| |
I meldingen gir departementet en bred framstilling av hvordan medielandskapet forandres og hvilke konsekvenser dette vil kunne få for den enkeltes mediehverdag. Meldingens overordnede tema er hvordan allmennkringkastingspolitikken bør tilpasses det nye mediebildet. For å kunne gjøre seg opp en oppfatning av dette, er det blant annet nødvendig å gjøre en vurdering av hvilket medietilbud markedet selv vil kunne forventes å frambringe i de nærmeste årene, samt i hvilken grad kommersielle kringkastere vil kunne bidra til allmennkringkastingstilbudet.
I meldingen vil departementet også fokusere på hvilken rolle NRK bør fylle som en offentlig eid, ikke-kommersiell kringkaster. NRK er landets viktigste kulturinstitusjon og spiller en helt sentral rolle som tilbyder av allmennkringkasting. Målet bør være at NRK skal kunne opprettholde og videreutvikle denne posisjonen. Departementet kommer også nærmere inn på enkelte andre sentrale mediepolitiske tema; bl.a digital radio, revisjonen av EØS-avtalens TV-direktiv, en åpen kanal i det digitale bakkenettet for fjernsyn, lokal-TV og lokalradio.
I Soria Moria-erklæringen framhever regjeringspartiene følgende overordnede mediepolitiske målsettinger:
| - | sikre ytringsfrihet, rettssikkerhet og et levende demokrati. |
| - | motarbeide ensretting, og stimulere til mangfold, kvalitet og norsk eierskap. |
| - | opprettholde allmennkringkastere i radio og fjernsyn med klare programforpliktelser overfor brede og smale grupper. |
| - | beholde NRK som lisensfinansiert, reklamefri allmennkringkaster og videreføre NRKs rolle som formidler av kultur, språk og nasjonal identitet. NRKs distriktskontorer skal gis gode utviklingsmuligheter. |
Regjeringen vil stimulere til mangfold og kvalitet i norske medier. Dette er nødvendig for at mediene skal kunne tilby troverdig informasjon som ivaretar behovene til alle grupper i vårt samfunn. Norskprodusert innhold som reflekterer norsk språk, kultur, identitet og norske samfunnsforhold er viktig i denne sammenhengen. Norge er blitt et flerkulturelt samfunn. Det er derfor viktig at også minoritetenes behov blir ivaretatt av mediene. Funksjonshemmedes behov skal også ivaretas. Det er i tillegg fortsatt en sentral oppgave å beskytte barn og unge mot skadelig medieinnhold og gi dem et attraktivt norskspråklig tilbud.
Regjeringen vil legge til rette for et mangfold i medieeierskap og tilstrekkelige økonomiske rammebetingelser, og sørge for at et velfungerende medieetisk system er på plass. Arbeidet med digitalisering på medieområdet, og da særlig fjernsynssektoren, har hatt prioritet i de senere år. Teknologiskiftet innen kringkasting vil også i de nærmeste årene spille en framtredende rolle for politikkutformingen på feltet.
Regjeringen har gjennom Kulturløftet lagt opp til en markant prioritering av kulturfeltet. Innen 2014 skal minst 1 % av statsbudsjettet gå til kulturformål. Mediepolitikken er en viktig del av kulturpolitikken. Denne meldingen utgjør derfor en del av Regjeringens samlede satsing på kulturpolitikken og på å synliggjøre dette feltets betydning for folks hverdag.
Regjeringen er også opptatt av at allmennkringkastingstilbudet bør nå ut til hele landet. Dette gjelder særlig for NRKs tilbud, som skal distribueres bredt til hele befolkningen. Det er også viktig at NRKs redaksjonelle produkt reflekterer det geografiske mangfoldet i landet. Dette forutsetter at NRK opprettholder og videreutvikler sine regionkontorer.
Det er videre viktig at alle grupper av befolkningen inkluderes. Digitale medier må utformes på en måte som imøtekommer de behov ulike grupper av funksjonshemmede har. Kringkasterne må aktivt ta i bruk ny teknologi for å gi hørselshemmede og andre grupper med funksjonshemninger mulighet til på en fullverdig måte å ta del i mediesamfunnet.
I meldingens kapittel 2 gir departementet en omfattende redegjørelse for de endringsprosesser som er i gang på fjernsynssektoren og hvordan dette virker inn på den enkeltes medietilbud. Utviklingen vil gi publikum et stadig økende antall fjernsynskanaler, og seerne vil få tilgang til fjernsyn via nye teknologiske plattformer, eksempelvis Internett. Stikkordene er teknologiske endringer som først og fremst skjer på grunnlag av digitaliseringen av mediet.
I kapittel 3 i meldingen gjør departementet kort rede for de internasjonale rammebetingelser som gjelder på kringkastingsområdet. Det mest sentrale avtaleverket er EØS-avtalen. TV-direktivet gir et sett av felles minimumsregulering for fjernsyn i hele EØS-området. Departementet redegjør for det pågående arbeidet med å revidere TV-direktivet; bl.a vil direktivet utvides til å gjelde alle audiovisuelle medietjenester uavhengig av distribusjonsplattform. Annet sentralt EØS-regelverk er EØS-avtalens statsstøtteregler, konkurransereglene rettet mot foretak, ekom- og ehandelsdirektivet og EØS-avtalens regelverk om opphavsrett. Kapitlet inneholder videre en omtale av Europarådets virksomhet, FNs organisasjon for immaterialrett (WIPO), GATS-forhandlingene samt UNESCOs konvensjon om kulturelt mangfold.
Meldingens kapittel 4 inneholder en omtale av allmennkringkastingen i Norge og i andre land det er relevant å sammenlikne med. Departementets utgangspunkt er at allmennkringkastingen tradisjonelt har stått svært sterkt i Norge under skiftende regjeringer. Departementet har fått gjennomført en forskningsrapport som belyser i hvilken grad et uregulert fjernsynsmarked med et stort antall kanaler vil være i stand til å frambringe et tradisjonelt, kvalitativt godt allmennkringkastingstilbud. Konklusjonen i rapporten er at det vil markedet ikke gjøre. Departementets oppfatning er derfor at det fortsatt vil være behov for offentlige tiltak for å sikre allmennkringkastingen i Norge. NRK opprettholdes som statlig eid, lisensfinansiert allmennkringkaster. Det legges samtidig til grunn at NRK ikke bør være det eneste selskapet som tilbyr allmennkringkasting i Norge. Fram til 2010 er TV 2 forpliktet til å sende kommersiell allmennkringkasting. Departementet vil vurdere å tilby kommersielle kringkastere en formidlingsrett i det digitale bakkenettet for fjernsyn fra og med 2010 under forutsetning av at de påtar seg forpliktelser som allmennkringkastere. Avslutningsvis i kapitlet konkluderer departementet med at eksisterende tilskuddsordninger for audiovisuell produksjon bør vurderes utvidet, slik at de kan omfatte fjernsynsproduksjoner som markedet alene ikke kan framskaffe. En slik utvidelse vurderes finansiert gjennom en egen avgift på omsetning av betalingsfjernsyn. Departementet vil utrede en slik finansieringsform nærmere og eventuelt komme tilbake til Stortinget i budsjettsammenheng.
Meldingens kapittel 5 drøfter radiomediets utfordringer. For det første drøftes utviklingen og digitaliseringen av radiomediet i Norge. Det har lenge vært bred politisk enighet om at aktørene må styre denne utviklingen. Departementet konkluderer med at det fortsatt bør være aktørene som må ta stilling til valg av teknologi i det digitale radiomarkedet. Aktørene har tatt opp spørsmålet om det bør fastsettes en dato for når det analoge bakkenettet for radio skal avvikles. Departementets konklusjon er at det ikke kan fastsettes en slik dato før minst halvparten av landets husholdninger har skaffet seg digital radiomottaker. Departementet legger i tillegg til grunn at dagens FM-sendinger ikke kan avvikles før hele befolkningen har tilgang til et digitalt radiotilbud og dette tilbudet gir befolkningen en digital merverdi. Videre behandles spørsmål vedrørende lokalradioenes rammevilkår, der det bl.a gjøres rede for Medietilsynets forslag til ny konsesjonsordning for den kommende konsesjonsperioden. Departementet går ikke videre med forslag om å innføre lovhjemmel for å kreve vederlag for reklamefinansiert lokalradio.
Kapitlene 6-9 i meldingen gjelder Norsk rikskringkasting. I kapittel 6 gjennomgås prinsippene for statens styring og finansiering av NRK. Når det gjelder styringen av NRK, mener departementet at dagens ordning med en kombinasjon av regelstyring og eierstyring gjennom vedtak i generalforsamlingen er adekvat og at disse ikke bør endres. Departementet gjennomgår videre NRKs adgang til å ha tilleggsfinansiering gjennom kommersielle tjenester. Konklusjonen er at NRK gjennom datterselskaper fortsatt skal ha adgang til å ha inntekter fra kommersiell virksomhet. Departementet legger videre til grunn at NRK bør ha adgang til å delta i, eller samarbeide med, selskaper som driver annen virksomhet enn allmennkringkasting. Slike saker forutsettes forelagt generalforsamlingen, bl.a for å få vurdert om slikt samarbeid kan medføre interessekonflikter mellom NRKs allmennkringkastingsoppdrag og kommersiell aktivitet. Kapittel 6 drøfter videre NRKs adgang til sponsorpresentasjon. Departementet foreslår ingen endringer på dette punktet, noe som innebærer at NRK fortsatt kan identifisere sponsorer gjennom ikke-bevegelige plakater. Departementet foreslår heller ikke nye regler i kringkastingsregelverket for NRKs salg av spin-off-produkter og sms-tjenester, men legger opp til at det inntas en bestemmelse i NRKs vedtekter om at selskapet bør utvise særlig varsomhet overfor innhold som utsetter seerne for kommersielt press. Særlig gjelder dette programmer rettet mot barn og unge. Bestemmelsen bør også omfatte prising av sms-tjenester. NRK bør ikke ha fortjeneste på sms-tjenester i programmer rettet mot barn. Videre foreslår departementet et forbud mot reklame på NRKs tekst-tv.
Kapittel 7 gjelder NRKs tjenester på nye medieplattformer. Kapitlet redegjør bl.a for EØS-avtalens statsstøtteregler, samt hvordan aktiviteter på nye medieplattformer er regulert i enkelte andre land. Departementet foretar videre i kapitlet en avgrensing mellom kommersielle tjenester og allmennkringkastingsoppdraget på nye medieplattformer. Konklusjonen er at NRK i størst mulig grad bør være til stede på nye medieplattformer, men at annonser, ehandel og andre tjenester som har som formål å generere overskudd for NRK, ikke skal anses som en del av allmennkringkastingsoppdraget. Som følge av dette vil NRKs vedtekter bli endret. Videre drøfter departementet NRKs programtilbud på Internett. Det legges til grunn at NRK bør tilby mest mulig av sitt programarkiv i radio og fjernsyn samt den løpende programproduksjon over Internett. Departementet legger videre til grunn at dette tilbudet som hovedregel skal være gratis, men at det kan være aktuelt å tillate NRK å kreve brukerbetaling for tjenester der kostnadene er bruksavhengige. Departementet vil i samarbeid med NRK fastsette nærmere retningslinjer for selskapets programtilbud på Internett. I kapitlet drøfter departementet videre utformingen av NRKs nettsider. Departementet mener at nettsider som har barn som målgruppe, ikke skal inneholde reklame. Departementet foreslår videre at NRK skal tilstrebe et tydeligst mulig skille mellom allmennkringkastingstilbudet og eventuelle kommersielle tjenester som tilbys på deres nettsted. NRK bør fortsatt ha anledning til å ha reklame på nettsidene, men nedlastingstjenester som tilbys innenfor NRKs allmennkringkastingsoppdrag skal ikke inneholde reklameinnslag. Kapitlet drøfter også hvilken framgangsmåte som skal følges dersom NRKs allmennkringkastingstilbud skal utvides til å omfatte nye tjenester. EØS-avtalens kontrollorgan ESA har lagt til grunn at lisensfinansierte allmennkringkastere ikke kan etablere nye, vesentlige tjenester uten at det skjer en forhåndsgodkjenning. Kapitlet skisserer en prosedyre for forhåndsgodkjenning der Medietilsynet avgir en rådgivende uttalelse før departementet treffer endelig vedtak. Kapitlet omtaler også enkelte andre spørsmål; bl.a. NRKs skolesatsing og digitalisering av NRKs arkiver.
Kapittel 8 omhandler kringkastingsavgiften. Regelverket er i dag utformet med en teknologinøytral definisjon av begrepet fjernsynsmottaker. Departementet legger opp til at denne definisjonen videreføres, og at det inntil videre ikke innføres meldeplikt for andre apparater enn tradisjonelle fjernsynsmottakere. Antallet seere som unnlater å betale pliktig lisens i Norge, er om lag 10 %. For å få ned denne andelen vurderer departementet å innføre en ordning der abonnementsregistrene for distribusjonsselskapene kan kontrolleres mot NRKs lisensregister.
I kapittel 9 kommer departementet nærmere inn på den overordnede, politiske styringen av NRK. Departementet konkluderer med at denne styringen bør skje på grunnlag av et sett av krav, en allmennkringkastingsplakat, som dels skal gjenspeile hvilke forventninger befolkningen bør ha til NRK, dels danne grunnlag for den politiske debatt om NRK. Departementet vil sende et utkast til en slik plakat på bred høring. Kapitlet inneholder også en drøfting av NRKs kulturpolitiske forpliktelser på musikk- og dramaområdet. Departementet legger til grunn at NRK må sende minst 35 % norsk musikk, med vekt på norskspråklig og norskkomponert musikk. NRK bør sette ut en større del av sin dramaproduksjon til uavhengige produsenter for å styrke det uavhengige norske produsentmiljøet.
Meldingens kapittel 10 omhandler tilsynsordningen på medieområdet, hvor departementet legger til grunn at Medietilsynet bør få en lovfestet uavhengighet i tilsynet med NRKs oppfyllelse av allmennkringkastingsforpliktelsene. EØS-avtalen tilsier at man innfører en slik uavhengighet. Departementet varsler også en proposisjon om økt uavhengighet for Medietilsynet i andre saker, som bl.a vil drøfte om Kultur- og kirkedepartementets instruksjons- og omgjøringsmyndighet helt eller delvis skal avskjæres. Kapitlet inneholder også en omtale av kontrollen med kryssubsidiering mellom NRKs allmennkringkastingsvirksomhet og selskapets kommersielle virksomhet. Konklusjonen er at dagens system gir tilfredsstillende kontroll.
Kapitlet omtaler også medieeierskapsloven som redskap for tilsyn med mediemangfold. Departementet varsler en gjennomgang av medieeierskapsloven, hvor det vil bli vurdert om loven bør utvides til å regulere vertikal integrasjon, og om loven bør regulere elektroniske medier, herunder nettaviser og web-tv.
I kapittel 11 i meldingen drøfter departementet spørsmålet om det skal utarbeides regler som kan bidra til å sikre at visningsrettigheter til visse viktige arrangementer - først og fremst av sportslig karakter - blir tilbudt allmennkringkasterne. Dette er en oppfølging av EØS-avtalens TV-direktiv. Et forslag til liste over slike arrangementer har vært på høring, og departementet vil vurdere å fastsette regler som sikrer at visningsrettighetene til disse arrangementene faktisk blir tilbudt norske riksdekkende, vederlagsfrie fjernsynskanaler. Kapitlet inneholder også en omtale av ideelt, ikke-kommersielt fjernsyn i det digitale bakkenettet for fjernsyn. Avslutningsvis omtales lokalfjernsynets plass i det digitale bakkenettet for fjernsyn.
Kapittel 12 gir en omtale av de økonomiske og administrative konsekvenser av departementets vurderinger og forslag i meldingen.
Fjernsynssektoren er preget av raske og omfattende endringer. Noen stikkord er digitalisering, flere kanaler, mobil-tv, interaktivitet, flatskjermer, levende bilder på Internett og markedsaktører som fusjonerer eller danner nye samarbeidskonstellasjoner. Endringsprosessen drives primært fram av teknologiske og regulatoriske forhold.
I dette kapitlet beskriver departementet hvordan publikums mediehverdag har blitt endret, og hvilke endringer som kan forventes å inntreffe de nærmeste årene. Beskrivelsen av endringsprosessene gjennomføres med utgangspunkt i de teknologiske og regulatoriske forhold som kan karakteriseres som sentrale « katalysatorer ». Selve endringsprosessene på fjernsynsfeltet vil bli beskrevet ut fra publikums eget perspektiv: Hvordan har publikums mediehverdag forandret seg? Hvordan vil den fortone seg i årene som kommer?
Departementet understreker samtidig at det er noe forenklet å kun ta utgangspunkt i teknologiske og regulatoriske forhold. Andre variabler spiller selvfølgelig inn. Et forhold som utvilsomt har betydning, er den alminnelige økonomiske utvikling.
Departementet fokuserer primært på endringsprosesser innen fjernsynsmediet. Dette har sammenheng med at digitaliseringsprosessen har kommet lengst innen fjernsyn ettersom man her har fastsatt en slokkingsdato for det analoge bakkenettet. Også radiomediet står overfor et skifte fra analog til digital teknologi.
Kombinasjonen av internasjonalisering og teknologisk utvikling er sentral for utviklingen på medieområdet. Digitaliseringen av innhold, distribusjonsplattformer mv. har ført til en raskere globalisering på mediefeltet enn knapt noe annet område. For norske medieaktører og norsk mediepolitikk gir dette både store utfordringer og muligheter.
Norsk mediepolitikk blir stadig mer integrert i det regionale og globale samarbeidet som skjer gjennom EØS-avtalen, Europarådet, FNs opphavsrettsorganisasjon WIPO og bl.a. UNESCO. Rammebetingelsene for norsk mediepolitikk er også knyttet til WTO-avtalen, blant annet i forhandlingene om generalavtalen om handel med tjenester (GATS). Norge deltar også i tiltak i regi av bl.a. Nordisk Ministerråd.
