkelteiendommer viser at denne merverdien er knyttet til Biskop Gunnerus gate 14, Nasjonalbiblioteket, Instituttveien 24 og Munchkvartalet. For de øvrige nye eiendommene er dermed verdivurderingene samlet sett like store som summen av selskapets investeringer. Mange av de nye eiendommene var ved utgangen av 2005 fortsatt under utvikling, og Nærings- og handelsdepartementet har påpekt at arealer som er under utvikling, kan ha svært lav verdiansettelse.

Selskapets ivaretakelse av god forretningsskikk, selskapsledelse, risikostyring og internkontroll

       God forretningsskikk, selskapsledelse, risikostyring og internkontroll er viktige forutsetninger for at selskapet skal oppnå gode forretningsmessige resultater. De aktuelle standardene er innrettet på at oppdragsgivernes og samfunnets interesser skal ivaretas, og standardene retter seg mot etisk klanderverdige handlinger. God forretningsskikk skal blant annet bidra til å forhindre at noen oppnår en urimelig fordel på selskapets bekostning. For å kunne drive effektivt og mest mulig forretningsmessig er selskapet avhengig av tillit og godt omdømme i sine omgivelser. Dette medfører at selskapet må innrette virksomheten slik at det ikke oppstår tvil om selskapets troverdighet, etiske atferd og lojalitet til eierens interesser.

       Selskapet har på flere områder gjennomført tiltak som reduserer den risikoen som selskapet er eksponert for. Dette gjelder, som beskrevet ovenfor, økt gjennomsnittlig gjenstående kontraktstid, håndtering av oppsigelsesklausuler og reforhandling av kontrakter etter gammel kontraktsstandard. Undersøkelsen viser også at selskapet har etablert en finansiell styring, som innebærer at selskapet i begrenset grad påtar seg finansiell risiko.

       Undersøkelsen viser videre at selskapet har etablert rutiner for HMS, intern kontroll og risikostyring for å minimere forvaltnings- og eiendomsrisikoen. I tillegg har selskapet etablert en revisjonskomité som skal gi styret ytterligere kontroll med forhold som regnskapsrapportering, internkontroll og risikostyring.

       Samtidig som selskapet har gjennomført risikoreduserende tiltak, er det også forhold som bidrar til økt risiko. Entra Eiendom AS har gjennomgått en vesentlig ekspansjon, blant annet gjennom et økende antall datterselskaper, private samarbeidspartnere og store utviklingsprosjekter. Dette bidrar til økt kompleksitet og økte styringsutfordringer både for selskapets styre og eier.

       Selskapets måle- og belønningssystem er ansett som et sentralt virkemiddel for å nå selskapets mål og for å tiltrekke seg og beholde nødvendig kompetanse. Således er måle- og belønningssystemet en viktig brikke i selskapsledelsen og internkontrollen. Belønningssystemet omfatter alle ansatte i selskapet, og systemet omfatter mål på selskaps-, avdelings- og individnivå. På selskapsnivå og avdelingsnivå er målene knyttet til henholdsvis selskapets verdiutvikling (EVA) og kundetilfredshet. De individuelle målene fastsettes i medarbeidersamtalene med de ansatte. Det gis en utbetaling på 2 % av årslønnen for måloppnåelse på individnivå og 2 % av årslønnen for måloppnåelse på avdelingsnivå. Maksimal utbetaling for positiv verdiutvikling på selskapsnivå er én månedslønn. Belønningen fra verdiutviklingen settes i en « bank » og betales ut med 1/3 av saldoen hvert år. Undersøkelsen viser at de merverdiene som beregnes gjennom EVA-systemet og som de ansatte belønnes for, ikke nødvendigvis reflekterer resultatbidraget fra selskapets egen virksomhet. Dette bryter med intensjonen for systemet og kan skape incentiver som ikke underbygger selskapets mål og strategier. For at denne typen ordninger ikke skal kunne få uheldige effekter, er det en nødvendig forutsetning at grunnlaget for resultatbasert belønning er relatert til selskapets eget bidrag til den oppnådde verdiskapingen. Selskapets samlede bonuspraksis har spesielt medført premiering av selskapets administrerende direktør, som for 2004 og 2005 har mottatt en ekstra bonus for oppnådde resultater, i tillegg til en utbetaling gjennom den ordinære bonusordningen. Videre har han siden opprettelsen hatt en gjennomsnittlig årlig økning i ordinær lønn på 11,5 % og fått innvilget en livrenteordning som er verd ca 800.000 kroner årlig. I 2005 var samlet godtgjørelse til administrerende direktør på 3,2 mill. kroner, mens godtgjørelsen i 2001 var på 1,4 mill. kroner.

       Selskapets fullmaktsstruktur innebærer at de aller fleste eiendomssalgene har blitt gjennomført innenfor administrerende direktørs fullmakter. Undersøkelsen viser at Entra Eiendom AS i begrenset grad har dokumentert prosessene og beslutningene rundt de gjennomførte eiendomssalgene. For de eiendomssalgene som er gjennomført uten åpen utlysning, har Entra Eiendom AS brukt de årlige gjennomførte verdivurderingene sammen med den kjennskap som megler og selskapet selv besitter, til å vurdere om salgene skjer til markedsmessige vilkår. Det er imidlertid lagt til grunn at markedsverdivurderingene skal gi et forsiktig anslag på eiendommenes verdi, og undersøkelsen viser at disse vurderingene gjennomgående underestimerer omsetningsverdiene i betydelig grad. Dette innebærer at vurderingene av om betingelsene er markedsmessige i realiteten kun bygger på skjønnet til meglere og ansatte i selskapet. I undersøkelsen er det stilt spørsmål ved om en slik praksis for dokumentasjon av eiendomssalgenes forretningsmessighet er i samsvar med den ønskede risikoprofilen for selskapet. Den mangelfulle dokumentasjonen av eiendomssalgenes forretningsmessighet utgjør også en risiko for at selskapet ikke har oppnådd reelle markedsmessige betingelser ved disse salgene. Videre viser undersøkelsen, som tidligere beskrevet, at de merverdier som framkommer ved salg av eiendommer ikke nødvendigvis reflekterer verdiøkende arbeid i selskapet. Sammen med en fullmaktsstruktur som gir betydelig myndighet til én enkelt person, utgjør begrenset dokumentasjon av prosesser og beslutninger og svakheter i målingen av de merverdier som skapes gjennom salgsarbeidet, en betydelig forvaltningsmessig risiko.

