TALERE:
Torbjørn Hansen (H) (ordfører for saken):
Ot.prp.nr.104 (2001-2002) fremmer forslag om endring av lov om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner, som innebærer at såkalt verdipapirisering og utstedelse av obligasjoner med særskilt sikkerhet tillates.
Lovforslaget gir nye muligheter for å finansiere utlån gjennom innhenting av kapital via utstedelse av obligasjoner i verdipapirmarkedet.
Verdipapirisering innebærer at en nærmere definert utlånsportefølje overdras til et selvstendig og separat spesialforetak som på sin side finansierer kjøpet av porteføljen gjennom utstedelse av obligasjoner. Dette innebærer en reell overføring av risiko for utlånene fra den overdragende finansinstitusjon til spesialforetaket og dets obligasjonseiere. Samtidig etableres en driftsavtale for låneporteføljen, vanligvis med den banken som opprinnelig hadde lånemassen. Driftsavtalen skal imidlertid ikke medføre at den overdragende finansinsititusjon tar ansvar for utlånene. Verdipapirisering er et vanlig fenomen i mange vestlige land og er etablert som virkemiddel i bl.a. Sverige, Finland, England, USA og Canada.
Utstedelse av obligasjoner med særskilt sikkerhet, også omtalt som hypotekbankmodellen, innebærer at et kredittforetak, dvs. et foretak som i hovedsak finansierer utlånsvirksomhet gjennom utstedelse av obligasjoner, kan utstede obligasjoner som er sikret i særskilt merkede utlånsporteføljer. I den anledning stilles det en rekke krav til panteobjektet og til selve kredittforetaket.
Dette lovforslaget er i hovedsak begrunnet ut fra behovet for konkurransedyktige rammevilkår for finansnæringen, som i dag konkurrerer med utenlandske finansinstitusjoner på sitt hjemmemarked.
Det er blitt mer og mer vanlig at norske lånekunder tar opp lån i utenlandske kredittinstitusjoner, særlig etter at en del norske banker er blitt slått sammen med utenlandske banker.
Flertallet i komiteen er derfor positivt innstilt til at forslaget bedrer muligheten for finansiering av utlån gjennom utstedelse av obligasjoner. Hensikten med begge ordningene er at obligasjonene som utstedes, blir oppfattet som spesielt sikre og dermed oppnår bedre kredittrating, bedre likviditet og dermed lavere rentevilkår.
Flertallet legger også vekt på at lånekunder kan få lavere lånekostnader knyttet til pantelån på grunn av lavere innlånskostnad hos långiver. Innføring av obligasjoner med særskilt sikkerhet kan føre til utvikling av et marked med billigere fastrentelån ved boligkjøp og at fastrentelån dermed blir mer vanlig og et mer effektivt priset verktøy enn i dag.
Når det gjelder den delen av loven som omhandler utstedelse av obligasjoner med særskilt sikkerhet, har finanskomiteen i høring fått en del innspill fra finansnæringen vedrørende mindre justeringer av loven. Blant annet mente næringen at fartøyshypoteklån burde tas ut av loven, fordi dette kunne så tvil om hvorvidt kredittforetaket skal involvere seg, eller kunne involvere seg, i annet enn lavrisikofinansiering. Denne tvilen vil i så fall kunne påvirke kredittratingen av denne type obligasjoner og dermed rentebetingelsene. Komiteen slutter seg til denne vurderingen, og har foreslått å ta fartøyshypoteklån ut av lovforslaget.
Videre ble det i høring bedt om en forskriftshjemmel som kan regulere at midler fra eventuell førtidig innfrielse av låneforpliktelser, dvs. når kunder betaler tilbake lånet tidligere enn planlagt, skal kunne inngå i obligasjonseiernes pantesikkerhet. Komiteen deler oppfatningen av at midler fra førtidig innfrielse må kunne plasseres i annet enn utlån, forutsatt at sikkerheten er av minst samme kvalitet som porteføljepantet for øvrig, og foreslår i innstillingen endringer som ivaretar dette.