Det såkalte TV-direktivet, Rådsdirektiv 89/552/EØF , er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett ved bestemmelser i kringkastingsloven og forskrift til loven. TV-direktivet har som hovedmålsetting å sikre at alle fjernsynsprogrammer som sendes fra EØS-området og som kan mottas i andre EØS-stater, fyller visse minimumsstandarder. Slike kriterier knytter seg til bl.a reklameinnslag i sendingene, sponsing i sendingene, og beskyttelse av mindreårige. I forslaget til revidert direktiv foreslår både EU-kommisjonen og Europaparlamentet å opprettholde direktivet som et minimumsdirektiv. Dette er et svært viktig prinsipp for land som Norge, som på flere områder har valgt å innføre en strengere regulering enn direktivets minimumsregulering. Dette gjelder særlig bestemmelser om reklame og sponsing. Departementet har stilt seg kritisk til forslag som går i retning av å utvanne dette prinsippet. I Kommisjonens konsoliderte utkast til direktiv er adgangen til å ha strengere regulering nasjonalt opprettholdt.
EU-kommisjonen og Europaparlamentet foreslår også at direktivets virkeområde skal utvides til å omfatte alle audiovisuelle medietjenester uavhengig av hvordan og på hvilke medieplattformer de distribueres. Bakgrunnen for utvidelsen av direktivets virkeområde er bl.a et ønske om å sikre like konkurranseforhold for aktører som tilbyr likt innhold på ulik måte. Norge har sluttet seg til at man bør ta inn over seg konsekvensene av konvergensutviklingen ved at reguleringen i større grad blir teknologinøytral.
TV-direktivet bygger på senderlandsprinsippet. Jurisdiksjonen tilligger som utgangspunkt myndighetene i det land hvor kringkasteren er etablert, dvs. der den har sitt hovedkontor og der de redaksjonelle avgjørelser treffes. Denne hovedregelen foreslås videreført i EU-kommisjonens og Europaparlamentets forslag. Det foreslås likevel inntatt en unntaksregel for såkalte rettede sendinger i de tilfelle der en kringkaster etablert i ett land retter sendingene mot et annet land i den hensikt å omgå lovgivningen i mottakerlandet.
I praksis kan det være problematisk å bevise omgåelseshensikt når en kringkaster velger å etablere seg i et annet land enn det lands publikum kringkasteren retter sine sendinger mot. Enkelte land har derfor bedt EU-institusjonene om å gå enda lenger, slik at mottakerlandets rett i større grad kommer til anvendelse. Departementet har støttet dette initiativet og har foreslått at det tas inn en bestemmelse om at såkalte « rettede sendinger » skal følge mottakerlandets reklameregler. Rådets og Europaparlamentets behandling gir begrenset støtte til en slik løsning, men det åpnes for at eventuelle problemer med « rettede sendinger » kan løses gjennom konsultasjoner mellom de berørte lands myndigheter.
Kommisjonen foreslo å liberalisere en del av markedsføringsreglene i direktivet. De fleste reglene for plassering av reklame foreslås fjernet, med unntak for filmer, barneprogram og nyheter. Reglene om tillatt mengde reklame beholdes i stor grad.
Produktplassering innebærer at næringslivsinteresser får plassert sine produkter i programmer mot betaling. Dette er ikke tillatt i Norge i dag. EU-kommisjonen legger til grunn at produktplassering i utgangspunktet skal være forbudt, men tillatt i visse programkategorier. Dette omfatter programmer som ikke antas å ha en « meningsdannende » virkning. Informasjon om produktplasseringen skal gis både før og etter programmet samt når programmet starter igjen etter en reklamepause.
Allmennkringkastingen har under skiftende regjeringer vært ansett som et svært viktig virkemiddel for å sikre de overordnede mediepolitiske målsettinger. Allmennkringkastingen har tradisjonelt stått meget sterkt i Norge.
Regjeringen vil føre en politikk som sikrer et fortsatt sterkt allmennkringkastingstilbud i Norge med klare programforpliktelser overfor brede og smale grupper.
Økt tilfang av nye kanaler har ikke redusert betydningen av NRKs rolle som allmennkringkaster. Kommersielle kringkastere er avhengige av reklame- og abonnementsinntekter, og størrelsen på disse inntektene påvirkes av lytter- og seeroppslutning. Dette medfører en fare for at smale tilbud kan bli marginalisert på grunn av lav lønnsomhet. Nye kanaltilbud gir ingen garanti for et økt mediemangfold. Fortsatt vil det være et sterkt behov for en troverdig kilde til informasjon og underholdning på norsk og med grunnlag i norsk kultur og tradisjon.
I den forrige store redegjørelsen for mål og virkemidler i mediepolitikken, St.meld. nr. 57 (2000-2001) I ytringsfrihetens tjeneste, ble følgende tre elementer ved begrepet allmennkringkasting, eller det engelske begrepet « public service broadcasting », framhevet:
| 1. | «Public service» som «et offentlig gode»; dvs. at godet er tilgjengelig for alle til en rimelig pris. Kravet om landsdekkende kringkasting har bakgrunn i dette synspunktet. |
| 2. | «Public» i betydningen «publikum»; dvs. med vekt på at mediene skal tjene publikums behov som individuelle mediebrukere, i motsetning til som et kollektiv av samfunnsborgere. |
| 3. | «Public» i betydningen «offentlighet»; dvs. med vekt på medienes ansvar for f.eks. å overvåke de politiske og økonomiske makthaverne og å fremme den offentlige samtalen. Videre vil det være en oppgave å medvirke til at hvert individ får tilstrekkelig informasjon til å kunne være aktivt med i demokratiske prosesser, og ellers tilby program som kan være kilde til innsikt, refleksjon, opplevelse og kunnskap. |
Denne definisjonen av allmennkringkasting er etter departementets syn fremdeles gyldig. Det er imidlertid behov for å utdype definisjonen og presisere hvilken rolle allmennkringkastingen skal ha i dagens samfunn.
Etter departementets syn er det imidlertid verken ønskelig eller mulig å nå fram til en endelig og autoritativ definisjon av allmennkringkastingsbegrepet.
EU har gitt hvert enkelt medlemsland rett til selv å definere hvilket konkret innhold man vil legge i allmennkringkastingsbegrepet. Dette gjenspeiler en erkjennelse av at allmennkringkastingsbegrepet ikke kan være en absolutt størrelse, men må tilpasses den samfunnsmessige kontekst i hvert enkelt land.
Publikums mediehverdag er i ferd med å forandre seg. Det kanskje aller mest framtredende trekket er den store veksten i antall tilgjengelige kanaler. Enkelte har på denne bakgrunnen argumentert for at behovet for at det offentlige skal finansiere et radio- og fjernsynstilbud blir gradvis mindre. I den grad myndighetene i framtiden ikke får anledning til å pålegge kommersielle kringkastere programkrav, vil en kanal som TV 2 kunne endre profil og bli enda mer rettet mot massemarkedet. I så fall vil det kunne bli enda viktigere enn tidligere med en offentlig eid kanal som har klare og omfattende allmennkringkastingsforpliktelser.
At det fremdeles er behov for allmennkringkasting, understøttes av undersøkelser som har påvist en positiv sammenheng mellom kvaliteten og seeroppslutningen hos allmennkringkastingsselskapene og kvaliteten på de kommersielle kringkasterne.
Førsteamanuensis Hans Jarle Kind og
professor Guttorm Schjelderup ved Norges Handelshøyskole i Bergen har på
oppdrag fra departementet utarbeidet rapporten « Mediemarked og
mediepolitikk » (2007). Hovedtema i rapporten er en analyse av hvordan
konkurransen mellom kommersielle tv<- En av de viktigste konklusjonene i
rapporten er at markedssvikt på tilbudssiden fører til at både kvalitet og
programbredde kan bli utilfredsstillende i et uregulert kringkastingsmarked.
Dette tilsier et behov for offentlige tiltak, f.eks. ved at staten betaler
kommersielle aktører for å levere det markedet ikke leverer, eller at en
offentlig eid kringkaster selv leverer et alternativt kringkastingstilbud.
Departementet vil framheve at
kringkastingsmediet spiller en helt sentral rolle som informasjonskilde for
folk flest, selv om Internett etter hvert har fått stor betydning.
Om man tar for seg publikums tillit
til fjernsynskanalene isolert, gir et klart flertall uttrykk for at NRK1 er
den fjernsynskanalen de har størst tillit til.
I henhold til meldingen kan NRKs gode
omdømme ha sammenheng med finansieringsformen til selskapet (som ikke gjør
det avhengig av kommersielle inntekter). Det er selvfølgelig viktig for
oppslutningen om lisensfinansieringen at NRK opprettholder høye seerandeler.
For NRK er det imidlertid vel så viktig at selskapet klarer å beholde sitt
renommé som en troverdig kringkaster som fortjener publikums tillit.
En reklamefinansiert kanal er styrt av
en annen logikk. Den kommersielle kanalens primære motiv for å sende
fjernsynsprogrammer er at disse tiltrekker seg seere som kan « selges » til
annonsørene. Et program som ikke genererer tilstrekkelig med seere,
representerer tapte inntekter for kanalen.
Det anføres i meldingen at det er
viktig også av hensyn til de kommersielle aktørene å opprettholde NRK som en
lisensfinansiert kringkaster. Det norske reklamemarkedet er begrenset.
Dersom også NRK skulle finansieres med reklameinntekter, ville det gå hardt
ut over finansieringsgrunnlaget for aktører som TV2 og TVNorge.
Det overordnede målet med
kringkastingspolitikken - å bidra til mangfold og kvalitet i mediene -
ligger fast, uavhengig av digitaliseringen. Departementet legger til grunn
at det er ønskelig å opprettholde et så mangfoldig kringkastingstilbud som
mulig, og at statlige virkemidler er nødvendige for å bidra til eksistensen
av kommersiell allmennkringkasting.
Kommersielle kringkastere vil i et
uregulert kringkastingsmarked fortrinnsvis tilby programmer som baserer seg
på lønnsomhetskriterier.
Markedet vil i for liten grad
frambringe flere viktige programkategorier som omfattes av
allmennkringkastingsbegrepet. Dette vil være uheldig i et mediepolitisk
perspektiv. Etter departementets vurdering er fortsatt kommersiell
allmennkringkasting av noe omfang følgelig bare mulig dersom staten griper
aktivt inn gjennom regulatoriske eller økonomiske virkemidler.
Et alternativ til å videreføre
kommersiell allmennkringkasting kunne selvsagt være å overlate ansvaret for
allmennkringkasting til NRK alene. Ankepunktene mot dette alternativet er
flere. Det viktigste er at NRK ville stå uten konkurranse om å tilby
allmennkringkastingsinnhold. Dersom NRK skulle ha « monopol » på å tilby visse
programkategorier og å betjene smale grupper, ville selskapet i noen grad
miste et incentiv til å prioritere kvalitet og mangfold overfor disse
segmentene. Det ville også på sikt kunne innebære en risiko for at NRK
utelukkende ble forbundet med « tunge » programmer tilpasset voksne/eldre seere
og at allmennkringkastingsinnhold ble marginalisert. Etter departementets
syn vil det være en risiko for at mangfoldet svekkes dersom
allmennkringkasting overlates til NRK alene.
I meldingen drøfter departementet
hvordan ulike statlige virkemidler kan bidra til å sikre fortsatt
kommersiell allmennkringkasting. Følgende alternative modeller vurderes: De to første alternativene kan
karakteriseres som regulatoriske virkemidler, de to siste som økonomiske
virkemidler.
Etableringen av et digitalt bakkenett
for fjernsyn betyr at et stort antall kringkastere vil få tilgang til
frekvenser som gir riksdekning. Frekvenser vil ikke lenger være et like
stort knapphetsgode som i dag. Likebehandlingshensyn tilsier at det ikke
vil være grunnlag for å pålegge enkeltkanaler individuelle
programforpliktelser. Det ville være vanskelig for staten å legitimere en
beslutning om å pålegge en enkelt kommersiell kringkaster rollen som
allmennkringkaster.
Etter kringkastingsloven er det
departementet som gjennom forskrift fastsetter hvilke kanaler som skal ha
status som formidlingspliktige allmennkringkastere. Departementet har
følgelig hjemmel til å fastsette en forskrift som pålegger RiksTV og
eventuelle andre betalingsfjernsynstilbydere i bakkenettet å tilby
kringkastere som har status som formidlingspliktige allmennkringkastere
tilgang til nettet.
Departementet har vurdert om man i
forbindelse med utlysingen av konsesjoner i det digitale bakkenettet skal
signalisere at én eller flere kringkastere som er villige til frivillig å
påta seg allmennkringkasterforpliktelser, vil kunne oppnå status som
formidlingspliktige kringkastere. I så fall vil disse være garantert en
plass i bakkenettet. Det er imidlertid ikke gitt at kommersielle
kringkastere finner det interessant å sikre seg status som
formidlingspliktige. Mye kan tyde på at det digitale bakkenettet vil ha så
stor kapasitet at alle større norske kringkastere som ønsker det, vil få
tilgang.
I forbindelse med behandlingen av
St.meld. nr. 44 (2002-2003) Om digitalt bakkenett for fjernsyn understreket
stortingsflertallet at « en forutsetning for etablering av et bakkenett er at
TV 2 sikres som gratistilbud på det digitale bakkenettet minst tilsvarende
lenge som nåværende konsesjonsperiode. », jf.
Innst.S.nr.128
(2003-2004). Staten, ved Kultur- og kirkedepartementet, inngikk derfor 1.
juni 2006 en avtale med TV 2 AS som blant annet fastslår at kanalen skal
være gratis i det digitale bakkenettet ut 2009. I samme periode vil TV 2
være bundet av allmennkringkastingsforpliktelsene i dagens konsesjon. Ved
utløpet av TV 2s konsesjonsperiode vil DTT-markedet være mer modent, slik at
myndighetene og kringkasterne vil ha mer kunnskap om etterspørselen etter
kapasitet i nettet og dermed bedre oversikt over hva formidlingsplikt vil
være verdt. Det vil da kunne være aktuelt med formidlingsplikt i det
digitale bakkenettet mot allmennkringkastingsforpliktelser.
Medietilsynet har fått i oppdrag av
departementet å forestå kunngjøring og tildeling av konsesjoner til
riksdekkende kringkasting og lokalfjernsyn i det digitale bakkenettet. Et alternativ til modellen med
formidlingsplikt vil være å fastsette regler som pålegger kringkasterne å
oppfylle nærmere bestemte programvilkår. Slike programvilkår vil bare kunne
pålegges kringkastere under norsk jurisdiksjon. Etter departementets syn er
to modeller mulige; enten en generell plikt som omfatter alle norske
kringkastere, eller at programvilkår bare pålegges aktører som har en viss
markedsandel.
Programvilkår som omfattet alle
kanaler, ville, avhengig av omfanget av forpliktelsene, kunne innebære en
tung økonomisk byrde for kanaler med lav markedsandel. Programvilkår som
omfattet alle kringkastere, ville dermed kunne virke som et hinder for
etablering av nye kanaler.
Med programvilkår som bare omfattet
allmennkanaler med en betydelig markedsandel ville man kunne forsvare
relativt omfattende programvilkår. Slik regulering ville omfatte et fåtall
riksdekkende kanaler. Flere forhold taler likevel mot å pålegge
kringkastere med en markedsandel over et gitt nivå å oppfylle programvilkår.
Risikoen for regulatorisk tilpasning og eventuell omgåelse er trolig stor.
Begge alternativer medfører et
grunnleggende legitimitetsproblem som oppstår dersom staten skulle stille
mer eller mindre tyngende vilkår uten å tilby gjenytelser. Ettersom en slik
regulering bare ville gjelde for kringkastere underlagt norsk jurisdiksjon,
ville reguleringen dessuten, uansett modell, innebære en konkurranseulempe
for norske kanaler og potensielt svekke tilbudet av norskspråklige
programmer. Etter departementets syn taler konkurransemessige vurderinger,
risikoen for at reguleringen skal virke mot sin hensikt, og risikoen for
uønskede tilpasninger og omgåelse av programvilkår mot å fastsette slike
forpliktelser i forskrift.
Dersom de regulatoriske virkemidlene
som er beskrevet ovenfor ikke lar seg gjennomføre eller vurderes som
uhensiktsmessige, vil et alternativ være å stimulere kommersielle kanaler
økonomisk til å tilby allmennkringkastingsinnhold.
NRK er en garantist for eksistensen av
allmennkringkasting. Markedssituasjonen som oppstår etter digitaliseringen
av fjernsynssektoren, vil trolig gjøre NRKs samfunnsoppdrag enda viktigere.
Et viktig utgangspunkt for departementets vurderinger er derfor at
eventuelle økonomiske virkemidler må utformes slik at de ikke undergraver
finansieringen av NRKs allmennkringkastingstilbud.
Med unntak for daglige egenproduserte
nyhetssendinger er det tvilsomt om et uregulert marked vil gi et
allmennkringkastingstilbud på nivå med det TV 2 tilbyr i dag. Subsidier vil
følgelig kunne være aktuelt for de fleste av programkategoriene TV 2 i dag
er pålagt å sende.
Skulle det være ønskelig å etablere en
form for tilskuddsordning for kommersielle kringkastere, kan følgende
alternativer vurderes: Et alternativ er å tildele
kontrakt(er) etter anbud til en eller flere kommersiell(e) kringkaster(e) om
å levere et nærmere angitt allmennkringkastingsinnhold for et gitt antall år.
Modellen vil ha flere likhetspunkter med dagens konsesjonsordning for
kommersielle allmennkringkastere. Forskjellen er at her vil kringkasteren
kompenseres gjennom en direkte overføring i stedet for å bli tildelt en
rettighet av indirekte verdi (retten til å ta frekvenser i bruk).