       Det er ikke dokumentert at selskapet har kjøpt eller solgt eiendommer eller gjennomført andre transaksjoner til vilkår som innebærer at noen har oppnådd en urimelig fordel på selskapets bekostning. Dette gjelder også for salget av Cort Adelers gate 33 og Fritzners gate 12. I undersøkelsen er det imidlertid stilt spørsmål ved lønnsomheten ved tilbakekjøpet av Fritzners gate 12, siden selskapets samlede kostnader ved å kjøpe eiendommen tilbake og sette den i stand for den indonesiske ambassade, overstiger eiendommens antatte markedsverdi ved utgangen av 2005. Entra Eiendom AS har gitt uttrykk for at selskapet var bundet av den salgsavtalen som var inngått i august 2004, da det i oktober 2004 likevel viste seg å være ønskelig å beholde Fritzners gate 12 for utleie til den indonesiske ambassade. Undersøkelsen viser imidlertid at salgsavtalen inneholdt en finansieringsklausul og at finansieringen ikke forelå innen den fastsatte fristen. Selskapet fikk derfor undersøkt om det fantes andre potensielle kjøpere. I undersøkelsen er det på denne bakgrunn stilt spørsmål ved om Entra Eiendom AS var bundet av den aktuelle avtalen. På bakgrunn av at kjøperen opprinnelig kun var interessert i Cort Adelers gate 33, og at selskapet, før det i november 2004 ble oppnådd enighet om at det forelå bud og aksept, var kjent med den indonesiske ambassades interesse for å leie Fritzners gate 12, er det uklart hvorfor selskapet gjennomførte salget for deretter å kjøpe Fritzners gate 12 tilbake. Av hensyn til selskapets omdømme er det svært viktig at det i ettertid kan gis troverdige forklaringer på selskapets beslutninger om kjøp og salg og til de tilhørende prosesser. De ovennevnte eiendomstransaksjonene er ikke tinglyst.

1.2.3 Forvaltningen av statens interesser i Entra Eiendom AS

       Statens eierskap ble fra opprettelsen i 2000 og fram til 1. juli 2002 forvaltet av Arbeids- og administrasjonsdepartementet. 1. juli 2002 ble forvaltningen av eierskapet overført til Nærings- og handelsdepartementet.

       Stortingets forutsetninger om formålet med selskapet framkommer av Innst.S.nr.81 (1999-2000) og St.prp. nr. 84 (1998-1999), jf. kapittel 1 og 2.1 ovenfor. Selskapets forretningsidé og strategi ble vedtatt av selskapets styre i desember 2000. Forretningsideen og strategien har ikke blitt behandlet i selskapets generalforsamling. I St.prp. nr. 65 (2004-2005) ble det etter spørsmål fra Riksrevisjonen gitt en orientering til Stortinget om selskapets formål, strategi og virksomhet. Ettersom strategien på dette tidspunktet hadde vært implementert i over fire år, er det i undersøkelsen stilt spørsmål ved om Stortinget fikk anledning til å drøfte disse forholdene i samsvar med komitéflertallets intensjon.

       Når det gjelder selskapets engasjement overfor fylkeskommunale og kommunale aktører, har Nærings- og handelsdepartementet pekt på en økende grad av samlokalisering på tvers av forvaltningsnivåene, og på den bakgrunn gitt uttrykk for at selskapets strategi med hovedfokus å stille til rådighet lokaler for å dekke offentlige behov, bør ligge fast. Samlokalisering på tvers av forvaltningsnivåene har vært et ønsket forvaltningspolitisk tiltak i over ti år, og det er naturlig at utleie til fylkeskommunale og kommunale aktører i denne tilknytning faller innenfor formålet. I undersøkelsen er det imidlertid stilt spørsmål ved om dette også gjelder for selskapets engasjement innen skolebygging, byutvikling og fylkeskommunal infrastruktur for samferdsel. Videre er det stilt spørsmål ved om det ligger innenfor selskapets formål å delta som privat aktør i Offentlig-privat samarbeid (OPS). Historisk har formålet med OPS vært å få privat sektor til å forskuttere kapitalkostnadene ved investeringer, å dele risikoen ved usikre investeringer eller å stimulere private til å investere på steder med stor arbeidsledighet.

       Nærings- og handelsdepartementet har videre påpekt at det ved etableringen av selskapet ikke ble fastsatt noen bestemt grense for omfanget av utleie til private, og at selskapets hovedformål ikke utelukker en viss andel private leietakere. Da Nærings- og handelsdepartementet overtok forvaltningen av statens interesser i Entra Eiendom AS, la departementet imidlertid til grunn at en andel av private leietakere på mer enn 10 % innebar en vesentlig nok endring i virksomhetens innretning i forhold til premissene for opprettelsen av selskapet, at det ville være naturlig å gi en orientering for Stortinget. Helt siden selskapets strategi ble vedtatt i desember 2000, har det for selskapets ledelse vært et strategisk mål å oppnå eller gå ut over dette nivået av private leietakere.