En tredje tilpasning som foreslås av et flertall i komiteen, gjelder § 2-33, som omhandler konkurs eller offentlig administrasjon. Paragrafen inneholder en forskriftshjemmel i forhold til å begrense konkursboets eller administrasjonsstyrets mulighet til å disponere over utlån og andre eiendeler som inngår i porteføljepantet. Komiteen understreker i merknads form at det ved utforming av slike forskrifter skal legges vekt på at konkursboet eller administrasjonsstyret ikke skal kunne tvinge fram en forsert behandling eller avslutning av boet, herunder tvangssalg av porteføljepantet, i strid med obligasjonseiernes interesser.
I forhold til den delen av lovforslaget som handler om verdipapirisering, har et flertall i komiteen bedt Regjeringen om å foreta en vurdering av om verneting i Norge bør bli en alminnelig del av norske låneavtaler. Bakgrunnen er at et flertall i komiteen er opptatt av at låntakerne skal ha rett til konfliktløsning ved norske domstoler, enten det gjelder søksmål fra eller mot eventuelle nye, utenlandske kreditorer.
Det er åpenbart verdipapirisering som har vekket størst debatt i dette lovforslaget. Et mindretall i Banklovkommisjonen mener at det ikke bør åpnes for verdipapirisering, først og fremst av hensyn til forbrukerne, og at eventuelle spesialforetak bør være undergitt tilsyn og kapitalkrav.
Når det gjelder forbrukerinteresser, er det viktig å understreke at låntakers rettigheter juridisk sett står fast som regulert i låneavtale og finansavtaleloven. Når det gjelder bankenes service utover det som følger av avtale og lov, er det lite som tyder på at verdipapirisering i seg selv vil medføre endringer i kundebehandling. For det første innebærer den vanligste bruken av verdipapirisering at den opprinnelige banken fortsetter driften av låneporteføljen på samme vis som resten av bankens låneportefølje. I praksis skilles utlånene juridisk sett ut og plasseres i obligasjonsmarkedet, mens kundebehandlingen fortsetter som før. For det andre er dagens kredittpraksis i finansinstitusjonen, f.eks i tilfelle mislighold, basert på hva som er lønnsomt og godt bankhåndverk. Det er liten grunn til å tro at den som har ansvaret for å drifte en verdipapirisert utlånsportefølje, vil gjøre dette vesentlig annerledes. I tillegg er låntaker gitt en rettighet til å nekte samtykke til verdipapirisering. I forhold til å overdra utlån er det allerede full anledning til dette i finansavtaleloven for ordinære boliglån, slik at samtykkerettigheten i forhold til verdipapirisering her innebærer en særskilt forbrukerbeskyttelse.
Når det gjelder oppfatningen fra et mindretall om at verdipapirisering reduserer den finansielle stabiliteten, er det viktig å understreke at verken Kredittilsynet eller Norges Bank har særskilte innvendinger i forhold til dette. Årsaken er at lånene som tas ut av bankenes balanser, blir finansiert bredt i verdipapirmarkedet og hos obligasjonseierne. Ingen risiko overføres til låntaker, slik enkelte i debatten har hevdet. Det er heller ikke slik at bankene som eventuelt skiller ut sine sikreste utlån, kan erstatte disse med høyrisikolån. Høyrisikolån har en høyere vekting med hensyn til kapitaldekning, slik at bankens soliditet ikke skal påvirkes i særlig grad av verdipapirisering. Tvert imot understreker flere høringsinstanser at verdipapirisering og utstedelse av obligasjoner med særskilt sikkerhet kan være et verdifullt bidrag til det norske obligasjonsmarkedet og dermed bidra til bedre finansiell likviditet og dermed også bedre stabilitet.
Jeg er glad for at et bredt flertall i komiteen slutter seg til dette forslaget, som sikrer norske finansinstitusjoner noenlunde konkurransedyktige rammevilkår i forhold til deres nærmeste konkurrenter, og anbefaler innstillingen.