Slike kontrakter bør i så fall
tildeles for en begrenset periode, slik at det blir regelmessig konkurranse
om midlene. Mottakeren vil dermed ha klare motiver for å overholde sine
forpliktelser. For å sikre stor grad av måloppnåelse, ville det i
utgangspunktet være ønskelig med detaljregulering som går langt ut over
dagens konsesjoner, vilkår som ville fastsatt store deler av mottakerens
sendeskjema. Hensynet til redaksjonell uavhengighet og innovasjon taler
imot å detaljregulere på et slikt nivå. Det vil følgelig være mest
hensiktsmessig å operere med et detaljeringsnivå som tilsvarer
programvilkårene i dagens TV 2-konsesjon. Kontrollen med bruken av midlene
vil derfor trolig måtte bestå i en etterskuddsvis rapportering fra
kringkasteren. Ordningen vil trolig også være beheftet med mange av de
samme problemene som tilsyn med programvilkår fastsatt i konsesjoner. Det
vil følgelig være vanskelig å måle om midler anvendes effektivt og i hvilken
grad midlene gir en reell effekt, selv om krav om regnskapsmessig
atskillelse mellom kommersielle aktiviteter og allmennkringkasting i noen
grad vil kunne løse dette behovet.
Det som primært taler mot dette
alternativet, er at kommersiell allmennkringkasting vil være begrenset til
én kanal (eller et fåtall kanaler). Det vil ikke stimulere til den bredden
og mangfoldet som man vil kunne oppnå gjennom tilskudd til individuelle
produksjoner. De offentlige midlene vil ikke komme uavhengige
produksjonsmiljøer direkte til gode, dersom man ikke fastsatte et slikt
vilkår i kontrakten.
Departementet legger til grunn at det
ikke er aktuelt med anbudsbasert kommersiell allmennkringkasting. Norsk filmfond gir i dag tilskudd
basert på skjønn til utvikling og produksjon av fjernsynsserier (drama og
dokumentarer) og enkeltstående dokumentarer. I 2006 ble uavhengige
produsenter tildelt ca 33,6 mill. kroner i tilskudd til produksjoner for
visning på fjernsyn. En mulighet er å utvide denne ordningen til å omfatte
tilskudd til flere programkategorier, eventuelt også å øke den økonomiske
rammen for ordningen. Departementet vil i denne forbindelse vise til den
nylig framlagte Stortingsmeldingen om filmpolitikken, der det blant annet
pekes på fjernsynskanalenes viktige rolle som formidlere av norske film- og
dramaproduksjoner.
Den viktigste fordelen med en
tilskuddsordning basert på skjønn er at den sikrer stor grad av styring med
hvordan midlene blir brukt og god kvalitets- og kostnadskontroll. Modellen
vil dessuten være fleksibel slik at eventuelle justeringer av ordningen om
nødvendig kan gjennomføres raskt.
En tilskuddsordning vil i større grad
enn en kontraktsbasert løsning sikre kontinuerlig konkurranse om midlene.
Et skjønnsbasert system for tildeling har imidlertid en viss iboende
ineffektivitet, i den forstand at prosjekter som kringkasteren har klarert i
sine egne beslutningsprosedyrer, deretter må godkjennes av den offentlige
virksomheten. Skjønnsbaserte ordninger på filmområdet har blitt kritisert
fra produsenthold for å føre til ensretting, og at ordningene svekker
mangfold og framvekst av nyskapende programmer. Etter departementets syn
veier imidlertid ikke slike innvendinger like tungt som de fordeler som det
ble vist til over.
En tilskuddsordning vil måtte
innrettes slik at etterspørselen etter tilskudd ikke utelukkende vris i
retning av genre som innebærer lav kommersiell risiko, dvs.
programkategorier som retter seg mot relativt brede seergrupper, som for
eksempel visse former for drama. Siden det er svært vanskelig å selge
reklame i tilknytning til de smaleste programmene, er det ikke gitt at
kanaler som er finansiert hovedsakelig med reklame, overhodet vil vise
programmer for marginale seergrupper. En tilskuddsordning bør innrettes
slik at tilskudd til marginale programmer blir mer fordelaktige enn tilskudd
til bredere programkategorier.
Etter departementets syn vil en
skjønnsbasert tilskuddsordning kunne bidra til å videreføre kommersiell
allmennkringkasting og dermed styrke mangfoldet innenfor fjernsynssektoren.
Departementet vil vurdere å utvide Norsk filmfonds støtteordning for
audiovisuelle produksjoner. Støtteordningen bør eventuelt omfatte
spillefilmer, dokumentarer og andre allmennkringkastingsprogrammer som
markedet ikke vil frambringe i ønsket grad.
I henhold til sine konsesjonsvilkår
skal TV 2 betale mellom 26 og 28 mill. kroner i årlig vederlag. Beløpet er
øremerket Norsk filmfond. Ordningen faller bort fra og med 2010. Etter
departementets syn er det viktig å finne fram til ordninger som kan
kompensere for dette bortfallet.
Det bør være et mål at
finansieringsgrunnlaget for tilskudd til allmennkringkastingsinnhold økes
utover nivået TV 2 bidrar med til Norsk filmfond i dag.
Etter departementets syn bør man
fortrinnsvis videreføre praksisen med at private aktører bidrar til
finansiering av allmennkringkasting som ble etablert med TV 2s vederlag til
filmfondet.
Departementet legger dessuten til
grunn at kringkastingsavgiften bør forbeholdes driften av den reklamefrie
allmennkringkasteren NRK. NRK framstår som det viktigste virkemiddel på
mediefeltet. Digitaliseringen innebærer at selskapet møter stadig hardere
konkurranse. I en slik konkurransesituasjon bør man ikke foreta seg noe som
kan svekke NRKs finansieringsgrunnlag.
Også de kommersielle norske
kringkasterne må forvente tøffere konkurranse. Å pålegge norske
kringkastere konsesjonsvederlag ville innebære en konkurranseulempe for dem.
Departementet ser derfor heller ikke dette som aktuell politikk.
Et annet alternativ ville være å legge
en reklameavgift på all omsetning av tv-reklame. Dette ville imidlertid
påvirket konkurranseforholdet mellom ulike reklamemedier. Generelt ville
det svekket fjernsynets posisjon vis-à-vis andre annonsemedier. Alternativt
kunne man vurdere å innføre en generell avgift på reklame, dvs. en avgift
som ikke er mediespesifikk. En slik ordning ville være mer
konkurransenøytral i forholdet mellom ulike medier. Det ville samtidig være
vanskeligere å få forståelse for at avgiften skulle være øremerket en
tilskuddsordning for fjernsynsproduksjoner. Departementet anser ikke en
reklameavgift som en formålstjenlig finansieringsform for en
tilskuddsordning.
Et siste alternativ er en avgift på
abonnementsbasert tilbud av fjernsyn. En avgift kunne f.eks. knyttes opp
til en andel av bruttoomsetningen til satellitt-, kabel- og bakkenettaktørenes
årlige omsetning av programpakker og enkeltkanaler. Utviklingen preges av
at publikum i tiltakende grad må betale for tv-tilbudet. Denne utviklingen
innebærer at betal-tv-bransjen samlet trolig vil oppleve en betydelig
omsetningsøkning de nærmeste årene. I en slik situasjon synes det ikke
urimelig å pålegge distributørselskapene å bidra noe til produksjon av
norske kvalitetsprogrammer. Departementet ser i utgangspunktet dette som et
mulig alternativ og vil gjennomføre en nærmere vurdering av en slik
finansieringsform.
En forutsetning må være at det lar seg
gjøre å utforme avgiften slik at den virker tilnærmet konkurransenøytralt
mellom ulike betal-tv-tilbydere. Departementet vil utrede en slik
finansieringsform nærmere og komme tilbake til Stortinget i
budsjettsammenheng.
Det bør etter departementets syn ikke
være myndighetenes oppgave å peke ut den framtidige tekniske standard for
digital radio i Norge. Aktørene bør selv styre teknologivalg, så lenge det
ikke går ut over tilbudet av allmennkanaler til befolkningen eller medfører
betydelige kostnader for forbrukerne. Myndighetene bør som utgangspunkt ha
en teknologinøytral tilnærming og legge til rette for utviklingen av
radiomediet ved å gi kringkasterne langsiktighet og gode rammebetingelser.
Dette innebærer at departementet i hovedsak ønsker å bygge videre på de
prinsipper som ble fastlagt i
St.meld. nr. 62 (1996-1997) Kringkasting og dagspresse 1996 mv.
Et lite radiomarked som det norske er
prisgitt utviklingen ellers i Europa. I dag råder det usikkerhet i markedet
om valg av standard for digital radio. Etter departementets syn er det
imidlertid vanskelig å se klare eterbaserte alternativer til DAB. DAB er en
teknologi som allerede har vært på markedet en årrekke, og det er bygget ut
DAB-sendenett i en rekke land i Europa. Det vil være fordelaktig dersom det
blir utviklet mottakere som kan håndtere flere forskjellige tekniske
standarder i tillegg til FM/AM. Det er sannsynlig at det etter hvert vil
komme slike kombinasjonsmottakere i salg. For lytterne vil det i så fall
bli mindre vesentlig hvilken standard signalene sendes med, så lenge det
apparat man benytter kan ta inn signalene.
Mest sannsynlig vil man i framtiden
stå overfor en situasjon der ulike land har valgt forskjellige tekniske
standarder. Kanskje vil man også innenfor ett og samme land se at digital
radio formidles via ulike supplerende distribusjonsveier.
Valg av standard beror på hvordan man
vekter forbrukerhensyn mot ønsket om en mest mulig effektiv utnyttelse av
frekvensspekteret. Et eventuelt skifte av komprimeringsstandard reiser
viktige forbruker- og mediepolitiske problemstillinger. En eventuell
beslutning fra kringkasterne om å skifte standard bør derfor av hensyn til
forbrukerne godkjennes av politiske myndigheter. I forbindelse med
tildeling av kringkastingskonsesjoner i DAB-nettet har departementet derfor
bedt Medietilsynet om å stille som vilkår at dersom kringkasterne på sikt
ønsker å gå over til en ny DAB-standard, f.eks. DAB+, så må dette på grunn
av forbrukerhensyn godkjennes av myndighetene. En overgang til ny
komprimeringsstandard vil kunne medføre at de mottakerapparater som brukes i
dag, ikke vil kunne benyttes for å lytte til DAB+-sendinger. En eventuell
investering i nytt mottakerutstyr vil følgelig innebære økte kostnader for
forbrukerne.
I rapporten om digital radio
(« Digitalradio i Norge ») ble det tatt til orde for at det bør fastsettes en
dato for avviklingen av analog radio. Arbeidsgruppen mente at en avvikling
innen 2014 vil være forsvarlig.
Departementet har forståelse for at
aktørene har behov for forutsigbarhet når det gjelder en eventuell avvikling
av det analoge FM-nettet. Både NRK og P4 har signalisert at de neppe vil
bidra til finansiering av nettet til mer enn drøyt 80 % dekning uten en
politisk forpliktende fastsatt dato for avvikling av de analoge FM-sendingene.
Radiokanalene vil ha distribusjonskostnader knyttet til både digital og
analog distribusjon av sine sendinger. Kringkasterne anfører at de påtar
seg vesentlige merkostnader ved å sende analoge og digitale radiosendinger
parallelt over lang tid.
Arbeidsgruppen for digitalradio har i
sin rapport beregnet at leie av DAB-nettet vil beløpe seg til 270 mill.
kroner årlig etter full utbygging (fra 2014). De to eksisterende DAB-nettene
gir rom for inntil fire ganger så mange kanaler som FM-båndet gir i dag,
avhengig av hvordan kapasiteten i nettet utnyttes.
Anslag for framtidige kostnader i det
digitale nettet er beheftet med mye usikkerhet og avhenger sterkt av hvilken
utbyggingsgrad som er lagt til grunn.
Myndighetenes ansvar ligger først og
fremst i å sikre at forbrukerne ikke fratas et tilbud med mindre dette
erstattes med et tilsvarende eller et bedre tilbud. Per i dag er ikke
tilbudet av digital radio tilstrekkelig modent til at det er mulig å ta
stilling til spørsmålet om FM-sendingene bør avvikles, og eventuelt når dette
bør skje.
Departementet ser at det vil være
vanskelig for aktørene å investere i full utbygging av DAB-nettet uten at det
ligger et vedtak om avvikling av FM-sendinger til grunn. Departementet vil
derfor ikke utelukke at det på et senere tidspunkt kan bli aktuelt å sette
dato for avvikling av FM-sendinger, slik at aktørene stimuleres til å
investere ytterligere i utbyggingen av DAB-nettet.
Etter departementets vurdering vil et
vedtak om en måldato for når FM-sendingene skal avvikles, først være aktuelt
når halvparten av husholdningene i Norge har skaffet seg digitale mottakere,
eventuelt analoge mottakere med adapter. Etter det departementet kjenner
til, er det intet annet land som foreløpig har fastsatt en måldato for
avvikling av FM-sendingene.
Selv om myndighetene på et tidspunkt
skulle fastsette en måldato for avvikling av FM-sendinger, er det visse
forutsetninger som må være oppfylt før endelig tilsagn om slik avvikling kan
gis. Departementet ser det som hensiktsmessig å antyde hvilke kriterier som
bør være oppfylt før det vil være aktuelt å gjennomføre en endelig avvikling
av FM-sendinger.
For det første må det stilles krav til
befolkningsdekning for digital radio. For at NRK skal kunne avvikle sine
FM-sendinger, bør husstandsdekningen være på tilnærmet 100 %. Dette er
særlig viktig med tanke på NRK P1s rolle som beredskapskanal. NRK P1 har i
dag en befolkningsdekning på 99,95 %. NRK P1s analoge FM-sendinger kan av
beredskapshensyn ikke avvikles før de digitale sendinger har tilsvarende
dekning.
Det bør samtidig tilføyes at dette
ikke bør forstås slik at hele befolkningen nødvendigvis må ha tilgang til
digital radio via samme infrastruktur. Av kostnadsmessige grunner kan det
være lite hensiktsmessig å bygge ut DAB-nettet til å dekke hele befolkningen.
Følgelig kan det være akseptabelt at deler av landet dekkes av andre
teknologier, f.eks. DRM. Foreløpig er det imidlertid for tidlig å
konkludere med at DRM faktisk er et akseptabelt alternativ.
Et annet aspekt ved dekningsbegrepet
er at den tekniske kvaliteten må være tilfredsstillende. Det er ikke
aktuelt å gi endelig tilsagn om avvikling av NRKs hovedradiotilbud på FM før
det er sannsynliggjort at landet er dekket av digitale radionett som gir
alle minst like gode lytterforhold som dagens FM-nett.
For det andre må kringkasterne kunne
tilby lytterne en digital merverdi. Som det framgår foran, er det grunn til
å forvente at lytterne faktisk vil få et vesentlig bredere tilbud digitalt
enn analogt samt at lydkvaliteten forbedres. Forutsetningen om digital
merverdi bør derfor være innen rekkevidde.
I tillegg er det viktig at aktørene
sørger for at forbrukerne får tilstrekkelig informasjon om en eventuell
overgang fra analog til digital radiodistribusjon.
Etter departementets vurdering er det
flere av de nevnte forutsetninger for en overgang til digital radio som ikke
er oppfylt. Først og fremst er det for få husstander som har anskaffet seg
digitale mottakerapparater. Dette innebærer at lytterne selv gjennom sin
atferd foreløpig ikke har signalisert at de ønsker en overgang til digital
radio. Følgelig er det heller ikke grunnlag for å fastsette en måldato for
avvikling av FM.
Dernest er det ikke klart hvordan man
skal kunne sikre at hele befolkningen skal få tilgang til digital radio.
Før dette er avklart, vil det ikke være grunnlag for å avvikle NRKs
FM-distribusjon av det sentrale radiotilbudet. Departementet vil imidlertid
ikke se bort fra at NRK etter hvert vil kunne tillates å avvikle
FM-distribusjonen av enkelte av nisjekanalene, jf. punktet under.
Departementet har foreløpig ikke tatt stilling til hva man skal gjøre med de
kommersielle rikskringkasternes analoge konsesjoner når periodene utløper i
2014.
Ovenstående drøfting av forutsetningen
for en framtidig avvikling av FM indikerer at det er et stykke igjen før
radiomediet blir heldigitalt i Norge. Samtidig bør denne omtalen kunne
fungere som en rettesnor for aktørene med hensyn til hva som skal til for å
kunne realisere målet om en overgang til digital radio.
NRK har tidligere annonsert at de vil
gå over til å sende sine « Alltid-kanaler » (Alltid Nyheter, Alltid Klassisk mv.)
eksklusivt på DAB, og ikke parallelt på FM og DAB (simulcast) som i dag.
Disse nisjekanalene ble i utgangspunktet utviklet som digitale DAB-kanaler
som skulle gi merverdi for DAB-lyttere. Disse kanalene ble også lagt på FM i
enkelte områder av landet, i påvente av billigere DAB-radioer og utbredelse i
markedet.
Departementet har orientert NRK om at
en eventuell avvikling av FM-distribusjonen av disse kanalene må forelegges
generalforsamlingen for godkjenning. Departementet mener generelt at NRK
ikke bør fjerne populære tilbud fra analoge FM-sendinger før DAB-nettet er
bygget mer ut og DAB-mottakere har større utbredelse blant forbrukerne.
Arbeidsgruppen for digital radio
anbefalte at det fastsettes lange konsesjonsperioder for DAB, og at det ikke
lyses ut nye innholdskonsesjoner for riks- eller semiriksdekkende digital
radio i tidsrommet fram til 2014. Dette skal sikre langsiktighet for de
eksisterende aktørene, samt sikre at disse investerer videre i utbyggingen
av nettet.
Departementet vil vise til omtalen
ovenfor om at det er viktig at det digitale radiotilbudet representerer en
merverdi for lytterne, sett i forhold til dagens analoge tilbud. Et viktig
virkemiddel i så måte er å legge til rette for nyetableringer. Selv om de
eksisterende aktørene i DAB-nettet påtar seg tyngende forpliktelser knyttet
til å finansiere den videre utbygging av nettet, sees det ikke som
hensiktsmessig å tilby disse et vern mot eventuelle nye kanaler.
Departementet har besluttet at den
kapasiteten som blir ledig i riksblokka etter at NRK flytter hoveddelen av
sin DAB-virksomhet til regionnettet, skal lyses ut.