       For at selskapet best skal fylle sin rolle, er det, ifølge Nærings- og handelsdepartementet, viktig at selskapet erverver nye eiendommer (ferdigstilte og under utvikling) med sikte på senere utleie, for å ha ledig kapasitet til å kunne tilby hensiktsmessige lokaler til et voksende behov i offentlig sektor. Departementet legger videre til grunn at dette må kunne skje ut fra en allmenn markedsvurdering uten at det på oppstarttidspunktet foreligger avtaler om utleie til offentlige leietakere. Undersøkelsen viser at over en tredjedel av det nye eiendomsarealet er leid ut til private leietakere, slik at andelen private leietakere har økt fra 2 % ved opprettelsen i 2000 til 14 % ved utgangen av 2005. Videre viser undersøkelsen at gjennomsnittlig gjenstående kontraktstid for private leietakere i de nye eiendommene er ca 6 år. Dette innebærer at det kan ta lang tid før en betydelig andel av selskapets arealer kan bidra til å dekke framtidige behov for selskapets kjernekunder.

       Reglement for økonomistyring i staten § 10 innebærer at Nærings- og handelsdepartementet skal følge opp at de fastsatte målene for selskapet oppnås. I denne sammenheng har departementet fastsatt avkastningskrav og utbyttepolitikk.

       Det fastsatte avkastningskravet innebærer at selskapets resultat vurderes ut fra selskapets verdijusterte egenkapital. I tråd med anbefalingene i St.prp. nr. 1 (2001-2002) Gul bok er avkastningskravet stilt i forhold til selskapets avkastning etter skatt på den verdijusterte egenkapitalen. Det fastsatte avkastningskravet er et hensiktsmessig resultatmål i et langsiktig perspektiv. Departementet påpeker at avkastningen for det enkelte år er følsom for utviklingen i renter og eiendomspriser, slik at det er behov for å vurdere avkastningen over konjunktursykler. På grunn av at selskapets avkastning de siste årene i sterk grad har blitt påvirket av reduksjoner i markedsrenten, har ikke avkastningskravet gitt et godt grunnlag for å vurdere de konkrete effektene av selskapets egen virksomhet. Som et supplement til avkastningsberegningene, følger departementet også resultatene fra målingene til Investment Property Databank (IPD). Også disse målingene er i vesentlig grad bygget på de markedsverdivurderingene som er gjort av selskapets eiendomsportefølje. I de aktuelle årene har selskapets kapitalbase økt betydelig, blant annet som følge av kjøp og utvikling av eiendommer. I den perioden Entra Eiendom AS har vært en del av IPD-indeksen, har markedsverdivurderingene av selskapets eiendommer økt med 7,9 mrd. kroner fra 7,0 mrd. kroner til 14,9 mrd. kroner. Av dette er en økning på 5,7 mrd. kroner knyttet til kjøp og utvikling av nye eiendommer. Ved utgangen av 2005 hadde Entra Eiendom AS 28 % av eiendomsverdiene bundet opp i prosjekteiendommer, mens tilsvarende tall for IPD-indeksen som helhet var 9 %. På bakgrunn av selskapets sterke ekspansjon og utvikling, er det i undersøkelsen stilt spørsmål ved om det gir relevant styringsinformasjon for Nærings- og handelsdepartementet å sammenlikne Entra Eiendom AS med de øvrige deltakerne i IPD-indeksen for disse årene. Videre er det ut fra en samlet vurdering av departementets oppfølging, stilt spørsmål ved om Nærings- og handelsdepartementet har hatt tilstrekkelig grunnlag til å følge opp selskapets resultater.

       Undersøkelsen viser at selskapet har betalt utbytte på til sammen 610 mill. kroner i perioden 2000-2005. Ut fra det beregnede verdijusterte resultatet etter skatt, som i samme periode utgjør 6,4 mrd. kroner, har utbytteandelen vært på 9,6 % av verdijustert resultat etter skatt. I samme periode har selskapet hatt regnskapsførte skattekostnader på 125,6 mill. kroner. Dette innebærer at verdiøkningen i selskapet i svært stor grad er ført tilbake til selskapet. Samtidig har selskapet begrenset med fri egenkapital. I denne sammenheng har Nærings- og handelsdepartementet pekt på behovet for å øke selskapets utbyttekapasitet. Etter opprettelsen i 2000 har selskapet gjennomgått en betydelig ekspansjon, og gjennom selskapets forretningsidé legges det opp til at selskapet skal være ledende i de prioriterte markedene. Selskapets strategi legger fortsatt opp til vekst i de prioriterte markedene. Dersom Entra Eiendom AS oppnår en dominerende posisjon i de markeder som selskapet opererer i, kan dette medføre at den forretningsførsel som er mest lønnsom for selskapet, gjennom oppnådd markedsmakt, ikke nødvendigvis samsvarer med det som er effektivt for staten.

1.3 Nærings- og handelsdepartementets kommentarer

       Nærings- og handelsdepartementet (NHD) har i brev av 13. september 2006 gitt uttalelse til Riksrevisjonens rapport.

1.3.1 Generelt

       Departementet gir på generelt grunnlag uttrykk for at rapporten ikke i tilstrekkelig grad reflekterer Stortingets forutsetninger om at selskapet skulle ha rammebetingelser og stilles overfor avkastningskrav som private eiendomsbedrifter. Departementet mener at Riksrevisjonen i større grad burde sammenligne Entra Eiendoms resultater og drift med tilsvarende private virksomheter. Departementet påpeker spesielt at Entra Eiendoms fullmaktsstruktur, kontrollsystemer og opplegg for kjøp og salg av eiendommer ikke er vurdert i forhold til andre aktører i bransjen.

1.3.2 Selskapets formål

       NHD gir uttrykk for at Riksrevisjonen har lagt til grunn en snevrere forståelsesramme av Stortingets grunnlag for etableringen av Entra Eiendom og av hvilke begrensninger hovedformålet setter på selskapets forretningsmessige virksomhet, enn det departementet la til grunn i St.prp. nr. 65 (2004-2005). Det er NHDs oppfatning at den aktivitet Entra Eiendom har hatt så langt, har ligget innenfor de rammebetingelser som er trukket opp.