Siv Jensen (FrP) (komiteens leder):
Fremskrittspartiet slutter seg i all hovedsak til Regjeringens forslag til nye kapitler i finansieringsvirksomhetsloven. Lovforslaget åpner for at låntakere som har tatt opp lån i Norge, får utenlandsk kreditor, og dette støtter Fremskrittspartiet. Men vi er opptatt av at låntakernes formelle posisjon ikke må bli endret på grunn av dette, og i en flertallsmerknad har vi derfor gått inn for at utenlandske foretak som skal drives som spesialforetak i Norge, må forplikte seg til at eventuelle søksmål må føres for norske domstoler.
I innstillingen har vi også satt frem et forslag til en annen formulering i
§ 2-33 tredje ledd annet punktum. I den bestemmelsen har Regjeringen foreslått en hjemmel for å fastsette forskrifter om hva som skal skje hvis et spesialforetak går konkurs eller settes under administrasjon. Når man skal lage disse forskriftene, bør man ha mest mulig fleksibilitet til å lage et fullstendig sett med regler som ivaretar både obligasjonseiernes og andre kreditorers interesser. Vi tar ikke stilling til selve avveiningen mellom disse interessene, men foreslår en noe videre hjemmel enn det Regjeringen har lagt opp til.
Til slutt: Vi har i innstillingen foreslått at reglene om obligasjoner med særskilt sikkerhet skal kunne tre i kraft før reglene om verdipapirisering. Dette har vi foreslått fordi det etter alt å dømme er denne obligasjonstypen som først vil bli brukt i markedet. Finansnæringen har pekt på at reglene om verdipapirisering ikke er utformet godt nok, og vi mener da at arbeidet med å få obligasjonsreglene på plass er det som haster mest. Derfor tar jeg opp Fremskrittspartiets mindretallsforslag.
Presidenten: Siv Jensen har tatt opp de forslagene hun refererte til. Øystein Djupedal (SV) : SV går, som
det framgår av innstillingen, imot store deler av denne. Det gjør vi av
flere grunner, og la meg redegjøre for disse.
I kortform betyr det at vi går imot på
grunn av den finansielle stabiliteten, samfunnets og husholdningenes
økonomi, økonomisk risiko og ikke minst låntakerens rettigheter.
Argumentene for det systemet som her etableres, er etter vårt skjønn altfor
svake til at man burde gå inn for det. Det er et argument som ikke bare SV
har, Banklovkommisjonens mindretall framhever også dette. Det står sågar i
innstillingen, der det sies:
« Det er knyttet visse betenkeligheter, både av prinsipiell og praktisk art, til verdipapirisering, men av konkurransemessige hensyn fremmer departementet likevel forslag om verdipapirisering etter en helhetsvurdering. »
Man legger altså noen uklare konkurranseforhold for norsk finansnæring til grunn for å gå inn på et system man selv mener å ha både prinsipielle og praktiske innvendinger mot. Det er etter mitt skjønn altfor svake argument til at man burde ha gjort dette.
Bakgrunnen for at man ønsker dette er selvfølgelig at man ønsker mindre risiko. Argumentet om at dette skulle medføre lavere premie eller lavere pris for forbrukeren er en sannhet med store modifikasjoner, for det innebærer selvfølgelig også økt risiko. Det framgår også klart av innstillingen, og av lovframlegget, nemlig at man selvfølgelig ønsker å skyve ut risiko, for på den måte å spre risiko - ikke til gavn for forbrukeren. Det framkommer også klart av f.eks vurderingene til Banklovkommisjonens mindretall, som også er gjengitt i innstillingen, der det heter:
« Bakgrunnen for kapitaldekningskrav og sikkerhetsfondsavgift er å gi trygghet for innskuddsmidler for allmennheten og sørge for finansiell stabilitet i samfunnet. Ved verdipapirisering brukes en teknikk med sikte på å omgå disse kravene og dermed spare kostnader for finansinstitusjonene. »
Det er jo dette som er nøkkelen til hele saken: Dette er det hovedsakelig finansnæringen selv som har ivret for å få, for å - som man her helt klart skriver - « spare kostnader for finansinstitusjonene » og overføre risikoen til låntakerne. Dette er et system som har store svakheter ved seg, og det gjør også at systemet ikke er så mye utbredt i Europa for øvrig. Mange land har denne lovadgangen, samtidig som man ser at det er svært få, eller i hvert fall et begrenset antall land, som faktisk benytter den.