Digitalisering vil være et stort
økonomisk løft for lokalradiobransjen. Etter bransjens egen vurdering vil
DAB-teknologien bare kunne være aktuell for å digitalisere de økonomisk
sterkeste lokalradioene, anslått til om lag 20 av dagens 240 konsesjonærer.
Lokalradioforbundet er positiv til digitalisering av radio, men har
foreløpig ikke tatt stilling til hvordan de skal møte
digitaliseringsprosessen. Etter forbundets vurdering er kostnadene ved
innføring av DAB for lokalradio fortsatt svært høye. Forbundet peker også
på at det er store ambisjonsforskjeller mellom de ulike lokalradioene.
Enkelte klarer seg bra med mulighetene de har i dagens FM-nett, mens andre
ser større mulighet til å utnytte merverdien som ligger i en digital
plattform.
Etter departementets vurdering er det
vanskelig å se en klar løsning når det gjelder lokalradio. Dette fordi
digitalisering av sendeutstyr mv. vil være kostbart, og lokalradiobransjen
er i stor grad preget av aktører som ikke har finansielle ressurser til uten
videre å påta seg de kostnadene digitaliseringen vil medføre. Departementet
ser det som vesentlig at lokalradiosektoren blir med i den forestående
digitaliseringsprosessen for radio, men det er per i dag for tidlig å
konkludere med hensyn til hvordan overgangen til en digital distribusjon bør
skje. Departementet mener det er viktig at bransjen her selv arbeider
videre med å finne gode løsninger. Departementet vil følge opp dette, i nær
dialog med partene.
I henhold til den internasjonale
overenskomsten RRC06 og nasjonal frekvensplan er det avsatt frekvenser som
gir plass til fire riksdekkende blokker til DAB i VHF-båndet. I tillegg er
det avsatt en blokk inndelt i 84 regioner tilpasset lokalradio i det såkalte
L-båndet (1452-1492 MHz). Departementet antar at fire blokker vil dekke
behovet for frekvenskapasitet til tradisjonelle radiosendinger en viss tid
framover. På lengre sikt vil eventuell etterspørsel etter ytterligere
kapasitet til radioformål kunne dekkes av frekvenser som frigjøres som følge
av avvikling av FM-signaler.
Det er tildelt nødvendige
frekvenstillatelser og konsesjoner for riksblokka som NRK, P4 og R2D bruker
til DAB-sendinger i dag. Departementet har lagt opp til at det i tillegg
blir utlyst to-tre konsesjoner til på riksblokka som følge av at mer
kapasitet blir tilgjengelig når NRK flytter hoveddelen av sin DAB-virksomhet
over til regionnettet. Departementet har lagt opp til at NRK får disponere
all kapasitet i regionnettet fram til og med 2020.
Det bør vurderes nærmere i hvilken
grad det nå er aktuelt å kunngjøre ytterligere kapasitet til radioformål.
L-båndet er ledig og kan i prinsippet kunngjøres i dag. De to resterende
blokkene i VHF-båndet (en riksblokk og en 37-områdersblokk) vil kunne bli
kunngjort etter avvikling av analogt fjernsyn som etter planen skal finne
sted ved utgangen av 2009. Deler av 37-områdersnettet kan imidlertid tas i
bruk før avvikling av analogt fjernsyn. Avviklingen av analogt fjernsyn i
bånd III frigjør nye frekvenser til en ny regionalisert digital-tv-dekning
eller til DAB og DMB.
Slik det framgår over, er det
imidlertid for tidlig for den samlede lokalradiobransjen å ta endelig
stilling til overgang til digital distribusjon nå. Med utgangspunkt i
dagens situasjon og bransjens foreløpige standpunkter er det mest
nærliggende å anta at 37-områdersnettet vil bli tatt i bruk til lokalradio.
I noen regioner vil det i tillegg kunne bli aktuelt å benytte L-båndet.
Etter departementets syn er det viktig
at myndighetene har et gjennomtenkt forhold til hvordan disse
frekvensressursene kan utnyttes best mulig. Dette er bakgrunnen for at
departementet, i samarbeid med Samferdselsdepartementet, har nedsatt en
felles arbeidsgruppe. Gruppen skal ta stilling til framtidig bruk av
frigjorte frekvenser, samt gjenbruk av frekvenser som blir ledige etter
avviklingen av analogt fjernsyn. Arbeidsgruppen består av representanter
fra begge departementer, samt Post- og teletilsynet og Medietilsynet.
Arbeidsgruppens sluttrapport skal etter planen foreligge per 1. oktober 2007.
Departementet vil komme tilbake til spørsmålet om i hvilken grad det bør
legges mediepolitiske føringer på den framtidige utnyttelsen av
frekvenskapasiteten.
Etter mandat fra departementet har
Medietilsynet, i samarbeid med Post- og teletilsynet, utarbeidet et forslag
til ny konsesjonsordning for den kommende konsesjonsperioden. Medietilsynet
vil sende forslaget på høring. I meldingen gjør departementet kort rede for
hovedpunktene i forslaget. Samordnet tildeling av konsesjoner og frekvenstillatelser
Etter forslaget skal tildeling av
konsesjoner til lokalradio etter kringkastingsloven § 2-1 samordnes med
tildeling av frekvenstillatelser etter ekomloven § 6-2. Prosessen for
utlysing og tildeling av konsesjoner og frekvenstillatelser vil skje i
samarbeid mellom Medietilsynet og Post- og teletilsynet. Konsesjonstyper
Medietilsynet foreslår at det innføres
tre ulike konsesjonstyper. Hensikten med en slik inndeling er å legge til
rette for lokalt mediemangfold samtidig som rammevilkårene forbedres og
tilpasses lokalradioer av ulik karakter. De tre konsesjonstypene som
foreslås innført, er: Plassering på sendernett og tilgang til sendetid
I forslaget legges det opp til
ulikheter med hensyn til plassering på sendernett og tilgang til sendetid
for de tre konsesjonstypene. Fordelingen av sendetid vil også avhenge av
antallet sendernett i konsesjonsområdet. Konsesjonskrav og tildelingskriterier
Konsesjonskravene og
tildelingskriteriene vil etter forslaget også variere, avhengig av
konsesjonstypen.
Allmennradiokonsesjonærene vil bli
pålagt minstekrav om lokalt innhold. Endring av konsesjonsområder og sendernett
Medietilsynet foreslår ikke større
endringer av konsesjonsområdene. Medietilsynet foreslår imidlertid å gjøre
visse justeringer for storbyområdene. Konsesjonsperioden
Det foreslås at lokalradiokonsesjoner
tildeles for en periode på sju år. Utvidelsen av perioden er begrunnet i
hensynet til bedre og mer stabile driftsvilkår for aktørene.
Forslag til ny konsesjonsordning for
lokalradio, som er utarbeidet i samarbeid mellom Medietilsynet og Post- og
teletilsynet, vil bli sendt på høring av Medietilsynet. Departementet
finner det ikke naturlig å ta stilling til forslaget før aktørene har fått
anledning til å uttale seg.
Departementet har vurdert om det er
grunnlag for å innføre konsesjonsvederlag for storby-24/7-konsesjoner.
Bakgrunnen for forslaget er at departementet i 2003 nedsatte en
arbeidsgruppe for å utrede og vurdere forslag til endringer på
lokalradioområdet. Arbeidsgruppen foreslo blant annet at det bør innføres
konsesjonsvederlag for store kommersielle underholdningsbaserte radioer som
disponerer egne frekvenser i de større byene.
Som en oppfølging av arbeidsgruppens
forslag sendte departementet i desember 2006 på høring et forslag om å
innføre en lovhjemmel for å kreve vederlag ved tildeling av konsesjon for
lokal reklamefinansiert kringkasting. I høringsrunden var mange
radioaktører kritiske til dette forslaget. På bakgrunn av den økonomiske
situasjon i bransjen og utsiktene til at en vederlagsordning neppe vil gi
betydelige inntekter, finner departementet det ikke hensiktsmessig å gå
videre med dette.
Forslaget om at sendetiden skal være
ulikt fordelt for konsesjonstypene, vil ikke være i samsvar med et tidligere
plenarvedtak i Stortinget. Ved Stortingets behandling av
Innst.S.nr.190
(1994-1995) ble det vedtatt at alle nærradioer med konsesjon skal ha høve
til å sende program mellom kl. 06.00 og kl. 18.00, også i område med berre
ein frekvens.
En ordning med ulik sendetidsfordeling
mellom konsesjonstypene vil kreve at Stortinget slutter seg til dette.
Inneværende konsesjonsperiode utløper
31. desember 2007. På bakgrunn av den forestående høringen og oppfølgingen
av denne er departementet innstilt på å forlenge konsesjonsperioden med seks
måneder. Frekvensmyndighetene vil gi en tilsvarende forlengelse av
aktørenes frekvenstillatelser.
Dersom det er behov for det, vil
departementet på egnet måte komme tilbake til Stortinget etter at høringen
av Medietilsynets forslag er avsluttet.
Styringen av NRK skjer dels gjennom
generelle regler i kringkastingslov og tilhørende forskrifter, dels via
kultur- og kirkeministerens rolle som generalforsamling. Det sentrale
styringsverktøyet er selskapets vedtekter, som bl.a inneholder
allmennkringkastingsoppdraget. Organiseringen av styringen av NRK
reflekterer det faktum at selskapet er landets viktigste kulturinstitusjon
og at formålet med virksomheten er å tilby allmennkringkasting til hele
befolkningen, ikke å generere et overskudd for eieren.
Departementet ser ikke noe behov for å
endre på grunnprinsippene for styringen av NRK. Drøftelsen av NRKs
virksomhet i meldingen inneholder imidlertid forslag til enkelttiltak som
har relevans for styringen av NRK. Dette gjelder for eksempel forslag til
system for forhåndsgodkjenning av nye allmennkringkastingstjenester. Den
foreslåtte allmennkringkastingsplakaten er tenkt å fungere som et
utgangspunkt for Stortingets drøftelser av NRKs virksomhet. Omtalen av
tilsynssystemet har også berøringspunkter til styringen, bl.a ved at
Medietilsynet bør få en lovfestet uavhengighet i tilsynet med NRKs
oppfyllelse av allmennkringkastingsoppdraget.
I Soria Moria-erklæringen er det slått
fast at Regjeringen vil « beholde NRK som lisensfinansiert, reklamefri
allmennkringkaster og videreføre NRKs rolle som formidler av kultur, språk
og nasjonal identitet ».
Oversikten over NRKs inntektsforhold
viser at lisensinntektene utgjør det grunnleggende fundament for
finansiering av NRK. Lisensinntektene har i alle år utgjort over 90 % av
selskapets totale inntekter.
De senere års vekst i de kommersielle
inntektene er positiv, fordi disse kan benyttes til å styrke
allmennkringkastingstilbudet. Departementet mener at NRK også i årene som
kommer i hovedsak skal finansieres med offentlige midler, og ikke via
markedet. Kind og Schjelderups rapport viser at det er en fare for at en
offentlig eid kringkaster som er finansiert i markedet, etter hvert vil
ligne på sine kommersielle konkurrenter. Departementet deler denne
oppfatning av at noe av NRKs egenart nettopp ligger i at selskapet er
finansiert på en annen måte enn de kommersielle aktørene i markedet. Dette
taler for at hovedtrekkene i dagens finansiering av NRK bør videreføres.
Den teknologiske utvikling representer
en utfordring for lisensordningen, fordi bl.a mobiltelefoner og pc-er etter
hvert vil kunne brukes som fjernsynsmottakere.
NRKs primære funksjon som
lisensfinansiert allmennkringkaster er å produsere og sende reklamefrie
radio- og fjernsynskanaler, samt tilby tjenester på nye medieplattformer. I
tillegg har allerede NRK mulighet til, gjennom datterselskap, å inngå
samarbeidsavtaler med og erverve eierandeler i andre medieaktører.
Departementet mener at slike samarbeidsformer kan være positive for NRK.
Slikt samarbeid kan bidra med midler til å finansiere NRKs
allmennkringkastingsvirksomhet, og strategiske allianser kan bedre NRKs
mulighet til å sikre seg tilgang til distribusjon, innholdsproduksjon og
-rettigheter.
I alle saker der det er tale om å
erverve eierandeler i, eller på andre måter å inngå sentrale
samarbeidsavtaler med, andre medieaktører, må det likevel grundig vurderes
hvorvidt det kan oppstå fare for interessekonflikter mellom driften av
allmennkringkastingsvirksomhet og den kommersielle virksomheten. Etter
departementets oppfatning vil en interessekonflikt oftere kunne oppstå når
NRK engasjerer seg i konkurrerende betalings- eller reklamefinansierte
kringkastere enn når selskapet engasjerer seg i andre typer medier enn
kringkasting. Dersom NRK involverer seg i kommersielle konkurrenter til
NRKs egen kjernevirksomhet, oppstår en fare for at NRK gis et økonomisk
incitament til å fremme suksessen til den kommersielle konkurrenten framfor
egen kjernevirksomhet. Det kan for eksempel gi seg utslag i at materiale
produseres eller kjøpes inn primært med tanke på betalingstjenester framfor
fri-tv.
Etter departementets vurdering er det
ikke aktuelt å forby NRK å engasjere seg i kommersielle konkurrenter.
Hvorvidt etablering av eierinteresser i, eller andre former for samarbeid
med, andre medieaktører medfører en fare for interessekonflikter mellom
allmennkringkastingsvirksomheten og den kommersielle virksomheten, må
vurderes konkret fra sak til sak. Det framgår av vedtektene at dersom NRK
skal opprette datterselskaper eller delta i andre selskaper som driver annen
type virksomhet enn allmennkringkasting, krever dette samtykke fra
generalforsamlingen. Dette foreslås utvidet til å gjelde andre tiltak som
kan få innvirkning på NRKs allmennkringkastingstilbud eller for øvrig har
nær sammenheng med allmennkringkastingstilbudet.
Etter departementets syn er det
positivt at NRK har inntektskilder ved siden av kringkastingsavgiften,
såframt de kommersielle aktivitetene som genererer slike inntekter, lar seg
forene med oppdraget som allmennkringkaster.
NRK skal framstå med en
ikke-kommersiell programprofil, og utenforstående skal ikke kunne influere på
det redaksjonelle innholdet i NRKs sendinger. Dette tilsier at NRK,
uavhengig av hvordan regelverket er utformet, må utvise varsomhet mht.
praktisering av sponsing.
De særlige reglene for identifikasjon
av sponsor og sjangermessige begrensninger skal bidra til å begrense volumet
og markedsføringseffekten av sponsing. NRKs inntekter fra sponsing har
holdt seg på et relativt stabilt nivå, og omfanget av sponsing er beskjedent
sammenlignet med kommersielle kanaler (38 mill. kroner (2006)).
Etter Medietilsynets praksis å dømme
er det ikke vesentlige problemer knyttet til etterlevelse av de
NRK-spesifikke reglene. Enkelte brudd har likevel forekommet i tilknytning
til eksterne produksjoner. NRKs legitimitet baserer seg i utstrakt grad på
at publikum har tillit til det redaksjonelle innholdet, NRK-redaksjonenes
integritet og uavhengighet fra finansielle bidragsytere. Verdien av et
sponsortilskudd kan neppe oppveie tapet i anseelse dersom selskapet skulle
mistenkes for å fire på sin redaksjonelle integritet. Det er etter
departementets syn derfor særlig viktig at NRK utøver et kritisk
redaksjonelt skjønn i forbindelse med sponsede produksjoner.
Vurdert ut fra Medietilsynets
tilsynspraksis synes det å være grunnlag for å si at NRK i hovedsak lykkes
med å ivareta hensynet til redaksjonell integritet og uavhengighet. Heller
ikke utviklingen av omfanget av sponsingen i NRK tilsier noe behov for å
foreta endringer i de særlige regler som gjelder for NRK.
Departementet finner ikke grunn til å
foreslå noen nærmere regulering av spin-off-produkter eller sms-tjenester i
kringkastingsregelverket. Departementet kan heller ikke se at det
foreligger avgjørende grunner for å begrense NRKs adgang til inntekter fra
spin-off-produkter. Spin-off-produkter kan generere inntekter for NRK som kan
brukes til utvikling av annen programvirksomhet, og dermed styrke NRK som
allmennkringkaster. Dersom NRK ikke skulle ha rett til denne typen
inntekter, ville det økonomiske potensialet antagelig uansett blitt utnyttet
av andre. Medietilsynets praksis gir heller ikke indikasjoner på at NRK
ikke forholder seg til gjeldende regelverk.
I utgangspunktet har departementet
altså ikke innvendinger mot at NRK utnytter det økonomiske potensialet som
ligger i utvikling av denne typen produkter og tjenester. Imidlertid
understreker departementet den prinsipielle betydningen av at hensynet til
økonomisk inntjening ikke må bli styrende for det redaksjonelle innholdet i
fjernsynsprogrammene. Redaksjonelle vurderinger må være avgjørende for
innholdet i de programmer og tjenester NRK tilbyr.
Sterke grunner tilsier at NRK bør være
forsiktig med å vise programmer der produkter eller tjenester som utsetter
seerne for et kommersielt press, inngår. Særlig gjelder dette for
programmer rettet mot barn og unge. Departementet foreslår at et særlig
krav til aktsomhet i denne forbindelse tas inn i NRKs vedtekter. Et slikt
krav bør også omfatte prising av sms-tjenester. NRK bør ikke ha fortjeneste
på sms-tjenester i programmer rettet mot barn.
I dag anses tekst-tv som en del av NRKs
allmennkringkastingstilbud, men ikke som en del av NRKs kjernevirksomhet,
jf. kringkastingsloven § 6-4. Som en konsekvens av dette står NRK fritt til
å benytte lisensmidler for å finansiere tilbudet, men tekst-tv faller ikke
under det generelle reklameforbudet som gjelder for NRKs kjernetilbud.