       Departementet påpeker spesielt at det er ulike oppfatninger mellom NHD og Riksrevisjonen når det gjelder betydningen av endringen i private leietakere. Departementet gir uttrykk for at det i Riksrevisjonens undersøkelse ikke sondres klart mellom forretningsmessige delstrategier og selskapets hovedstrategi, og at Riksrevisjonen legger stor betydning i delstrategien om å øke andelen private leietakere. Etter NHDs oppfatning innebærer denne strategien ikke endring av hovedstrategi for selskapet.

       Departementet påpeker videre at undersøkelsen ikke har noen grundig drøfting av hvilke virkninger endringene i andelen private leietakere har på muligheten av å levere godt i forhold til hovedformålet. Når Entra Eiendom i tråd med formålet effektiviserer statens bruk av kontorlokaler, enten gjennom rehabilitering av eksisterende eiendommer eller ved kjøp og utvikling av nye eiendommer, medfører dette at store arealer kan frigjøres til utleie til andre. Departementet legger i denne sammenheng vekt på at hoveddelen av tilveksten i eiendomsmasse (ca 2/3) er leid ut til offentlige leietakere. Departementets oppfatning er at selskapets reelle hovedstrategi har vært, og er, å skaffe egnede lokaler til offentlige leietakere og i denne sammenheng bidra til en effektiv bruk av lokaler.

       Departementet henviser også til Riksrevisjonens påpekning av at 1,3 mrd. kroner - eller om lag 20 % av selskapets samlede kjøps- og utviklingskostnader, har gått til lokaler som i dag i hovedsak leies av private. Av dette igjen er 150 mill. kroner, mindre enn 3 % av selskapets samlede kjøps- og utviklingskostnader, benyttet til forretningslokaler og boliger. Departementet viser spesielt til at Riksrevisjonen påpeker at det må benyttes betydelige midler for å tilbakestille disse til et eventuelt statlig behov. NHD kan ikke se at mulighet for tilbakestilling var et premiss som ble diskutert ved etableringen av Entra Eiendom.

       Departementet viser videre til at Riksrevisjonen har stilt spørsmål ved om det ligger innenfor selskapets formål å delta som aktør i Offentlig-privat samarbeid (OPS). Departementet kan ikke se noen begrensninger her så lenge de aktuelle kontraktene ligger innenfor selskapets virksomhetsområde. Tvert om må det være i statens og andre offentlige aktørers interesse at konkurransen om slike kontrakter er god, når man velger å bruke denne metoden til å dekke behov for lokaler. Departementet gir videre uttrykk for at det på mange måter er selskapets sentrale virksomhet å skaffe privat finansiering for å stille lokaler til rådighet for offentlige leietakere.

1.3.3 Forretningsmessig drift

Selskapets verdiskaping

       Departementet viser til undersøkelsens beregninger og analyser knyttet til markedsverdivurderingene av selskapets eiendomsportefølje. Departementet gir uttrykk for at beregningene er gjennomført etter en modell som bare benytter renteutviklingen som forklaringsparameter, og at dette ikke gir en dekkende beskrivelse av de forhold som påvirker verdiutviklingen for selskapet. Det framkommer av brevet at NHD er meget usikker på om modellen gir stor forklaringskraft. Dette får ifølge departementet konsekvenser for vurderingene av NHDs oppfølging av selskapets resultater. Ifølge departementet er det på denne bakgrunn heller ikke godtgjort at bruken av EVA-beregningene i vesentlig grad bryter med intensjonen for resultatlønnssystemet og kan skape incentiver som ikke underbygger selskapets mål og strategier.

       Videre påpekes det i brevet at undersøkelsens beskrivelse av IPDs norske benchmarkstudier er svært begrenset og ikke gir et dekkende bilde av disse studiene. Departementet påpeker at disse studiene bygger på en metodikk som er utviklet over mange år, som brukes i mange land og er en undersøkelse som markedsaktørene benytter seg av. Etter departementets vurdering er slike benchmarkstudier meget interessante i vurdering av selskapets prestasjoner. Departementet viser til at IPD-studiene for samtlige år viser at Entra Eiendom har oppnådd bedre avkastning enn departementets avkastningsmål, og at Entra Eiendoms resultater framstår blant de beste i bransjen i hele den perioden (2002-2005) hvor selskapet har deltatt.

Eierstyring, selskapsledelse og ivaretakelse av god forretningsskikk

       NHD viser til at avkastningskravet og utbyttepolitikken for selskapet er fastsatt i samsvar med de forutsetninger som lå til grunn for etablering av Entra Eiendom AS. Utover dette legger departementet stor vekt på å sette sammen et styre med riktig erfaring og kompetanse. Dette er i samsvar med de reglene som har vært formulert for statens eierstyring. Departementet har videre lagt stor vekt på at Entra Eiendom utvikler en offentlig rapportering som gir en god oversikt over virksomheten, og er av den oppfatning at selskapet her holder en god standard. Med basis i denne offentlige rapporteringen følger departementet flere parametere i sin eierdialog med Entra Eiendom. Dette gjelder både regnskapsmessige størrelser og forhold vedrørende utviklingen i eiendomsporteføljen.

       Departementet viser til at selskapet har hatt betydelig vekst i eiendomsmasse og sterk økning av ekstern gjeld. Departementet påpeker imidlertid at det er etablert en finansiell styring som innebærer at selskapet i begrenset grad påtar seg finansiell risiko.

       NHD opplyser videre at departementet vil følge opp spørsmålet om innretning av selskapets resultatlønnssystem i dialog med selskapet.