Det som også er viktig å legge merke til, er at det er stor grad av uenighet om dette. Mange, også i departementets egne organer, er kritiske. Det gjelder ikke minst forholdet til forbrukerbeskyttelse. Barne- og familiedepartementet er bl.a kritiske til dette og skriver i en høringsuttalelse:
« Når lånet er verdipapirisert vil finansinstitusjonen ikke lengre ha kredittrisikoen, og vil dermed heller nødvendigvis ikke ha samme interesse i å komme frem til konstruktive løsninger med låntaker. »
- hvis man da har gjeldsproblemer.
Det samme synet gjør seg gjeldende hos forbrukerombudet, som også er gjengitt i innstillingen, der man skriver:
« Dersom lånekunden får betalingsproblemer og lånet misligholdes vil det kunne få betydning for kunden at lånet er overdratt til spesialforetaket. En forvalter som ikke bærer kredittrisikoen vil ikke ha samme interesse av å komme frem til konstruktive løsninger for låntaker som en långiver med kredittrisiko vil ha. Samtidig vil løsningen i en slik situasjon ofte være å finne i en helhetlig ordning, løsninger hvor kundens lønnskonti, spareavtaler osv trekkes inn. Dersom kundens engasjementer i banken har forskjellige « eiere », vil ikke slike løsninger falle like naturlig. »
Det betyr at det både fra forbrukerhold, fra Barne- og familiedepartementet og fra mindretallet i Banklovkommisjonen advares mot dette, simpelthen fordi risikoen er flyttet over til låntakeren, og kanskje da i neste omgang til samfunnet, som vi jo har sett i tidligere bankskandaler, nemlig at samfunnet faktisk må rydde opp. For det som ligger i denne saken, er at man ønsker å redusere risikoen for finansinstitusjonene. Derfor er det også disse som har ivret desidert mest for å få etablert dette systemet, og selv om departementet har både praktiske og prinsipielle innvendinger mot det, velger man her å følge finansnæringen, til stor disfavør for forbrukerne.
Det som også gjør dette betenkelig, er at man liksom skal ha en sikkerhetsmekanisme her, ved at man skal gi forbrukerne rett til aktivt å nekte samtykke i at lån kan verdipapiriseres. Dette står da i klar motstrid til det å gi et aktivt samtykke til noe. Det betyr altså i utgangspunktet at det nå kreves en stor grad av innsikt for at man faktisk skal kunne si at ens lån ikke skal verdipapiriseres, mens det motsatte selvfølgelig ville vært det naturlige, at man aktivt gir et samtykke til at dette kan skje. På den måten vil man også være oppmerksom på den risikoen som ligger i dette. Det vil i praksis bety at svært mange lån nå kan verdipapiriseres uten at låntakeren er oppmerksom på risikoen.
Det betyr summa summarum at dette er en lov som vi sterkt vil advare mot. Det er en lov som ikke vil bringe gagn til det norske samfunn og til låntakerne. Jeg tror også at finansnæringen selv vil se en risiko ved dette, og at systemet forhåpentligvis ikke vil bli mye brukt, noe som også har framkommet klart av høringsuttalelser i saken. Finansnæringen selv hadde jo ønsket en mye mer vidtrekkende lov. De har fått dette, og derfor syns de det er for dårlig, og vil ikke bruke det. Det er jo også et synspunkt å ha.
Vårt utgangspunkt er at denne loven var unødvendig. De konkurransemessige hensyn som vektlegges av flertallet, er etter SVs syn ikke sterke nok til å lage en lov som i så stor grad er i disfavør for forbrukere, og samfunnsinteresser for øvrig.
Som det framgår av innstillingen, går SV imot store deler av denne, men vi har et forslag sammen med Arbeiderpartiet som jeg herved tar opp.