Det er relativt mye reklame på NRKs
tekst-tv-sider. Reklamen har en fremtredende plass, og det er ofte en noe
glidende overgang mellom redaksjonelt innhold og reklame. Resultatet blir
at allmennkringkastingsinnholdet kan komme i skyggen av rent kommersielt
innhold. Dette kan være med på å undergrave NRKs stilling som en reklamefri
kringkaster.
Teknisk sett er tekst-tv en
kringkastingstjeneste på lik linje med tradisjonell programvirksomhet.
Denne koblingen vil trolig bli enda klarere dersom supertekst-tv blir
etablert og tjenesten får flere likhetstrekk med vanlig fjernsyn. Per i dag
har NRK ikke betydelige inntekter fra salg av reklame på tekst-tv. Det vil
følgelig ikke bety mye økonomisk sett for NRK om reklameadgangen faller
bort.
På denne bakgrunn ønsker departementet
å forby reklame på NRKs tekst-tv. Dette forutsetter en endring av
kringkastingsloven § 6-4, kringkastingsforskriften § 3-14 samt NRKs
vedtekter.
Sist Stortinget drøftet NRKs
virksomhet på bred basis, var i 2000. NRKs tilbud på nye medieplattformer
som Internett og mobiltelefon har vokst fram i tiden etter 2000, og har
således i praksis aldri vært gjenstand for politisk behandling i Stortinget.
Dagens NRK-tilbud på de nye medieplattformene kan derfor sies å være et
resultat av selskapets egne prioriteringer, mer enn en konsekvens av
politiske styringssignaler eller vedtak. Den kulturpolitiske betydning nye
medieplattformer etter hvert har fått, tilsier etter departementets syn at
tiden er moden for en grundig politisk debatt om NRKs aktiviteter på dette
feltet.
Departementets utgangspunkt er at NRK
bør ta sikte på å være en attraktiv og betydningsfull medieaktør også på nye
medieplattformer. For å bevare sin relevans, særlig for de yngre deler av
publikum, må NRK derfor satse ressurser på å utvikle attraktive nettbaserte
medietilbud. Allmennkringkastingsoppdraget til NRK bør derfor også omfatte
nye medietjenester. Denne satsingen er imidlertid kostnadskrevende, og et
sentralt tema i denne sammenheng er hvilke muligheter NRK skal ha for å
skaffe seg kommersielle inntekter på Internett.
Det kan antas at mye av framtidens
mediekonsum vil skje på Internett og mobile medieplattformer. De nye
medienes voksende betydning gjør det påkrevd å konkretisere hvilke krav og
forventninger lisensbetalerne bør ha til NRKs tilbud av tjenester. Nok et
hovedmål med denne gjennomgangen er å sikre et rammeverk som er i
overensstemmelse med EØS-avtalens statsstøtteregler.
Det er etter departementets syn
nødvendig at NRK gis mulighet til å videreutvikle sitt
allmennkringkastingstilbud og tilpasse dette til den nye medievirkeligheten.
NRK skal ta i bruk de nye medieplattformene og utvikle nye tjenester som
appellerer til alle grupper i befolkningen. Det er særlig tre forhold som
gjør dette viktig.
For det første bruker en voksende del
av befolkningen stadig mer tid på Internett. Dersom NRK skulle bli avskåret
fra å utvikle en attraktiv tilstedeværelse på Internett, er det en fare for
at NRK på sikt vil bli marginalisert i publikums bevissthet. Det er
avgjørende for NRKs framtidige posisjon som vesentlig medieaktør at
selskapet gis mulighet til å følge sitt publikum over på de nye
medieplattformer.
For det andre gir Internett en
mulighet til supplerende distribusjon av radio- og fjernsynsprogrammer. Ved
å gjøre programmer tilgjengelige for individuell nedlastning øker publikums
bruk av tjenestene. Derved får publikum mer igjen for kringkastingsavgiften.
I tillegg representerer Internett en mulighet for å supplere og utdype
programmene med redaksjonelt tilleggsstoff.
For det tredje er det viktig at det
også på de nye plattformene finnes aktører som baserer sin virksomhet på de
klassiske allmennkringkasteridealene. Internett er preget av et
overveldende mangfold av innhold. Likevel er det viktig at en
allmennkringkaster som NRK har en synlig tilstedeværelse. NRK skal basere
sin virksomhet på grunnleggende verdier som redaksjonell integritet, høy
kvalitet og uavhengighet fra kommersiell påvirkning. Dette må også gjelde
NRKs nett-tilbud.
Tilbud over Internett samt tilbud på
plattformer for mobilt mottak av fjernsyn bør etter departementets
oppfatning inngå i NRKs allmennkringkastingsoppdrag. Dette omfatter ulike
former for redaksjonelt innhold, inkludert ulike tjenester med interaktive
elementer. Dette innebærer ikke noen utvidelse av oppdraget ettersom
« redaksjonell virksomhet på tekst-tv, Internett og andre medieplattformer »
omfattes av allmennkringkastingsoppdraget allerede i dag, jf. vedtektene §
3-2, men oppdraget på disse plattformene vil bli presisert. Departementet
vil i en vedtektsrevisjon presisere hva som i denne sammenheng ligger i
begrepet « redaksjonell virksomhet ».
Det kan være hensiktsmessig å
spesifisere i vedtektene hvilken type tjenester som ikke anses som del av
allmennkringkastingsoppdraget. Dette vil for eksempel gjelde for annonser,
ehandel og betalingstjenester som har som formål å generere et overskudd for
selskapet. Dette er tjenester som må tilbys innenfor regelverket for NRKs
forretningsvirksomhet.
Departementet vil understreke at det
verken er ønskelig eller mulig å formulere NRKs samfunnsoppdrag for « nye
tjenester » på en uttømmende måte. Internett er preget av at det nærmest
kontinuerlig dukker opp nye innholdsvarianter. Hvilke konkrete nye
tjenester som skal kunne tilbys innen allmennkringkastingsoppdraget, må
derfor vurderes fortløpende. I pkt. 1.7.5 nedenfor beskrives en modell for
forhåndsgodkjenning av nye medietjenester som skal kunne tilbys innenfor
oppdraget.
I NRKs vedtekter er kravene til nye
medietjenester langt mindre detaljerte og omfattende enn kravene til
tradisjonelle radio- og tv-tjenester. Dette er ikke hensiktsmessig og kan
dessuten være tvilsomt sett i forhold til EØS-statsstøttereglene. Så lenge
offentlige midler benyttes, må det stilles klare krav til bruken av midlene.
De nye medietjenestene bør derfor ha som formål å ivareta de samme
mediepolitiske hensyn som begrunner lisensfinansieringen av radio- og
tv-tilbudet til NRK.
På denne bakgrunn bør de overordnede
kravene til NRKs allmennkringkastingsvirksomhet utdypes og gis samme
anvendelse både for tradisjonell programvirksomhet og nye medietjenester.
Det kan også være hensiktsmessig å
utarbeide spesifikke, kvantifiserbare krav til de nye tjenestene etter
modell av de krav NRK er pålagt for ordinære radio- og fjernsynsprogrammer i
vedtektenes § 3-5. Det bør i den forbindelse spesifiseres i hvilken grad
NRK på nye medieplattformer skal sikre befolkningen et tilbud innen
kategorier som nyheter, kunst og kultur, religion, underholdning, tilbud til
barn og unge og tilbud på samisk.
Den teknologiske utviklingen gjør det
overveiende sannsynlig at publikum i økende grad vil etterspørre
programtilbud på Internett. Utbredelsen av bredbånd gjør at stadig flere
husholdninger får nettoppkoblinger som har tilstrekkelig kapasitet til å
overføre levende bilder med akseptabel kvalitet. Følgelig vil en voksende
andel av befolkningen kunne nyttiggjøre seg NRKs programtilbud på Internett.
Samtidig vil utbredelsen av såkalte
mediesentre på noe sikt kunne bidra til å oppheve noe av skillet mellom
Internett og fjernsyn. I dag bruker de fleste en pc som terminal for å
nyttiggjøre seg tilbudet på Internett. Fjernsynsapparatet brukes til å se
på fjernsyn. Mediesentre kan viske ut noe av dette skillet. Mediesenteret
kan i prinsippet fungere som en kombinert pc, videospiller, dvd-spiller og
-opptaker, radio og stereoanlegg. Innholdet kan komme fra både
bredbåndstilknytningen og ordinære distribusjonsnett for fjernsyn (kabel,
bakkenett og satellitt). Når disse funksjonene samles i ett apparat, vil
det bli uvesentlig for brukerne om kilden for et bestemt fjernsynsprogram er
NRKs internettside, eller om det kommer via et av de tradisjonelle
fjernsynsnettene. En mulighet er at det for eksempel kan bli et reelt
alternativ for seerne å laste ned filmer og fjernsynsprogrammer fra
Internett for avspilling på fjernsynsskjermen. Dersom dette blir vanlig,
vil NRKs bestillingstjenester på Internett i større grad bli et reelt
alternativ til å følge NRKs lineære sendeskjema. Desto større grunn vil det
også være til å betrakte hhv. NRKs tradisjonelle radio- og tv-tilbud og NRKs
internettilbud som to sider av samme sak, det vil si som to alternative
måter å tilgjengeliggjøre NRKs innholdsprodukter på.
Etter departementets vurdering er NRKs
programarkiv en del av vår felles kulturarv. Det bør være en overordnet
ambisjon å gjøre dette materialet tilgjengelig for alle. I den grad det kan
antas å være av allmenn interesse, bør digitalisert arkivstoff fortløpende
gjøres tilgjengelig som nedlastningstjeneste på Internett. Tilsvarende bør
det være en del av NRKs samfunnsoppdrag å sørge for at mest mulig av den
løpende produksjon gjøres tilgjengelig på Internett.
På samme måte som for kringkasting i
tradisjonell forstand, forutsetter annen bruk av sendingen at aktuelle
rettigheter er klarert. Tilgjengeliggjøring av NRKs arkiv på nye måter
krever derfor tillatelse fra dem som har rettigheter til innholdet.
Departementet legger til grunn at eventuelle problemer med å sikre
tilgjengeliggjøring primært vil kunne oppstå for eldre produksjoner. For
nye produksjoner bør det være mulig å inngå avtale med rettighetshavere som
sikrer NRK mulighet til å tilgjengeliggjøre programtilbud på Internett. For
å forenkle prosessen med rettighetsklarering ble det i 2005 innført en
forenklet klareringsmetode (avtalelisens) i åndsverkloven § 32.
Bestemmelsen åpner for gjenbruk i form av ny kringkasting og overføring hvor
publikum får tilgang til innholdet på selvvalgt sted og tidspunkt, men uten
at det framstilles varig kopi lokalt.
I dag er NRKs inntekter fra
nedlastingstjenester på Internett helt marginale. Mange mener likevel at et
bredt tilbud av digitale programmer kan representere et betydelig potensial
for framtidige inntekter. En tjenestetilbyder som disponerer et
programarkiv, tjener i utgangspunktet mest på de titlene som er mest
populære. Mindre populære titler kan samlet generere store inntekter, bare
antallet titler er stort nok. Resonnementet hviler på en forutsetning om at
både distribusjons- og lagerkostnadene er lave. NRKs programarkiv i digital
form vil antakelig ha slike egenskaper. Følgelig kan arkivet være en mulig
framtidig inntektskilde for selskapet. Isolert sett kan dette tale for at
NRK gis full frihet til å utnytte dette kommersielle potensialet.
Det som taler mot kommersialisering av
NRKs arkiver, er at programmene er finansiert av lisensmidler innenfor
rammene av NRKs allmennkringkastingsoppdrag. Programarkivet kan derfor
betraktes som en del av vår felles kulturarv.
Mange vil også kunne oppleve det som
urimelig at man skal måtte betale på nytt for programmer som er
lisensfinansierte. På den annen side kan det hevdes at når et program
allerede er sendt gratis på radio eller fjernsyn, kan ikke brukerbetaling
for nedlastning fra Internett oppfattes som en betaling for selve programmet.
Tjenesten man da betaler for, er at NRK tilbyr sentralisert lagring og
tilgjengeliggjøring av allerede viste programmer.
I avveiningen mellom programtilbudets
potensial som ekstra inntektskilde for NRK og dets kulturpolitiske
betydning, har departementet konkludert med at hovedregelen bør være at NRK
gjør sitt digitaliserte programarkiv gratis tilgjengelig. For
lisensbetalerne gir dette utvidet tilgang til NRKs programproduksjon. Dette
er også viktig for NRK fordi selskapet må ha mulighet til å gi et attraktivt
tilbud til de seere og lyttere som har ønske om selv å velge tidspunkt for
når de vil se på eller lytte til NRKs programmer. I tillegg er prinsippet
om universell tilgang helt grunnleggende for allmennkringkastingsbegrepet.
Samtidig er det nødvendig at NRK har
en viss mulighet til å avvike fra gratisprinsippet. Det vil kunne være
aktuelt for NRK å kreve kostnadsdekning for tjenester som involverer
bruksavhengige kostnader. Tradisjonell kringkasting er kjennetegnet ved at
kringkasternes kostnader er uavhengig av hvor mange som benytter tjenesten.
NRKs kostnader ved å sende « Dagsrevyen » er uavhengige av hvor mange som
faktisk ser på sendingen. Tilsvarende er ikke nødvendigvis tilfellet på
Internett. Dersom en rettighetshaver for eksempel har krav på en
kompensasjon som er knyttet til faktisk bruk av materialet, vil den
utbetalte kompensasjon til rettighetshaver stige med antall brukere. I
slike situasjoner vil det i praksis være umulig for en tjenesteleverandør
ikke å operere med en form for brukerbetaling.
Departementet legger følgelig til
grunn at det bør være akseptabelt, dersom NRK selv skulle ønske dette, at
selskapet unntaksvis utvikler modeller for brukerbetaling for
tilgjengeliggjøring av programstoff på Internett. For tjenester som faller
inn under allmennkringkastingsoppdraget, skal brukerbetaling kunne benyttes.
Programmer som kan karakteriseres som
« ferskvare » bør NRK etter departementets oppfatning alltid ta sikte på å tilby
gratis. Vi viser til de planer BBC har om å tilby siste ukers sendeflate
som en gratis nedlastingstjeneste. Etter departementets syn bør NRK ta
sikte på å utvikle en tilsvarende tjeneste som gir brukerne gratis (og
eventuelt tidsavgrenset) tilgang til NRKs programmer på Internett.
Departementet forutsetter i den forbindelse at NRK i sine avtaler med
rettighetshavere sikrer seg rett til slik gratis tilgjengeliggjøring.
Departementet vil samtidig peke på at det ikke vil være mulig å tilby
ethvert innhold gratis i enhver form.
Departementet legger også til grunn at
NRK fortsatt bør ha adgang til å kommersialisere enkelte programtilbud når
den første uken med gratis tilgjengeliggjøring er utløpt. Dette kan for
eksempel gjelde populære programposter der det kan antas at salg via
Internett eller dvd kan kunne generere betydelige inntekter for NRK. Dette
vil også være i tråd med dagens praksis, der NRK tilbyr dvd-versjoner av
populære programmer. Det vil også være i tråd med det som ble lagt til
grunn da NRK fikk adgang til å ha kommersielle inntekter.
Ved utløpet av den første uken med
gratis tilgjengeliggjøring, ser departementet det ikke som problematisk at
NRK utnytter sine programrettigheter kommersielt i et omfang som er i tråd
med dagens praksis, jf. f.eks. NRKs planer om å etablere en kommersiell
« filmportal ». Det forutsettes imidlertid at dette praktiseres på en måte som
ikke kommer i konflikt med hovedprinsippet om at NRKs tilbud av programmer
for nedlasting på Internett skal gjøres gratis tilgjengelig som en del av
NRKs allmennkringkastingsoppdrag. Muligheten til økt tilgjengeliggjøring av
programarkivet skal altså benyttes til å utvide gratistilbudet til
befolkningen, ikke til å utvide omfanget av kommersielle tjenester. De
kommersielle tjenestene må tilbys innenfor regelverket for NRKs
forretningsvirksomhet.
Departementet vil i samarbeid med NRK
fastsette nærmere retningslinjer for gjennomføring av gratisprinsippet for
selskapets programtilbud på Internett.
NRKs programtilbud blir i noen grad
tilbudt som nedlastningstjeneste til mobiltelefoner. Et slikt tilbud vil
aldri være gratis, ettersom brukerne som et minimum vil måtte betale sitt
teleselskap for selve nett-trafikken. Dette er imidlertid ikke til hinder
for at NRKs tilgjengeliggjøring av innholdet anses som del av
allmennkringkastingsoppdraget.
Tilsvarende gjelder for tilbud til
mobil-tv-apparater. Dette finnes foreløpig kun som et meget begrenset
prøvetilbud i Norge, men det kan forventes at dette vil bli et allment
tilgjengelig tilbud i løpet av få år.
Foreløpig er det mye usikkerhet
knyttet til hvordan det framtidige marked for tilbud av programinnhold til
mobile mottakere vil se ut. Denne usikkerheten er knyttet til i hvilken
grad publikum faktisk er interessert i dette, hvilke typer innhold som vil
bli etterspurt, hvilke forretningsmodeller tilbyderne vil basere seg på,
etc.
På bakgrunn av denne usikkerheten
knyttet til mediekanalens framtid bør myndighetene på det nåværende
tidspunkt ikke ha for skarpe oppfatninger knyttet til NRKs framtidige rolle
på dette området. Mediet er « umodent », og NRK bør ha mulighet til å delta i
den innovasjonsprosess en nå befinner seg i. Departementet tar imidlertid
utgangspunkt i at dersom mobil-tv utvikler seg til å bli en sentral
mediekanal, bør også NRK være til stede her. Denne tilstedeværelsen bør
skje innenfor allmennkringkastingsoppdraget og være basert på
grunnprinsippet om at NRK skal være universelt tilgjengelig for alle. De
retningslinjer som er skissert ovenfor om nedlastingstjenester på Internett,
bør danne et utgangspunkt også for nedlastingstjenester til mobiltelefon.