       Departementet viser til at undersøkelsen avdekker svakheter i oppbyggingen av Entra Eiendoms system for å dokumentere prosesser og beslutninger i forbindelse med kjøp og salg. Det er departementets inntrykk at selskapet foretar vesentlige endringer i sine dokumentasjons- og arkivrutiner med bakgrunn i dette. Departementet gir uttrykk for at det er særdeles viktig i en virksomhet hvor det gjennomføres betydelige transaksjoner basert på forhandlinger, at grunnlag og beslutninger er godt dokumentert. Departementet påpeker at de årlige markedsverdivurderingene ikke er laget for å være grunnlag for salgsprosesser. De skal gi en forsiktig vurdering av den samlede verdien av eiendomsmassen på vurderingstidspunktet. Departementet gir uttrykk for at dette, sammen med utviklingen i perioden etter verdivurderingene, kan forklare positive avvik mellom markedsverdivurderingen og oppnådd salgspris. Departementet påpeker videre at Entra Eiendom gjennomfører egne beregninger og benytter vurderinger fra uavhengige meglere som grunnlag for de konkrete salgsprosessene.

       Departementet fastslår at det er uenighet mellom selskapet og Riksrevisjonen om det forelå en klar rettslig binding når det gjaldt salget av Cort Adelers gate 33 og Fritzners gate 12. I brevet påpekes det at Entra Eiendom ikke var varslet om at kjøper gjorde sitt forbehold om finansiering gjeldende. Selskapets klare oppfatning var således at det forelå en forpliktende situasjon med bud og aksept. NHD kan således ikke se at det er grunnlag i undersøkelsen til å antyde at Entra Eiendom her har handlet uten at det forelå rettslige forpliktelser. Departementet påpeker at en hovedbegrunnelse for tilbakekjøpet var knyttet til å kunne dekke lokale behov for kjernesegmentet.

       Departementet viser til påpekningen i rapporten av at en stor del av verdiøkningen er ført tilbake til selskapet. NHD peker på at store deler av gevinsten er knyttet til verdistigning på eiendom, og ikke er realiserte gevinster som gir grunnlag for å ta utbytte. Det er ifølge departementet heller ikke i premissene for Entra Eiendoms virksomhet gitt føringer om omfattende realiseringer av verdistigning gjennom salg.

       Departementet viser også til påpekningen av risikoen for at selskapet prioriterer den forretningsførsel som er mest lønnsom for Entra Eiendom, gjennom oppnådd markedsmakt foran det som er effektivt for staten. Ifølge departementet er det selvsagt en underliggende risiko for ulike interesser og mål mellom eier og administrasjon, knyttet til statens eierskap i Entra Eiendom. Undersøkelsen avdekker imidlertid etter departementets oppfatning ikke at dette har gitt spesielle negative utslag når det gjelder Entra Eiendom. Departementet viser i denne sammenheng til bransjetall som tyder på at selskapet er veldrevet, slik at veksten ikke har gått på bekostning av resultatene.

1.4 Riksrevisjonens bemerkninger

       Riksrevisjonen viser til at det primære formålet med selskapet er å dekke statens behov for lokaler i det konkurranseutsatte markedet. I undersøkelsen framkommer det at selskapets hovedkundegruppe i henhold til selskapets forretningsidé omfatter alle typer offentlige kunder, herunder statseide selskaper, fylkeskommunale aktører og kommunale aktører. Etter Riksrevisjonens vurderinger innebærer dette en endring i hovedstrategien for selskapet. Videre viser undersøkelsen at selskapets strategi overfor private kunder er svært tett knyttet til selskapets forretningsidé. Ved fastsettelsen av forretningsidé og strategier ble tilnærmingen til private kunder utvidet fra å være aktuell dersom det ikke lenger forelå noe statlig behov, til å være aktuell « der dette er naturlig », med et strategisk mål om å øke andelen private leietakere til 20 % innen utgangen av 2004. Etter Riksrevisjonens vurdering innebærer disse endringene samlet sett vesentlige endringer i premissene for selskapsdannelsen. Slike endringer skulle etter Stortingets forutsetninger behandles av generalforsamlingen og Stortinget før de kunne iverksettes. Ettersom forretningsideen ble implementert uten denne behandlingen, kan det etter Riksrevisjonens vurdering stilles spørsmål ved både selskapets og eierdepartementenes handlemåte.

       Riksrevisjonen er enig i at selskapet ble stilt fritt til, ut fra kommersielle vurderinger, å selge eller leie ut til andre de lokaler som var fristilt fra leieavtaler med statlige leietakere. Ut fra tilsvarende vurderinger må selskapet også kunne utvikle disse eiendommene med tanke på utleie til private. Riksrevisjonen er også enig i at dette er en vesentlig forutsetning for at selskapet skal kunne bidra til å effektivisere statens bruk av kontorlokaler. Det er imidlertid, etter Riksrevisjonens vurdering, forutsatt at kjøp og utvikling av nye eiendommer skal rettes mot statlige virksomheter. Riksrevisjonen påpeker derfor at selskapet har brukt 1,3 mrd. kroner til å kjøpe og utvikle nye eiendommer som i hovedsak er leid ut til private leietakere. Undersøkelsen viser også at eiendommer som er leid ut til private, på grunn av lange kontrakter, i liten grad kan stilles tilgjengelig til å dekke framtidige behov for selskapets kjernekunder.

       Etter Riksrevisjonens vurdering faller kjøp og utvikling av nye eiendommer direkte rettet mot fylkeskommunale og kommunale aktører utenfor Stortingets forutsetninger for selskapet.

       Entra Eiendom AS har inngått en OPS-avtale med Bærum kommune om å bygge og drive skolebygget til Vøyenenga skole. Historisk har formålet med OPS vært å få privat sektor til å forskuttere kapitalkostnadene ved investeringer, å dele risikoen ved usikre investeringer eller å stimulere private til å investere på steder med stor arbeidsledighet. Riksrevisjonen har merket seg at det ifølge departementet på mange måter er selskapets sentrale virksomhet å skaffe privat finansiering for å stille lokaler til rådighet for offentlige leietakere. Riksrevisjonen stiller imidlertid spørsmål ved om selskapets deltakelse i OPS-avtaler reelt sett innebærer en privat finansiering, og at risiko blir overført til private aktører.

       Riksrevisjonen har merket seg departementets oppfatning om undersøkelsens bruk av nåverdimodellen i analyse av markedsverdivurderingene. Riksrevisjonen bemerker at denne modellen omfatter både endringer i leieinntekter, eierkostnader, langsiktig rentenivå og flere ulike risikofaktorer som forklaringsfaktorer for endringene i markedsverdivurderingene. Undersøkelsen viser at modellen har stor forklaringskraft, og Riksrevisjonen viser til at nåverdimodellen også ble brukt som et sentralt rammeverk ved fastsettelsen av selskapets åpningsbalanse.

       Riksrevisjonen bemerker at både utviklingen i verdijustert egenkapital, avkastningsberegninger, IPD-målinger og selskapets egne EVA-målinger viser særdeles gode resultater for selskapet. Undersøkelsen viser imidlertid at deler av den påviste verdiøkningen er knyttet til økninger i selskapets leieinntekter som ble besluttet før selskapet kom i drift 1. juli 2000. Videre bygger de rapporterte resultatene på forutsetninger om reduksjoner i eierkostnadene som er større enn det som faktisk er dokumentert. Det er videre klart at deler av verdiskapingen er knyttet til markedsendringer som blant annet er drevet av reduksjonen i langsiktige renter. Undersøkelsen viser således at selskapets bidrag til verdiøkningen har vært vesentlig lavere enn det de ovennevnte målingene gir uttrykk for.

       Etter Riksrevisjonens vurdering har derfor ikke avkastningsmålinger gitt et tilstrekkelig grunnlag for å vurdere selskapets resultater i forhold til det fastsatte avkastningskravet. Ettersom Entra Eiendom AS har hatt en betydelig ekspansjon gjennom kjøp av eiendommer og en mye høyere utviklingsandel enn de øvrige selskapene i IPD-indeksen, påpeker Riksrevisjonen også usikkerheten ved om IPD-målingene gir en sammenligning som er relevant for departementets oppfølging. Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål ved om NHD har hatt tilstrekkelig grunnlag til å følge opp selskapets resultater.

       På bakgrunn av at deler av verdiøkningen relateres til forhold som selskapet ikke påvirker, vil selskapets bruk av EVA-målinger kunne skape incentiver som ikke underbygger selskapets mål og strategier. Dette bryter med forutsetningene for resultatlønnssystemet. Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil følge opp spørsmålet om innretning av selskapets resultatlønnssystem i dialog med selskapet.

       Riksrevisjonen har merket seg at bransjetall, ifølge departementet, tyder på at selskapets vekst ikke har gått på bekostning av resultatene. Undersøkelsen viser at de oppnådde merverdiene utover selskapets investeringer i store trekk er knyttet til fire store eiendommer. For de øvrige eiendommene er de samlede markedsverdiene omtrent like store som selskapets investeringer i disse eiendommene. På denne bakgrunn påpeker Riksrevisjonen risikoen for at selskapets ekspansjon kan gå på bekostning av verdiskapingen i selskapet.

       Riksrevisjonen konstaterer at det har vært svakheter i selskapets dokumentasjon av prosesser og beslutninger i forbindelse med kjøp og salg av eiendommer. Det er også enighet om at de årlige markedsverdivurderingene ikke er laget for å være grunnlag for salgsprosesser. Riksrevisjonen påpeker at markedsverdivurderingene likevel har blitt brukt som grunnlag ved beslutninger om salg av eiendom. Videre synes det å være enighet om at skjønnet til innleide meglere og selskapets egne ansatte er det eneste relevante grunnlaget for vurderingen av om betingelsene er markedsmessige. Riksrevisjonen har merket seg departementets påpekning av at opplegget for kjøp og salg av eiendommer ikke er vurdert i forhold til andre aktører i bransjen. Etter Riksrevisjonens vurdering gir ikke sammenligning med bransjepraksis tilstrekkelig sikkerhet for at eiendommene selges til markedsmessige vilkår og at selskapets omdømme ivaretas. Etter Riksrevisjonens vurdering er det mest relevant å vurdere praksis opp mot anerkjente standarder for risikohåndtering. Etter Riksrevisjonens oppfatning kan det stilles spørsmål ved om den beskrevne praksisen er i samsvar med den ønskede risikoprofilen for selskapet.

       Riksrevisjonen merker seg at det etter selskapets oppfatning forelå en rettslig bindende avtale om salg av Cort Adelers gate 33 og Fritzners gate 12 på det tidspunktet (oktober 2004) da selskapet ble kjent med at den indonesiske ambassaden var interessert i å leie Fritzners gate 12. Riksrevisjonen påpeker imidlertid at selskapet på tross av dette fikk undersøkt om det fantes andre potensielle kjøpere. Videre viser undersøkelsen at det først i midten av november 2004 var oppnådd enighet om at det forelå bud og aksept for salg/kjøp av eiendommene. Riksrevisjonen mener at det fortsatt ikke er gitt en troverdig forklaring på selskapets handlemåte knyttet til salget og tilbakekjøpet av Fritzners gate 12.

1.5 Nærings- og handelsdepartementets svar

       Saken har vært forelagt Nærings- og handelsdepartementet, og statsråden uttaler i brev av 27. oktober 2006:

1.6 Riksrevisjonens uttalelse

1.6.1 Selskapets formål og strategi

       Ved Stortingets behandling av St.prp. nr. 84 (1998-1999), jf. Innst.S.nr.81 (1999-2000), ble det lagt til grunn at selskapet i konkurranse med private skal tilby lokaler for statlig virksomhet. Komiteen forutsatte at det primære formålet med selskapet er å dekke statens behov for lokaler i det konkurranseutsatte markedet.

       Riksrevisjonen er enig med departementet i at selskapets virksomhet i stor grad har vært rettet mot hovedformålet med selskapet. Riksrevisjonen viser likevel til St.prp. nr. 84 (1998-1999), kapittel 7.5.1, der det framgår at man må « [ ...] legge til grunn det faktum at selskapets kundegruppe utelukkende består av statlige virksomheter. Dette er virksomheter som får bevilget midler over statsbudsjettet til å dekke den husleien selskapet har krav på. ».