NRKs allmennkringkastingstilbud på
radio og fjernsyn skal være ikke-kommersielt. Departementet har vurdert om
tilsvarende prinsipp skal gjelde for NRKs allmennkringkastingstilbud på
Internett. Dette ville i rendyrket form kunne tilsagt at NRKs
allmennkringkastingstilbud på Internett skulle tilbys på et eget,
reklamefritt nettsted, separat fra NRKs kommersielle tjenester.
NRK står overfor en svært kostbar
satsing på å utvikle nye internettjenester de nærmeste årene, en satsing som
etter departementets mening er viktig for selskapets framtid. Det synes
ikke realistisk at denne satsingen kan finansieres ved lisensøkninger alene.
Reklame på Internett og salg av kommersielle tjenester på Internett kan være
viktige tilleggsinntektskilder.
Departementet og NRK mottar få klager
på utformingen av NRKs nettsider. Det skyldes trolig at brukerne oppfatter
reklame og kommersielle uttrykk på Internett annerledes enn reklame i radio
og fjernsyn.
På denne bakgrunn ser departementet
ikke grunn til å pålegge NRK å rendyrke et ikke-kommersielt nettsted fritt
for salg av kommersielle varer og tjenester og fritt for reklame. Dette
innebærer at finansieringsgrunnlaget for nettsatsingen vil være noe
annerledes enn for radio og fjernsyn. De tradisjonelle
kringkastingskanalene vil i hovedsak være lisensfinansierte. De nettbaserte
tjenestene vil i større grad være finansiert ved en blanding av
kringkastingsavgift og kommersielle inntekter. Departementet forutsetter at
NRK internt organiserer dette på en måte som ivaretar kravene som følger av
statsstøtteregelverket i EØS-avtalen.
Departementet er samtidig opptatt av
at selskapet tilstreber å ha en tydelig og gjenkjennelig profil som
allmennkringkaster på Internett. Noe av begrunnelsen for at NRK skal kunne
bruke lisensmidler på nettsatsingen, ligger nettopp i at selskapets kan
representere et verdifullt alternativ til mangfoldet av kommersielle
tjenester på nettet.
Dette tilsier at NRK i forbindelse med
den konkrete utformingen av sitt nettsted må tilstrebe et tydeligst mulig
skille mellom allmennkringkastingstjenestene og de kommersielle uttrykkene
som tilbys på nettstedet. Det innebærer at de kommersielle tjenestene og
allmennkringkastingstjenestene som tilbys på nettstedet som utgangspunkt,
bør vises på separate sider. Nedlastingstjenester som tilbys innenfor NRKs
allmennkringkastingsoppdrag, som f.eks. videoklipp eller lydklipp, skal ikke
inneholde reklameinnslag. Nettsider som har barn som målgruppe, skal ikke
inneholde reklame. NRK må utvise varsomhet ved den konkrete utformingen av
sine nettsider, slik at selskapet har en klar og tydelig profil som
allmennkringkaster.
NRK har valgt å gjøre tilbudet på
nett-tv og nettradio i formatet Windows Media. Nettradiotilbudet er i
tillegg tilgjengelig i mp3-format og den åpne standarden Ogg Vorbis.
Hovedårsaken til at Windows Media ble valgt, er at det gir best
tilgjengelighet til tjenestene. Om lag 97 % av norske internettbrukere
bruker Windows, og vil dermed kunne benytte seg av innholdet som blir lagt
ut. Tjenestene er også gjort tilgjengelig for brukere av andre
operativsystemer, for eksempel Mac og Linux (forutsatt at disse installerer
tilleggsprogramvare). NRK støtter arbeidet med åpne standarder og vurderer
kontinuerlig tilgjengeliggjøring av video i åpne formater.
Det har vært stilt spørsmål ved om
NRKs valg av standarder for nettbaserte radio- og tv-tilbud er i samsvar med
NRKs plikter som allmennkringkaster. Blant annet har det vært vist til at
Windows Media er et lukket format som forutsetter at man benytter Windows og
at det begrenser tilgjengeligheten til tjenesten å ikke tilby lyd og video i
et åpnet format.
Prinsippene for allmennkringkasting
innebærer en forpliktelse til å tilstrebe en bredest mulig distribusjon av
tjenestene. NRK bør derfor som lisensfinansiert kanal innrette sine
nettbaserte tjenester på en måte som gjør at en størst mulig andel av
befolkningen kan benytte dem. Departementet legger til grunn at NRK så
langt som mulig bør benytte åpne standarder. Valg av åpne standarder bør
samsvare med prinsippene for allmennkringkasting, og bør velges dersom det
ikke svekker brukertilgjengelighet eller vesentlig reduserer programtilbud,
eller dersom økonomiske eller kvalitative hensyn ikke taler imot det.
Departementet vil presisere NRKs
allmennkringkastingsoppdrag for nye tjenester i selskapets vedtekter. En
slik presisering vil i noen grad redusere behovet for å kreve
forhåndsgodkjennelse av NRKs nye tjenester.
Departementet ser likevel flere
forhold som taler for å foreslå endrede regler for forhåndsgodkjenning. Det
er viktig at lisensbetalerne har mulighet til å utøve innflytelse på de
overordnede prinsipper for NRKs bruk av lisensmidlene. I tillegg bør en
mekanisme for forhåndsgodkjenning bidra til å hindre at NRKs aktiviteter
hemmer konkurransen i mediemarkedet. En mekanisme som ivaretar disse
politiske hensynene, vil samtidig kunne tilfredsstille ESAs krav til en
forhåndsgodkjenning av nye tjenester som skal innlemmes i
allmennkringkastingsoppdraget.
Det er et viktig politisk ansvar å
sikre at lisensmidlene benyttes i lisensbetalernes interesse. Avgrensningen
av allmennkringkastingsoppdraget bør derfor være underlagt politisk
kontroll, fortrinnsvis slik at den endelige beslutning om hvilke nye
aktiviteter som skal innlemmes i NRKs oppdrag, fremdeles ligger hos
kultur- og kirkeministeren.
Departementet tar sikte på å etablere
et mer formalisert system for forhåndsgodkjenning, der NRK legger fram
forslag for departementet om opprettelse av nye aktiviteter. På grunnlag av
NRKs forslag kan departementet eventuelt treffe et formelt vedtak om at NRK
skal tilby de aktuelle aktiviteter som del av allmennkringkastingsoppdraget.
En vedtektsendring for å presisere vedtektenes definisjon av
allmennkringkastingsoppdraget kan også være nødvendig.
Før avgjørelsen om presisering av
oppdraget treffes, må det gjøres en nærmere vurdering av om det ut fra et
samfunnsmessig perspektiv er ønskelig at NRK tilbyr den aktuelle tjenesten.
Departementet mener at NRK bør pålegges å innhente en slik vurdering fra
Medietilsynet. Medietilsynet skal vurdere om det konkrete tiltaket vil
bidra til å oppfylle demokratiske, sosiale og kulturelle behov i samfunnet,
og om det for øvrig faller innenfor vedtektenes definisjon av
allmennkringkastingsoppdraget. Ved vurderingen bør Medietilsynet også ta
hensyn til om den foreslåtte endring vil kunne ha uønskede negative
konsekvenser, f.eks. i form av svekkede motiver for innovasjon og utvikling
av nye tjenester i regi av private, kommersielle aktører. Departementet vil
fastsette nærmere retningslinjer for hvilke kriterier som skal være
avgjørende ved vurderingen. Medietilsynets vurdering vil være en del av
departementets beslutningsgrunnlag.
Det er ønskelig at lisensbetalerne får
mulighet til å komme med innspill til Medietilsynet. Departementet vil
derfor legge opp til at offentlighet sikres ved at Medietilsynet
gjennomfører en form for høring. Departementets endelige vedtak i disse
sakene må selvsagt også være offentlige.
Et sentralt spørsmål er hvilke typer
beslutninger som bør forelegges myndighetene i forkant, dvs. hvor langt
myndighetene bør gå i å regulere NRKs aktiviteter. Selv om det kan være
behov for en forbedret forhåndskontroll med hva NRK benytter lisensmidler
til og større forutsigbarhet for NRKs konkurrenter for å forhindre
konkurransevridning, reiser dette vanskelige spørsmål i forhold til NRKs
redaksjonelle frihet. Kringkastingssjefen har en lovfestet suverenitet i
løpende programvirksomhet, jf. kringkastingsloven § 6-2. Departementet
arbeider dessuten for tiden med et forslag om å lovfeste prinsippet om
redaksjonell uavhengighet i mediene. Det er derfor verken formelt mulig,
eller politisk ønskelig, at et system med forhåndsgodkjenning skal
praktiseres på en måte som krenker prinsippet om kringkastingssjefens
autonomi i løpende programvirksomhet.
Forhåndsgodkjenningsordningen må
dessuten reflektere en hensiktsmessig balanse mellom behovet for politisk
kontroll med bruken av lisensmidler og behovet for en smidig og effektiv
daglig drift av NRK. Det må fortsatt være tale om kontroll på overordnet
nivå, dvs. spørsmål om hvilke typer aktiviteter NRK skal tilby, uten at
dette innebærer noen unødig grad av detaljstyring. Departementet ser det
som viktig at denne ordningen med forhåndssamtykke ikke må bli unødig
byråkratisk og detaljorientert. Det er nye aktiviteter som antas å ville få
vesentlig betydning for lisensbetalerne og/eller konkurrenter, som bør
gjøres til gjenstand for en slik prosedyre. Planer om etablering av nye,
permanente radio- og fjernsynskanaler vil alltid ansees å få vesentlig
betydning og må forelegges departementet i forkant. Mindre justeringer i
eksisterende tilbud vil ikke kreve forhåndsgodkjenning, forutsatt at
justeringene ikke krever vedtektsendringer. Departementet vil fastsette
nærmere retningslinjer for hvilke beslutninger som skal underlegges
forhåndsgodkjenning.
Etter departementets oppfatning vil
den foreslåtte løsning for forhåndsgodkjenning av nye medietjenester
tilfredsstille EØS-avtalens statsstøtteregler. Det framgår imidlertid av
korrespondanse med ESA at overvåkningsorganet foreløpig ikke deler dette
synet. Dette skyldes først og fremst at ESA krever at den endelige
beslutningen skal utgjøre en rettsakt truffet av et uavhengig organ, ikke
Kultur- og kirkedepartementet. Departementet kan ikke se at en slik løsning
vil sikre fellesskapets innflytelse på bruken av lisensmidler på en
tilfredstillende måte, og mener at den foreslåtte løsning tilfredsstiller
både dette behovet og behovet for en uavhengig faglig vurdering.
Departementet vil arbeide videre med å gi forhåndsgodkjennelsesordningen en
form som ligger innenfor statsstøttereglene.
Det framgår av vedtektenes § 9 at
styret skal forelegge for generalforsamlingen, ordinær eller ekstraordinær,
« alle saker som antas å være av vesentlig, prinsipiell, politisk eller
samfunnsmessig betydning ». Dette gjelder ikke bare NRKs
allmennkringkastingstilbud, men alle deler av NRKs virksomhet. Bestemmelsen
er svært skjønnsmessig, og det kan være behov for en presisering.
Departementet konkluderer med at NRKs
vedtekter bør endres slik at det blir klart at bl.a avgjørelser om
nedleggelse av eksisterende radio- og fjernsynskanaler og andre tiltak som
kan få innvirkning på NRKs allmennkringkastingstilbud eller for øvrig har
nær sammenheng med allmennkringkastingstilbudet, må forelegges
generalforsamlingen:
NRKs programarkiv er en del av vår
felles kulturarv og bør derfor være mest mulig tilgjengelig for alle.
Departementet legger til grunn at dette også bør gjelde NRKs tilbud overfor
skolene. Utdanning er tradisjonelt sett et av kjerneområdene til en
allmennkringkaster. NRKs tilbud til skolene vil bidra til at NRKs samlede
allmennkringkastingstilbud oppfyller kulturelle, sosiale og demokratiske
behov i samfunnet. På denne bakgrunn mener departementet at NRKs vedtekter
bør klargjøre NRKs ansvar overfor skolesektoren som en del av
allmennkringkastingsoppdraget. Dette vil også bidra til utvikling av den
digitale allmenningen som omtales i
St.meld. nr. 17 (2006-2007) Eit informasjonssamfunn for alle.
Før portalen startes opp, vil
departementet i samarbeid med Kunnskapsdepartementet og NRK utrede nærmere
økonomiske konsekvenser knyttet til drift av skoleportalen, herunder
utgifter knyttet til opphavsrettigheter. Departementet legger til grunn at
tjenesten skal tilbys gratis i den grad driftskostnadene ikke avhenger av
antall brukere. NRK bør kunne kreve kostnadsdekning for eventuelle variable
kostnader knyttet til bruken. Regjeringen vil i budsjettsammenheng komme
tilbake til hvordan de årlige driftskostnadene skal finansieres.
NRK har anslått at årlige
driftskostnader for portalen vil ligge på om lag 10 mill. kroner.
NRKs arkiver utgjør en del av vår
felles kulturarv. Det bør derfor være en overordnet ambisjon å gjøre dette
materialet tilgjengelig for alle. Departementet legger således til grunn at
digitalisering av NRKs radio- og fjernsynsprogram er en del av NRKs
allmennkringkastingsoppdrag.
Digitalisering av NRKs radio- og
fjernsynsprogram er et pionerarbeid. Det er følgelig vanskelig å gi
nøyaktige anslag for ressursbehovet. NRK anslår at kostnadene ved å
digitalisere hele samlingen av fjernsynsprogrammer og den resterende
samlingen av radioprogrammer ligger på om lag 230 mill. kroner. NRK har
gitt uttrykk for at det ikke er mulig å gjennomføre digitaliseringsarbeidet
uten særskilt finansiering.
Digitaliseringsarbeidet er et
tidkrevende arbeid. Med dagens tempo er arbeidet anslått å strekke seg over
15-20 år. Framdriften på digitaliseringsarbeidet vil således ikke bare
avhenge av tilgang på midler, men også på kompetent arbeidskraft.
Kringkastingsavgiften har over flere
år økt med den begrunnelse at deler av midlene skal benyttes til
digitaliseringsarbeidet. Departementet legger derfor til grunn at NRKs
arbeid med å digitalisere programarkivene bør gis prioritet, men at
kostnadene til dette må dekkes innenfor gjeldende økonomiske rammer.
For at målet i Soria Moria-erklæringen
om at NRK skal beholdes som en lisensfinansiert, reklamefri
allmennkringkaster skal kunne nås, er det avgjørende å sikre NRK stabile og
forutsigbare inntekter. I 2005 utgjorde inntekter fra kringkastingsavgiften
ca 95 % av NRK AS' inntekter. Siden 1995 har andelen av inntektene fra
kringkastingsavgiften hvert år ligget over 90 %.
Den teknologiske utviklingen kan komme
til å utfordre det eksisterende avgiftssystemet.
Alternativet innebærer at
kringkastingsavgiften avvikles og at midler til finansiering av NRK bevilges
av Stortinget gjennom årlige budsjettvedtak.
Ett alternativ er å videreføre
hovedlinjene i dagens lisensordning med en teknologinøytral definisjon av
begrepet « fjernsynsmottaker », eventuelt kombinert med en utvidet meldeplikt
for salg av innretninger som inneholder fjernsynsmottaker.
NRK har tatt til orde for et
alternativ som innebærer at avgiftsplikten utvides til å omfatte alle
apparater som kan benyttes til å motta levende bilder, uavhengig av om
innholdet kan karakteriseres som kringkasting. Pc-er og mobiltelefoner uten
mottaker (tuner) vil følgelig omfattes av avgiftsplikten. NRK har
imidlertid ikke foreslått at meldeplikten skal utvides til å gjelde alle
slike apparater. NRK har i stedet foreslått at det innføres en kontroll av
abonnentregistrene til alle som tilbyr fjernsynsinnhold. Dette vil for
eksempel innebære at alle som har et kundeforhold til et betal-tv-selskap, vil
bli sjekket mot NRKs lisensregister.
Det vil etter dette forslaget kunne by
på betydelige problemer å avgrense hvilke apparater som er avgiftspliktige.
Denne modellen forutsetter lovendring.
Departementet vil foreta en vurdering av hvorvidt det vil være forenlig med
personopplysningsloven å eventuelt pålegge tilbydere av fjernsynstjenester å
gjøre sine abonnentregistre tilgjengelige for kontrollformål i tilknytning
til kringkastingsavgiften, eller om en lovendring må ta høyde også for
dette.
Alternativet innebærer at
kringkastingsavgiften erstattes av en generell øremerket avgift som enten
pålegges hver husholdning eller alle myndige skatteytere over en viss
minimumsinntekt. Alternativet viderefører dagens prinsipp om en allmenn
avgift, men avgiftsplikten er knyttet til enkeltperson eller husholdning i
stedet for fjernsynsmottakeren.
Departementet legger til grunn at det
er viktig å demme opp for at inntektene fra kringkastingsavgiften svekkes
ved at ny teknologi med fjernsynsmottakere tas i bruk uten at disse meldes
inn til lisensavdelingen. Departementet vil inntil videre legge opp til at
dagens system for kringkastingsavgift videreføres gjennom en
teknologinøytral definisjon av begrepet « fjernsynsmottaker », kombinert med en
meldepliktsordning som er avgrenset til å omfatte tradisjonelle
fjernsynsmottakere. Det vil imidlertid bli vurdert å etablere en form for
kontroll med abonnentregistre for tilbydere av fjernsynsinnhold (jf.
alternativ 2 b) over). Siktemålet må være å sikre at alle som har et
kundeforhold til en betal-tv-tilbyder, også betaler kringkastingsavgift.
Departementet legger imidlertid i
utgangspunktet til grunn at en videreføring av dagens system, kombinert med
tiltak som skal redusere antall tjuvseere, vil kunne sikre NRK et
tilfredsstillende finansieringsgrunnlag. Det er imidlertid ikke gitt at en
slik løsning på lengre sikt vil være tilstrekkelig for å begrense omgåelse
og sikre stabile inntekter fra kringkastingsavgiften. Avgiftssystemes
effektivitet vil bli evaluert fortløpende. Departementet vil særlig ha
fokus på utviklingen av andelen som ikke betaler kringkastingsavgift, samt
på den administrative byrden denne løsningen vil påføre forhandlere og NRK.