       Riksrevisjonen har merket seg departementets henvisning til at det ikke framgår av grunnlagsdokumentene at selskapet skulle unnlate å videreutvikle relasjonen til eksisterende kommunale og fylkeskommunale kunder. Departementet henviser videre til at det i St.prp. nr. 65 (2004-2005) er påpekt flere trekk som etter departementets vurdering gjorde det naturlig at Entra Eiendom AS i sin strategi rettet seg mot offentlige leietakere. Riksrevisjonen er enig i at utleie til fylkeskommunale og kommunale aktører faller innenfor formålet i forbindelse med politisk besluttet samlokalisering på tvers av forvaltningsnivåene. Etter Riksrevisjonens vurdering er det imidlertid ikke lagt fram tungtveiende argumenter for at selskapet på generelt grunnlag skal kunne anse slike aktører som en del av selskapets hovedkundegruppe. Riksrevisjonen fastholder derfor at selskapets forretningsidé på dette området innebar en vesentlig endring i premissene for selskapsdannelsen.

       Riksrevisjonen har videre merket seg Nærings- og handelsdepartementets oppfatning om selskapets tilnærming til private leietakere. Riksrevisjonen er enig i at det i forbindelse med opprettelsen ikke ble gitt noen konkrete føringer om den private leieandelen. Det ble imidlertid gitt føringer som avgrenser selskapets tilnærming overfor private kunder til å være aktuelt dersom det, etter at en statlig aktør har fraflyttet en eiendom, ikke lenger foreligger noe statlig behov for eiendommen. Riksrevisjonen påpeker at selskapets strategi, helt løsrevet fra disse føringene, i hele den aktuelle perioden har vært å øke andelen private leietakere enten opptil eller utover et nivå på 10 %. Riksrevisjonen fastholder derfor at selskapets forretningsidé og strategier også på dette området innebar en vesentlig endring i forhold til premissene for selskapsdannelsen.

       Departementet gjorde i St.prp. nr. 65 (2004-2005) rede for økningen i privat leieandel, og departementet ga uttrykk for at det er lite hensiktsmessig å sette en fast prosentvis begrensning for andelen av selskapets arealer som leies ut til sekundærkunder. I denne proposisjonen ble det imidlertid ikke redegjort for at det hele tiden hadde vært, og fortsatt var, en bevisst strategi fra selskapets side å øke andelen private leietakere, og at den gjennomførte økningen i stor grad hadde funnet sted gjennom kjøp og utvikling av nye eiendommer.

       Riksrevisjonen er enig i at det ikke var en forutsetning fra Stortinget at eiendommer som er leid ut til private, skal kunne stilles tilgjengelig for å dekke framtidige behov for kjernekundene. Riksrevisjonen viser imidlertid til departementets påpekning av at selskapets kjøp og utvikling av eiendommer gjennomføres « for å ha ledig kapasitet til å kunne tilby hensiktsmessige lokaler til et voksende behov i offentlig sektor.» Ettersom en tredjedel av de nye arealene er leid ut til private, er det etter Riksrevisjonens oppfatning grunn til å påpeke at disse arealene i begrenset grad kan ivareta denne hensikten. Departementet har videre vist til at Stortinget i forbindelse med Nasjonalbiblioteket, ga tilslutning til at selskapet bygde kontorlokaler som leies ut på det private markedet. Riksrevisjonen påpeker at denne beslutningen gjaldt én enkelt eiendom, og at staten i dette tilfellet ble gitt opsjon på leie av ytterligere arealer. Riksrevisjonen fastholder derfor at kjøp og utvikling av nye eiendommer etter forutsetningene generelt skal rettes mot statlige virksomheter. Riksrevisjonen viser i denne sammenheng til at det i brev fra Arbeids og administrasjonsdepartementet v/statsråden til familie-, kultur- og administrasjonskomiteen av 23. november 1999 heter:

       Riksrevisjonen viser også til at Entra Eiendom AS deltar som privat part i et offentlig-privat samarbeid (OPS) om bygging og drift av lokaler for Vøyenenga skole i Bærum. Ettersom Entra Eiendom AS er et heleid statlig selskap, kan selskapet etter Riksrevisjonens oppfatning ikke påta seg risiko og ta oppgaven med å stille finansiering som en fullt ut privat eiendomsutvikler i OPS-avtaler.

       Riksrevisjonen er enig i at utarbeidelse av forretningsmessige strategier er en viktig del av styrets ansvar. Flertallet i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen forutsatte at Stortinget vil bli orientert hvis selskapets styre og generalforsamling skulle komme fram til at en endring i hovedstrategien vil være hensiktsmessig. Videre forutsatte flertallet i komiteen at en slik orientering blir gitt på en slik måte at Stortinget gis anledning til å drøfte forholdet, all den tid det eventuelt vil bli snakk om vesentlige endringer i premissene for selskapsdannelsen. Riksrevisjonen konstaterer at forretningsideen og strategiene ble implementert uten en slik behandling. Riksrevisjonen påpeker spesielt at selskapet har brukt 1,3 mrd. kroner til kjøp og utvikling av nye eiendommer som i hovedsak er leid ut til private leietakere.

1.6.2 Forretningsmessig drift i selskapet

       Riksrevisjonen har merket seg departementets kommentarer om selskapets åpningsbalanse. Det har ikke vært en del av Riksrevisjonens undersøkelse å vurdere om selskapets åpningsbalanse er fastsatt i samsvar med de relevante kravene. Riksrevisjonens søkelys har vært rettet mot om selskapets resultatrapportering gir et riktig bilde av de resultater som selskapet har skapt i perioden fra 1. juli 2000 til utgangen av 2005. Selskapets åpningsbalanse utgjør et sentralt referansepunkt for selskapets offentlige resultatrapportering. Ved fastsettelsen av åpningsbalansen ble det lagt til grunn at porteføljen samlet måtte gis en lavere verdi enn summen av enkelteiendommene. Videre måtte verdsettingen av eiendommene ses i sammenheng med at selskapets virksomhet gjennom formålet var avgrenset til å tilby lokaler til statlige virksomheter.