Den politiske styringen av NRK og NRKs
samfunnsoppdrag bør skje ut fra en overordnet og prinsipiell tilnærming.
Departementet er kommet til at dette best kan skje ved at de overordnede
kravene til NRKs allmennkringkastingstilbud nedfelles i et eget dokument.
Dette dokumentet bør være overordnet og prinsipielt, og bør reflektere de
krav og forventninger staten stiller til NRK. Dokumentet bør også ta hensyn
til den digitale virkelighet som NRK skal operere i. Dette dokumentet, en
allmennkringkastingsplakat, vil danne grunnlag for Stortingets og
regjeringens styring av NRKs samfunnsoppdrag. Dokumentet bør også danne
grunnlaget for en mer presis og detaljert utforming av NRKs vedtekter.
Den tradisjonelle todelingen mellom
NRKs kjernevirksomhet og annen redaksjonell virksomhet er neppe lenger
hensiktsmessig. NRK tilbyr stadig nye typer tjenester på nye
distribusjonsplattformer som ikke formelt sett er en del av kjernetilbudet
slik det er definert i dag, men som likevel er en viktig del av det samlede
lisensfinansierte allmennkringkastingstilbudet. Departementet kan derfor
ikke se at det lenger er hensiktsmessig med en strengere og mer detaljert
regulering av den tradisjonelle programvirksomheten enn av andre deler av
det lisensfinansierte tilbudet. Allmennkringkastingsplakaten må derfor
gjelde hele NRKs allmennkringkastingstilbud, også nye tjenester som tilbys
på nye plattformer.
NRKs vedtekter vil bli endret i
henhold til drøftingene i meldingen.
Det har lenge pågått diskusjoner
mellom kringkasterne og musikkbransjen om hva som ligger i begrepet « norsk
musikk », og om hvilke(t) av de fire elementene opphavsmann/komponist,
artist/utøver, produsent og språk som skal tillegges vekt.
Departementet kan ikke se at det burde
herske særlig tvil på dette området. Bakgrunnen for at det er stilt krav om
at bl.a. NRK skal spille en viss mengde norsk musikk, har helt åpenbart
vært å sørge for at kringkasterne spiller både norskspråklig og
norskkomponert musikk. Departementet finner det rimelig at særlig NRK går i
bresjen når det gjelder å fremme norsk musikkultur, og legger til grunn at
vedtektene bør endres, slik at NRK pålegges å spille minimum 35 % norsk
musikk, med vekt på norskspråklig og norskkomponert musikk. Departementet
vil understreke at det her må tas med i betraktningen at ikke all musikk
inneholder tekst, og at definisjonen av hva som er å regne som « norsk
musikk » derfor ikke kan knyttes til språk alene.
Medietilsynets konklusjon i
Allmennkringkastingsrapporten for kringkastingsåret 2005 var at « NRK viser en
bredde i sin satsing på norsk drama både i radio og fjernsyn » og at « NRK
innfrir kravet om formidling og produksjon av drama som gjenspeiler norsk
språk, identitet og kultur ».
Departementet slutter seg til
ovenstående vurdering, og understreker samtidig at formidling og produksjon
av drama som gjenspeiler norsk språk, identitet og kultur, er en sentral del
av NRKs allmennkringkastingsoppdrag. Det er et mål å styrke den uavhengige
norske produksjonsbransjen, jf.
St.meld. nr. 22 (2006-2007) Veiviseren - For det norske filmløftet. Å
sette ut en andel av NRKs produksjon til uavhengige produsenter bidrar til
kontinuitet i produksjonen for disse selskapene, og sikrer kompetansebygging
og profesjonalisering.
Departementet ser positivt på at NRK
vil bruke en betydelig andel av midlene til produksjoner fra uavhengige
produsenter til norsk dramaproduksjon. Denne andelen vil imidlertid variere
fra år til år. NRK bør også sette ut en større del av dramaproduksjonen til
uavhengige produsenter for å styrke det uavhengige norske produsentmiljøet.
Drama vil i denne sammenheng kunne inkludere både tradisjonelle
fjernsynsserier og enkeltstående verk (« fjernsynsfilm »).
I Norge finnes det ingen pålegg
overfor fjernsynsselskapene om direkte investeringer i eller kjøp av norsk
film. I praksis investerer NRK lite i norsk spillefilm, og betaler
markedspris for visningsrettigheter. I motsetning til i de andre
skandinaviske landene har den lisensfinansierte allmennkringkasteren ingen
forpliktelser når det gjelder nasjonal film.
Departementet ser det ikke som aktuelt
å innføre bestemmelser som pålegger NRK å kjøpe visningsrettigheter til og
sende alle norske filmer. Departementet vil likevel understreke NRKs ansvar
for formidling og produksjon av drama som gjenspeiler norsk språk, identitet
og kultur. Etter departementets vurdering bør NRK derfor ta mål av seg til
i størst mulig grad å vise norske kinofilmer og kortfilmer, i tillegg til
norske naturfilmer, animerte filmer og dokumentarfilmer mv. Departementet
vil også understreke NRKs plikt til å betale anstendig for de filmene de
faktisk viser.
Einarssonutvalget anbefalte at
fjernsynskanalenes investeringer i og kjøp av rettigheter til
filmproduksjoner reguleres i standardkontrakter. Videre anbefalte utvalget
i sin rapport at Kultur- og kirkedepartementet tar « i bruk de regulatoriske
grep som er nødvendig for å gjennomføre dette ». Departementet viser til at
standardkontrakter må fastsettes i avtale mellom partene og ikke reguleres
av myndighetene. Departementet ser imidlertid det som svært ønskelig at
partene kommer til enighet om slike kontrakter.
Departementet vil videre bemerke at
dersom NRK skal gå inn som investor i norske filmer, må dette i henhold til
dagens forretningsregime gå gjennom NRKs datterselskap for kommersielle
tjenester; NRK Aktivum. NRK Aktivums overskudd føres tilbake til
morselskapet for å benyttes til allmennkringkastingsvirksomhet. Etter
departementets vurdering er det ikke en aktuell løsning at myndighetene skal
gå inn og gi detaljerte instrukser til NRK Aktivum om hvordan de skal
disponere sine midler. Departementet legger derfor til grunn at det ikke
bør innføres en bestemmelse som pålegger NRK Aktivum en rolle som investor i
norske filmer.
Allmennkringkastingsplakaten må komme
til anvendelse for hele NRKs allmennkringkastingsvirksomhet. Med
allmennkringkastingsvirksomhet menes hele NRKs programvirksomhet i radio og
fjernsyn samt alle nye tjenester i tekstfjernsyn, på Internett og mobile
plattformer mv., og som finansieres helt eller delvis ved
kringkastingsavgift.
Det grunnleggende utgangspunkt for
NRKs virksomhet - og dermed utformingen av allmennkringkastingsplakaten - må
være mediepolitikkens overordnede mål om ytringsfrihet, demokrati,
mediemangfold og kvalitet samt styrking av norsk språk og kultur. Videre
legges til grunn at NRK i sin programvirksomhet skal etterstrebe høy
kvalitet og mangfold og være nyskapende. NRKs tilbud skal være
ikke-kommersielt og allment tilgjengelig.
Med dette som utgangspunkt vil
departementet, samtidig med at denne Stortingsmeldingen fremmes, sende på
høring et utkast til en allmennkringkastingsplakat for NRK. Utkastet til en
slik plakat sendes på høring for å sikre en bredest mulig forankring for
plakaten. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med et forslag.
Departementet mener at tungtveiende
hensyn taler for at Medietilsynet bør gis økt uavhengighet fra departementet.
Imidlertid er det også sterke grunner som tilsier at mulighetene for
politisk styring ikke bør avskjæres på generelt grunnlag. Departementet
anser det derfor heller ikke ønskelig at Medietilsynet gis full
uavhengighet.
Ved valget mellom modeller for
forholdet mellom Medietilsynet og departementet må det tas hensyn til de
EØS-rettslige regler Norge er forpliktet av. Den ordningen en går inn for,
må være i tråd med disse forpliktelsene, samtidig som en rekke andre hensyn
også bør tas i betraktning.
Departementet mener at gode grunner
taler for en hovedmodell der oppgavetypen er det sentrale
avgrensingskriterium, slik at Medietilsynet gis økt uavhengighet for noen av
de oppgaver organet er tillagt, men ikke for alle. Dette vil etter
departementets syn gi mulighet for en balansert løsning.
Når det gjelder Medietilsynets
oppgaver som går på kontroll med overholdelse av regelverket og med
konsesjoner, herunder vedtak til oppfølging av denne tilsynsfunksjonen,
mener departementet at vektige grunner taler for uavhengighet. Det legges
til grunn at hensynene for økt uavhengighet gjør seg sterkest gjeldende i
forhold til rene tilsynsfunksjoner, som i hovedsak dreier seg om oppfølging
av tidligere gitte regler.
Konsesjonstildelinger er også en
sakstype der mye kan tale for at Medietilsynet bør gis økt uavhengighet.
Tildeling av konsesjoner til lokalkringkasting beror hovedsakelig på
vurderinger av faglig og teknisk karakter, som i begrenset grad reiser
overordnede samfunnsmessige spørsmål. Departementet antar derfor at det er
få betenkeligheter ved å gi Medietilsynet økt uavhengighet ved behandlingen
av slike saker.
Medietilsynet vil som nevnt også få
myndighet til å tildele konsesjoner til rikskringkasting for radio og
fjernsyn. Til nå har slike konsesjoner vært et viktig mediepolitisk
virkemiddel. Imidlertid antas betydningen å bli betydelig redusert på
fjernsynsfeltet etter overgangen til digitale fjernsynssendinger.
Kapasiteten vil øke betraktelig, slik at tilgang ikke i like stor grad som
tidligere vil kunne anses som et knapphetsgode. Som konsekvens vil staten
ikke kunne begrense antallet konsesjonærer, og heller ikke ensidig fastsette
individuelle vilkår i konsesjonene. På denne bakgrunn mener departementet
at det bør vurderes å gi Medietilsynet større grad av uavhengighet i
forbindelse med konsesjonstildeling i det digitale bakkenettet for fjernsyn.
Etter departementets syn bør det
imidlertid foretas en nærmere vurdering av uavhengighetsspørsmålet for de
enkelte sakstypene Medietilsynet er tillagt før det trekkes noen endelige
konklusjoner. I den forbindelse må det også vurderes om departementets
omgjørings- og instruksjonsrett skal avskjæres fullstendig, eller om
uavhengighet skal gis i en mer modifisert form der politiske myndigheter
beholder en viss styringsrett.
For de sakstyper der det foreslås å gi
Medietilsynet økt uavhengighet, må spørsmålet om departementet skal være
klageorgan vurderes. Mye tilsier at klager bør behandles av en klagenemnd
som er uavhengig av statsforvaltningen. For klager over vedtak etter
medieeierskapsloven og lov om film og videogram er det etablert egne
klagenemnder. Det bør drøftes om det bør etableres en egen klagenemnd for
klager etter kringkastingsregelverket, eller om disse sakene bør overføres
til en av de eksisterende klagenemndene.
Departementet vil legge fram et
lovforslag om økt uavhengighet for Medietilsynet. Spørsmål om hvilke
sakstyper dette bør omfatte, hvor langt uavhengigheten bør gå og hvilket
organ som bør være klageinstans, vil i den forbindelse bli utredet nærmere.
ESA er av den oppfatning at tilsynet
med NRKs allmennkringkastingsoppdrag skal være uavhengig ikke bare av NRK,
men også av NRKs eiere. Ettersom Medietilsynet er underlagt Kultur- og
kirkedepartementet, som igjen er eier av NRK, har ESA stilt seg tvilende til
om kravet til effektivt tilsyn med NRKs allmennkringkastingsforpliktelser er
oppfylt.
Det er ikke opplagt at ESAs tolkning
av regelverket er korrekt, men departementet anser ikke ESAs krav for å være
problematiske. Tidligere var det Allmennkringkastingsrådet, et rådgivende
organ oppnevnt av Kultur- og kirkedepartementet, som utarbeidet
allmennkringkastingsrapporter. Da Allmennkringkastingsrådet ble nedlagt ved
utløpet av 2004, overtok Medietilsynet denne oppgaven. I prinsippet har
Kultur- og kirkedepartementet instruksjonsrett overfor Medietilsynet i
forbindelse med utarbeiding av slike rapporter. Denne instruksjonsretten
har i praksis ikke vært benyttet. Det kan bidra til klarhet dersom dagens
praksis også blir formelt nedfelt i kringkastingsloven. Kultur- og
kirkedepartementet vil derfor ta initiativ til en lovendring som innebærer
at Kultur- og kirkedepartementets instruksjonsmyndighet i forbindelse med
Medietilsynets utarbeidelse av allmennkringkastingsrapportene avskjæres.
Departementet ser det som
hensiktsmessig at Stortinget hvert år gis en orientering om NRKs oppfyllelse
av sitt oppdrag. Det vil derfor bli lagt opp til at St.prp. nr. 1
(budsjettproposisjonen) skal inneholde en slik omtale av NRKs virksomhet.
Mens andre allmennkringkastere ilegges
sanksjoner av Medietilsynet dersom de ikke overholder sine
allmennkringkastingsforpliktelser, foregår altså oppfølging av NRK på en
annen måte. Dette er også naturlig gitt NRKs eierforhold,
finansieringsgrunnlag og særlige rolle i kringkastingsmarkedet. NRK er en
statlig eid lisensfinansiert kringkaster hvor regjeringen og Stortinget vil
ha tilgjengelige styringsverktøy i egenskap av å være hhv. eier og
bevilgningsmyndighet dersom selskapet ikke følger opp sine forpliktelser som
allmennkringkaster. Tilsvarende er ikke tilfellet for de kommersielle
kringkasterne, der ileggelse av sanksjoner er det eneste effektive
styringsverktøyet.
I meldingen beskrives hvordan en mer
presis og omfattende angivelse av allmennkringkastingskravene vil bli
inntatt i vedtektene med hensyn til nye medietjenester. I dag fører
Medietilsynet kun tilsyn med NRKs overholdelse av
allmennkringkastingsoppdraget innen tradisjonell programvirksomhet. For at
innstramningen med hensyn til nye medietjenester skal bli reell, må NRKs
rapporteringsplikt utvides til å omfatte også nye medietjenester, og
Medietilsynets må sikre overholdelsen av disse forpliktelsene på lik linje
med overholdelse av kravene til programvirksomheten.
Etter departementets vurdering sikrer
dagens system tilfredsstillende kontroll med at det ikke foregår
kryssubsidiering mellom NRKs allmennkringkastingsvirksomhet og NRKs
kommersielle virksomhet.
I dag skjer all kommersiell virksomhet
i NRKs datterselskaper. NRKs allmennkringkastingsoppdrag utføres i
morselskapet, NRK AS. Dette sikrer regnskapsmessig skille mellom den
lisensfinansierte virksomheten og kommersiell virksomhet.
Videre legger departementet til grunn
at dagens system for beregning av kringkastingsavgiften sikrer at NRKs
lisensinntekter ikke overstiger nettokostnadene ved å utføre
allmennkringkastingsoppdraget og dermed er i tråd med EØS-avtalens krav. Ved
beregningen av kringkastingsavgiften tas det hensyn til NRKs kommersielle
inntekter. Av
Ot.prp.nr.55
(1998-1999) følger det at overskudd i den forretningsmessige virksomheten
skal benyttes til å finansiere økt programproduksjon og programinnkjøp.
Krav om regnskapsmessig separasjon og
forbud mot kryssubsidiering vil bli nedfelt i NRKs vedtekter.
Når det gjelder kontroll med
finansielle relasjoner mellom NRKs morselskap og datterselskapet NRK
Aktivum, kontrollerer NRKs revisor hvert år at årsregnskapet er avgitt i
samsvar med lov og forskrifter, herunder aksjeselskapsloven § 3-9. Kontroll
med konserninterne transaksjoner er også blant kontrollområdene som omfattes
av Riksrevisjonens årlige selskapskontroll. Målet med Riksrevisjonens
selskapskontroll er å vurdere om statsråden har utøvet sin oppgave som
forvalter av statens interesser i NRK AS i samsvar med Stortingets vedtak og
forutsetninger. Med vedtak menes alle formelle vedtak som Stortinget
treffer; lovvedtak, budsjettvedtak mv. Endelig fører Konkurransetilsynet
tilsyn med at konkurransen er virksom etter konkurranseloven. Nevnte
kontrollorganer er alle uavhengige av NRK. Dersom det skulle vise seg at
dagens system ikke gir tilfredsstillende kontroll, vil departementet vurdere
å gi nærmere regler.
Departementet er i dialog med ESA om
dagens system for kontroll med kryssubsidiering er tilfredsstillende. Denne
dialogen vil bli videreført på grunnlag av de vurderinger departementet har
gjengitt ovenfor.
Loven regulerer per i dag ikke
elektroniske medier eller vertikal integrasjon (dvs. at ett selskap, eller
flere selskap i samarbeid, har eierskap i eller på annen måte kontrollerer
hele eller deler av verdikjeden, fra produksjon av innhold til distribusjon
av innhold til sluttbrukeren).
Spørsmålet om medieeierskapsloven bør
utvides til å regulere vertikal integrasjon ble drøftet i
Ot.prp.nr.81
(2003-2004). Departementet fant på dette tidspunktet ikke grunnlag for å
utvide loven.
Også forholdet til nettmediene ble
vurdert i
Ot.prp.nr.81
(2003-2004).
Både med hensyn til vertikal
integrasjon og elektroniske medier mente departementet at det var nødvendig
å følge utviklingen nært for å kunne vurdere behovet for en utvidelse av
loven.
De utviklingstrekkene som er skissert
i meldingen, innebærer at reguleringen på dette området raskt kan bli
utdatert. Kultur- og kirkedepartementet mener derfor at tiden nå er inne for
å foreta en gjennomgang av medieeierskapsloven.