       Riksrevisjonen mener på denne bakgrunn at selskapets åpningsbalanse er lite egnet som utgangspunkt for å beregne verdiøkningen i selskapets opprinnelige eiendomsportefølje i perioden etter opprettelsen. Riksrevisjonens undersøkelse viser at de rapporterte verdiøkningene og gevinstene knyttet til den opprinnelige eiendomsporteføljen bare i noen grad kan forklares ved endrede markedsforhold, redusert risiko eller verdiøkning som følge av økte leieinntekter og reduserte eierkostnader. Dette gjelder både de eiendommene som er solgt og den delen av den opprinnelige eiendomsporteføljen som selskapet fortsatt eier. Riksrevisjonen påpeker at undersøkelsen på dette området bygger på selskapets egne redegjørelser av hvilke faktorer som i hovedsak har bidratt til den rapporterte verdiøkningen. Riksrevisjonen har videre merket seg at departementet er enig i at renteutviklingen de siste årene har hatt positiv innvirkning på eiendomssektorens utvikling. Riksrevisjonen fastholder på bakgrunn av disse forholdene at selskapets bidrag til verdiøkningen har vært vesentlig lavere enn det selskapet har gitt uttrykk for i sin rapportering. Dette innebærer at både utviklingen i verdijustert egenkapital, avkastningsberegninger, EVA-målinger og IPD-målinger har overvurdert selskapets resultater. Likevel har selskapet etter Riksrevisjonens oppfatning oppnådd gode resultater siden opprettelsen i juli 2000.

       Riksrevisjonen viser videre til at merverdiene i selskapets nye eiendommer i hovedsak er knyttet til kjøp og utvikling av fire store eiendommer. For de øvrige eiendommene er det samlet sett ikke generert merverdier utover selskapets investeringer. Riksrevisjonen er kjent med at mange av eiendommene er under utvikling eller har et uutnyttet utviklingspotensial. Departementet viser i denne sammenheng til at selskapet samlet sett har hatt en god avkastning på sine utviklingsprosjekter. Riksrevisjonen presiserer likevel at de aktuelle eiendommene utgjør omtrent 25 % av selskapets bygningsmasse og at selskapet har investert over 2 mrd. kroner i disse eiendommene. Videre er det samlet sett knyttet leiekontrakter med gjennomgående relativt lang løpetid til en stor del av de aktuelle arealene. Riksrevisjonen fastholder derfor at den ekspansjonen som disse eiendommene representerer, kan gå på bekostning av verdiskapingen i selskapet i en lang periode framover.

       Departementet framhever i sitt svar viktigheten av at det gjennom generalforsamlingsformen skapes notoritet om hva som har skjedd i departementets styring av selskapet. Dersom eieren skal gi spesifikke styringssignaler må det skje i en formell form, gjennom vedtak på generalforsamling eller gjennom skriftlige instrukser. Riksrevisjonen er enig i dette. I den konkrete saken om eventuell deltakelse i bygging av rådhus i Tromsø ble det i generalforsamlingen 18. juni 2001 gitt en muntlig presisering av selskapets formål. Selskapets styre er ikke formelt bundet av slike muntlige signaler. Styret er imidlertid generelt forpliktet til å innrette virksomheten i samsvar med formålet. Riksrevisjonen har merket seg at eierdepartementene og selskapet har ulike oppfatninger om fakta i saken, og dette illustrerer viktigheten av at også eventuelle konklusjoner av prinsipiell betydning blir protokollført.

       Riksrevisjonens undersøkelse har ikke dokumentert at selskapet har kjøpt eller solgt eiendommer eller gjennomført andre transaksjoner til vilkår som innebærer at noen har oppnådd en urimelig fordel på selskapets bekostning. Undersøkelsen viser likevel at det er flere svakheter i selskapets virksomhetsstyring. Dette omfatter i første rekke selskapets dokumentasjonspraksis og innretningen av selskapets belønningssystem. Etter Riksrevisjonens vurdering utgjør disse forholdene sammen med den etablerte fullmaktsstrukturen, en kritisk risikofaktor for selskapet.

       Riksrevisjonen er kjent med at selskapet arbeider med et helhetlig rammeverk for virksomhetsstyringen i selskapet (omtalt som Entramodellen). Riksrevisjonen har spesielt merket seg at kravene til dokumentasjon av prosesser og beslutninger har blitt strengere. Samtidig legger departementet og selskapet betydelig vekt på bransjepraksis som referanseramme for vurdering av virksomhetsstyringen. Etter Riksrevisjonens vurdering gir ikke sammenligning med bransjepraksis tilstrekkelig sikkerhet for at hensynet til selskapets omdømme og tillit i markedet ivaretas. Riksrevisjonen er videre usikker på i hvilken grad Entramodellen vil bli implementert i den løpende virksomhetsstyringen dersom den rådende holdningen er at bransjepraksis er den relevante referanserammen.

       Riksrevisjonen har ikke dokumentert at transaksjonene knyttet til salget av Cort Adelers gate 33 og Fritzners gate 12 har medført at noen har oppnådd en urimelig fordel på selskapets bekostning. Det synes imidlertid å være enighet om at det kan stilles spørsmål ved lønnsomheten av tilbakekjøpet av Fritzners gate 12. Videre er det på bakgrunn av den foreliggende faktainformasjonen, etter Riksrevisjonens vurdering, ikke gitt noen god forklaring på hvorfor selskapet først solgte og deretter kjøpte tilbake Fritzners gate 12.

1.7 Tilleggsuttalelse fra Riksrevisjonen

       Riksrevisjonens kollegium har behandlet saken i møte 20. desember 2006 og avgitt følgende tilleggsuttalelse til Dok.nr.3:02 (2006-2007):