Disse forholdene aktualiserer
spørsmålet om vertikal integrasjon og lovgivning. Departementet vil
igangsette et arbeid på dette området, og komme tilbake til Stortinget på
egnet måte.
Det bør også vurderes om - og i så
fall hvordan - loven bør regulere elektroniske medier, herunder nettaviser
og web-tv. Det bør bl.a vurderes om det bør fastsettes egne grenser for
eierskap i elektroniske medier og om Medietilsynet bør ha hjemmel til å
gripe inn overfor erverv i slike medier.
Det er en økende tendens til at
fjernsynsrettighetene til en rekke idrettsarrangement kjøpes opp av
betalingskanaler. Dette har bidratt til en kraftig prisstigning på slike
rettigheter. Det er en fare for at markedsutviklingen etter hvert vil føre
til at viktige idrettsbegivenheter ikke lenger blir vist på gratiskanaler
som når ut til hele befolkningen. Et tiltak som kan bidra til å motvirke
denne tendensen, er å vedta at enkelte viktige begivenheter skal gjøres
tilgjengelig på gratiskanaler. I Norge har vi hatt en slik regulatorisk
mulighet i kringkastingsloven siden 2000, jf. § 2-8, som fastslår at det kan
utarbeides lister over viktige begivenheter som skal tilbys i gratiskanaler
som når hele befolkningen. Hittil har ikke myndighetene i Norge funnet det
hensiktsmessig å utarbeide en liste over viktige begivenheter som skal
gjøres tilgjengelige på denne måten. Etter departementets syn har
imidlertid utviklingen innen senderettigheter og betalingsfjernsyn kommet så
langt at det bør vurderes om det skal utarbeides en norsk liste over viktige
begivenheter. Dette er bakgrunnen for at departementet i desember 2006
sendte et forslag om endring av kringkastingsforskriften på høring.
Utviklingen med en kraftig
prisstigning på fjernsynsrettigheter til en rekke idrettsarrangement kan
sammen med nye former for betalingsfjernsyn medføre at allmennkringkasterne
taper i konkurransen om rettighetene til å vise fjernsynssendinger fra
viktige begivenheter. Allmennkanalenes muligheter til å nå fram i
prisdrivende budrunder er begrenset. Resultatet blir at eksempelvis
sendinger fra store idrettsarrangement kun tilbys av
betalings-/abonnementskanaler. For publikum har dette den konsekvens at
deler av befolkningen ikke har mulighet til å se disse begivenhetene på
fjernsyn, fordi betalingsfjernsynskanalene ikke har full befolkningsdekning.
Med etableringen av det digitale bakkenettet for fjernsyn vil
dekningsproblemet bli mindre. Fortsatt vil det imidlertid være et faktum at
disse fjernsynsbegivenhetene kun blir tilgjengelige mot betaling. Denne
økonomiske terskelen kan medføre at deler av befolkningen blir forhindret
fra å følge sendinger fra viktige begivenheter.
Departementet har på bakgrunn av dette
sett det som hensiktsmessig å vurdere om det skal utarbeides en liste over
viktige begivenheter i henhold til TV-direktivets artikkel 3a. Målet med
listeføring er først og fremst å legge til rette for at enkelte viktige
begivenheter fortsatt kan bli vist på vederlagsfritt fjernsyn også i
framtiden. I praksis vil en liste innebære at rettighetshavere pålegges å
tilby sine eksklusive visningsrettigheter av viktige begivenheter til
kvalifiserte kringkastere. Den kvalifiserte kringkasteren må betale et
vederlag til rettighetshaveren.
Departementet legger til grunn at en
kringkaster vil være kvalifisert til å sende listeførte begivenheter så
framt følgende krav er oppfylt: Departementet tar mht. dekningskravet
utgangspunkt i at det med en «betydelig del av seerne» i Norge menes minst 90
% av seerne, jf. kringkastingsforskriften § 5-1. Dette vil i praksis si at
NRK1 og TV 2 i dag er de eneste kvalifiserte kringkasterne for listeførte
begivenheter. Ved overgangen til digitalt bakkenett for fjernsyn vil langt
flere kringkastere oppfylle dette dekningskravet, siden bakkenettet
muliggjør tilnærmet riksdekkende distribusjon for flere kringkastere. Dette
kan også komme til å gjelde utenlandske så vel som norske kringkastere. På
den andre siden forventer mange at overgangen til digitalt fjernsyn også vil
medføre at flere kringkastere blir betalingskanaler. Disse vil i så fall
neppe oppfylle kravet om vederlagsfri distribusjon.
Departementet understreker at en
eventuell listeføring ikke medfører et krav om at kvalifiserte kringkastere
må erverve rettighetene til, og sende listeførte begivenheter. En liste gir
imidlertid de kvalifiserte kringkasterne en opsjon på å kjøpe
senderettigheter fra en ikke-kvalifisert kringkaster som har ervervet
enerettigheter til en begivenhet på listen.
Ifølge EU-kommisjonens praksis ved
godkjenning av lister gjelder det fire kriterier for hvordan medlemsstatene
skal velge ut begivenheter. Minst to av følgende fire kriterier må normalt
være oppfylt for at en begivenhet skal kunne godkjennes ført opp på et lands
liste: Departementet vil legge disse
kriteriene til grunn for utvelgelsen av begivenheter som er aktuelle for en
eventuell norsk liste.
Den foreslåtte reguleringen medfører
at kvalifiserte kringkastere gis mulighet, mot betaling av et vederlag, til
å sende fra begivenheter som andre i utgangspunktet har ervervet eksklusive
rettigheter til.
TV-direktivet har ingen bestemmelser om
hvilke økonomiske betingelser kvalifiserte kringkastere skal tilbys.
Kringkastingsloven § 2-8 gir hjemmel
for å fastsette regler om løsning av priskonflikter om viktige begivenheter
i forskrift. Når det gjelder fastsetting av pris for rettigheter i samsvar
med en eventuell norsk liste, finner departementet det rimelig at
markedsprisen for tilsvarende fjernsynssendinger bør danne utgangspunkt ved
avtale om pris mellom partene.
Ved eventuelle priskonflikter som
partene ikke er i stand til å løse selv, vil Medietilsynet kunne bli koblet
inn for å gi en bedømmelse av hva som er å betrakte som rimelig pris.
Medietilsynets rolle bør i så fall kun være rådgivende. Departementet
legger opp til at Medietilsynet bør utforme retningslinjer for prisvurdering
etter modell fra britiske Ofcom, dersom det innføres en norsk liste over
viktige begivenheter.
Etter departementets mening må det
være rom for ikke-kommersielle aktører på det digitale bakkenettet. Gjennom
NTVs konsesjonsvilkår er det lagt et fundament for dette. Departementet
legger imidlertid til grunn at myndighetene ikke selv kan stå for
etableringen av et slikt tilbud. Den videre framdriften hviler derfor på en
forutsetning om at aktørene selv klarer å legge fram en plan for hvordan
dette kan realiseres på en måte som er realistisk og i tråd med de politiske
intensjonene for ordningen.
Flere grupperinger har gitt signaler
om at de er interessert i distribusjon via den åpne kanalen i det digitale
bakkenettet. Dette omfatter blant andre livssynsaktører som hittil har hatt
konsesjon for sendinger på NRK2s frekvenser, undervisnings- og
kunnskapsaktører og ideelle/frivillige organisasjoner. Departementet har
oppfordret disse til selv å foreslå en løsning for ikke-kommersiell
kringkasting i bakkenettet. En løsning må omfatte finansiering og
organisatorisk utforming. I tillegg må aktørene gjøre seg opp en mening om
hvordan den redaksjonelle profilen skal utformes og hvordan det
redaksjonelle ansvaret skal plasseres.
Departementet vil understreke at en
eventuell ikke-kommersiell aktør i det digitale bakkenettet i realiteten vil
være en ny fjernsynskanal. Denne vil måtte konkurrere mot et stort antall
profesjonelle kringkastere om publikums oppmerksomhet. En ikke-kommersiell
kringkaster vil kunne tilby publikum noe som markedet for øvrig ikke
frambringer. Samtidig vil kanalens suksess avhenge av programmer av så vidt
høy kvalitet at tilstrekkelig mange ønsker å se på dem.
Frivillighet Norge har på initiativ
fra departementet tatt på seg å samle de ulike grupperingene og koordinere
aktørenes arbeid med åpen kanal. Den videre framdriften avhenger av i
hvilken grad disse aktørene lykkes i å finne løsninger på de praktiske
utfordringer nevnt foran.
Departementet har for øvrig gitt en
ytterligere omtale av temaet ikke-kommersiell kringkasting i
Stortingsmeldingen om frivillighet (
St.meld. nr. 39 (2006-2007) Frivillighet for alle).
Lokal-TV-bransjen har gjennom mange år
bidratt til å berike det norske mediemangfoldet. Lokalfjernsynet er viktig
for de aktuelle lokalsamfunnene, blant annet som nyhetskilde og
identitetsskapende faktor. Departementet mener at lokal-TV skal sikres
distribusjon i det digitale bakkenettet.
Medietilsynet vil stå for utlysing og
tildeling av kringkastingskonsesjoner for det digitale bakkenettet. Det er
lagt opp til at lokal-TV-selskap i utgangspunktet må søke på og få tildelt
konsesjon på det digitale bakkenettet etter samme prinsipper som
riksfjernsyn. De konsesjonsområdene som gjelder for analogt lokalfjernsyn,
vil også gjelde for tildeling av digitale konsesjoner, og det kreves egen
søknad for hvert enkelt konsesjonsområde.
Etter dagens ordning i det analoge
bakkenettet kan det bare gis én konsesjon til allment lokalfjernsyn per
område. Departementet ønsker ikke tilsvarende begrensninger på antall
digitale konsesjoner. Bakgrunnen for dette er blant annet et ønske om å
legge til rette for mest mulig fri etablering av nye lokal-TV-tilbud. I et
ytringsfrihetsperspektiv er dette viktig. Det ville dessuten i praksis være
vanskelig å legge begrensninger på antall lokale kringkastere. En
riksdekkende kringkaster kan f.eks. etablere et samarbeid med en regionavis
om lokale sendinger i et gitt område, i konkurranse med de aktørene som i
dag tilbyr lokal-TV. For publikum er dette positivt, og det ville ikke gi
mening å prøve å stoppe slike initiativ. For de etablerte lokal-TV-tilbyderne
kan imidlertid dette representere en utfordring, fordi konkurransen om de
lokale annonsemarkedene blir skjerpet.
Målet om at lokal-TV-sektoren skal ha
tilfredsstillende vilkår i bakkenettet, ligger fast. Dersom partene gjennom
forhandlinger ikke lykkes i å komme fram til løsninger som innebærer at
lokal-TV-aktørene « sikres tilfredsstillende vilkår », vil departementet måtte
vurdere å ty til regulatoriske inngrep. Det tiltak som i så fall er
aktuelt, er å innføre regler om formidlingsplikt for lokal-TV i bakkenettet,
jf. omtalen av dette i NTVs konsesjon. Sett fra departementets ståsted, vil
det imidlertid være å foretrekke at partene lykkes i å nå fram til en
tilfredsstillende løsning på egen hånd.
1.4.3 Kommersielle kringkastere og allmennkringkasting
1.4.3.1 Departementets vurderinger
Kan allmennkringkasting overlates til NRK alene?
- Alt.
1: Programvilkår knyttet til formidlingsplikt, dvs. at én eller flere kringkastere
som er villige til å påta seg allmennkringkastingsforpliktelser, vil kunne oppnå
status som formidlingspliktige kringkastere.
- Alt.
2: Generelle programvilkår for norske kringkastere, dvs. at kringkastere underlagt
norsk jurisdiksjon pålegges å oppfylle programkrav som er nedfelt i en generell
lov- eller forskriftsbestemmelse.
- Alt.
3: En anbudsbasert tilskuddsordning til kringkaster, dvs. at én eller flere
kringkastere tildeles kontrakt(er) etter anbud om å levere et nærmere angitt
allmennkringkastingsinnhold for et gitt antall år.
- Alt.
4: En skjønnsbasert tilskuddsordning for enkeltproduksjoner, dvs. at dagens ordning
med tilskudd fra Norsk filmfond til utvikling og produksjon av fjernsynsserier
utvides til å omfatte flere programkategorier. Regulatoriske virkemidler
- Alt.
1: Programvilkår knyttet til formidlingsplikt
- Alt.
2: Generelle programvilkår for norske kringkastere Økonomiske virkemidler
- Alt.
3: En anbudsbasert tilskuddsordning til kringkaster
- Alt.
4: Skjønnsbasert tilskuddsordning for enkeltproduksjoner 1.4.3.2 Finansiering av en tilskuddsordning
1.5 Radiomediets utfordringer
1.5.1 Digital radio
1.5.1.1 Departementets vurderinger
Valg av standarder for digital radio
Bør det settes en måldato for avvikling av FM?
Forutsetninger for eventuell avvikling av FM-sendingene
Eventuell avvikling av FM-tilbud for å gi seerne incentiv til å skifte til
DAB
Skjerming av DAB-aktører?
Lokalradioenes situasjon
Disponering av kapasitet harmonisert for digital radio i RRC06
1.5.2 Nye rammevilkår for lokalradio
1.5.2.1 Ny konsesjonsordning - Medietilsynets forslag
- Allmennradiokonsesjon.
- Nisjeradiokonsesjon.
- Storby
24/7-konsesjon.
1.5.2.2 Departementets vurdering
1.6 NRK - organisering, finansiering mv.
1.6.1 Styringsinstrumenter i dag
Departementets vurdering
1.6.2 Finansiering av NRK
1.6.2.1 Departementets vurdering
1.6.3 NRKs eierandeler i eller samarbeid med andre medieaktører
1.6.3.1 Departementets vurdering
1.6.4 Sponsing
1.6.4.1 Departementets vurderinger
1.6.5 NRKs salg av produkter (spin-off)
1.6.5.1 Departementets vurderinger
1.6.6 Reklame på NRKs tekst-tv
1.6.6.1 Problemstilling
1.6.6.2 Departementets vurdering
1.7 NRKs nye medietjenester
1.7.1 Innledning
1.7.2 NRKs allmennkringkastingsforpliktelser og nye medietjenester
1.7.2.1 Departementets vurdering
1.7.3 Gratisprinsippet på nye medieplattformer mv.
1.7.3.1 Departementets vurdering
Skal NRKs programtilbud på Internett være en del av
allmennkringkastingsoppdraget?
Bør programtilbudet som faller inn under allmennkringkastingsoppdraget,
alltid være gratis tilgjengelig?
Kan tilgjengeliggjøring av programmateriale i noen tilfeller tilbys som en
ren kommersiell tjeneste?
Bør tilgjengeliggjøring av programmateriale til mobiltelefon eller mobil-tv
inngå som del av allmennkringkastingsoppdraget?
1.7.4 NRKs nettsider
1.7.4.1 Departementets vurdering
NRKs nettilbud og bruk av åpne standarder
1.7.5 Forhåndsgodkjenning av NRKs nye medietjenester
1.7.5.1 Departementets vurdering
1.7.5.2 Andre beslutninger som krever generalforsamlingens samtykke
1.7.6 NRKs skolesatsing
1.7.6.1 Departementets vurdering
1.7.7 Digitalisering av NRKs arkiver
1.7.7.1 Departementets vurderinger
1.8 Kringkastingsavgiften og den teknologiske utvikling
1.8.1 Bakgrunn
1.8.2 Modeller for framtidig finansiering av NRK
1.8.2.1 Alternativ 1: Finansiering over statsbudsjettet
1.8.2.2 Alternativ 2: Avgift knyttet til apparat
2 a) Justering av gjeldende regler
2 b): Avgift knyttet til apparater som kan motta fjernsynsinnhold
1.8.2.3 Alternativ 3: Øremerket avgift knyttet til husstand eller
enkeltperson
1.8.3 Departementets vurdering
1.9 Allmennkringkastingsplakat for NRK
1.9.1 Behov for en allmennkringkastingsplakat for NRK
1.9.2 Nærmere om NRKs kulturpolitiske forpliktelser
Krav til NRK om norsk musikk
Krav til NRK om bruk av uavhengige produsenter til film og drama
1.9.3 Allmennkringkastingsplakat for NRK
1.10 Tilsyn på mediefeltet
1.10.1 Medietilsynets relasjon til Kultur- og kirkedepartementet
1.10.1.1 Departementets vurderinger
1.10.2 Tilsyn med NRK allmennkringkastingsoppdrag
1.10.2.1 Departementets opplegg
1.10.3 Kontroll med kryssubsidering
1.10.3.1 Departementets vurdering
1.10.4 Tilsyn med mediemangfold
1.10.4.1 Medieeierskapsloven
1.10.4.2 Departementets vurdering
1.11 Andre tema
1.11.1 Viktige begivenheter
1.11.1.1 Innledning og bakgrunn
1.11.1.2 Departementets vurderinger
Behovet for en norsk liste
a) fjernsynssendingen/tjenesten
tilbys vederlagsfritt og lett tilgjengelig, og
b) tjenesten
kan mottas av en betydelig del av seerne i Norge. Viktige begivenheter for norske seere
1. Begivenheten
har tradisjonelt blitt sendt i vederlagsfritt fjernsyn og har vært fulgt av en
stor del av fjernsynsseerne i den aktuelle medlemsstaten.
2. Begivenheten
har en særlig allmenn kulturell betydning for befolkningen i den aktuelle medlemsstaten
som en del av medlemsstatens kulturelle identitet.
3. Et
nasjonalt lag deltar i en større internasjonal begivenhet.
4. Begivenheten
har en særlig allmenn betydning i den aktuelle medlemsstaten og ikke bare for
de seerne som vanligvis følger aktiviteten. Fastsettelse av pris for senderettigheter og behovet for et
konfliktløsningsorgan
1.11.2 Ikke-kommersiell kringkasting i det digitale bakkenettet
1.11.2.1 Departementets vurderinger
1.11.3 Lokal-TV
1.11.3.1 Departementets vurdering