TEORA Collection: Kommunalforsking

Eierskap : behov og muligheter for politisk styring av selskaper og samarbeid i kommunene

Mon, 29 Oct 2007 22:58:59 GMT

Title: Eierskap : behov og muligheter for politisk styring av selskaper og samarbeid i kommunene

Authors: Brandtzæg, Bent Aslak; Kili, Terje; Aastvedt, Ailin

Abstract: De siste 10 årene har det skjedd en tredobling i antall kommunale selskaper. KS har på bakgrunn av den store veksten i kommunal selskapsorganisering, satt økt fokus på kommunenes rolle som samfunnsansvarlige eiere. Denne utredningen har i den forbindelse til hensikt å bidra med kunnskap til lokalpolitikerne i deres arbeid med eierstrategier og eierskapsmeldinger som grunnlag for bedre politisk styring. De viktigste målsetningene med utredningen er at den skal bidra til å gi kommunene: * et faglig diskusjonsgrunnlag for å sette eierskap og de ulike prosessene knyttet til dette på dagsorden * et bedre grunnlag for den generelle politiske eierskapsdebatten og utforming av eierskapsmelding og eierstrategier * et bedre grunnlag for utvikling av et styringsverktøy med tanke på å sikre kontinuerlig kontroll og styring av kommunale selskaper i tråd med egne vedtak Det faglige grunnlaget for utredningen baserer seg på en gjennomgang av nyere utredninger og undersøkelser med relevans for temaet. Videre har vi innhentet informasjon fra fire case-kommuner som har utarbeidet eierskapsmeldinger, og således har erfaringer som kan ha overføringsverdi til andre kommuner som skal i gang med tilsvarende prosesser. Case-kommunene er Bergen, Sørum, Sandnes og Eigersund. Vi har også fått anledning til å benytte data fra en undersøkelse som nylig er gjennomført i regi av KS, som fokuserer på status og utfordringer knyttet til utarbeidelse av eierskapsmeldinger i kommunene. Økt selskapsorganisering innebærer en rekke nye utfordringer for kommunene. Nyere undersøkelser indikerer at det i mange kommuner er en bevissthet om at selskapsorganisering og fristilling innebærer at man gir slipp på den tradisjonelle formen for forvaltningsstyring, men at det ikke i samme grad er bevissthet om hva den nye roller skal innebære. Manglende oversikt og kunnskaper om kommunens selskapsorganisering og ulike organisasjonsformer ser ut til å resultere i en passiv eierskapsrolle. Kommunene forvalter store verdier gjennom sine selskaper. For at de store verdiene skal kunne forvaltes på best mulig måte, er det behov for overordnede strategier og retningslinjer. Det er viktig at kommunene som eiere, avklarer sitt ståsted i forhold til selskapene og definerer sine forventninger. Utøvelsen av eierskapet har direkte konsekvenser for virksomhetenes disponeringer og prestasjoner. Det viktigste formålet med denne utredningen er derfor å framskaffe et faglig fundament for en diskusjon om kommunal organisering og eierskap som kan legge grunnlaget for utarbeidelse av eierstrategier og eierskapsmeldinger i kommunene. En spørreundersøkelse til kommunene som ble gjennomført i november 2007, viser at det på landsbasis er relativt få kommuner som har utarbeidet eierskapsmelding, og at flesteparten av de eierskapsmeldingene som er utarbeidet, er utarbeidet i løpet av de to siste årene. Erfaringene med gjennomføring av slike prosesser i kommunene er således begrenset. Samtidig er det en god del kommuner som er, eller vurderer, å gå i gang med utarbeidelse av eierskapsmeldinger. Det er i den forbindelse en del kommuner som etterlyser behov for bistand knyttet til veiledningsmateriell og kompetansehevingstiltak. En betydelig andel av kommunene peker på at lav politisk interesse og kunnskap knyttet til selskaper og eierstyring er en utfordring for eierskapstenkningen i kommunen. Samtidig indikerer caseundersøkelsene at en prosess for utarbeidelse av eierskapsmeldinger og -strategier kan være en viktig forutsetning for å skape oversikt, kompetanse og engasjement som grunnlag for en helhetlig politisk eierstyring. Hensikten med denne utredningen har ikke vært å utarbeide en konkret mal for hvordan eierskapsmeldinger og strategier skal utarbeides. Formålet har heller vært å sammenstille erfaringer og bidra med et faglig diskusjonsgrunnlag slik at den politiske eierskapsdebatten lettere kan settes på dagsorden i kommunene. Utredningen peker imidlertid på sentrale elementer og temaer som bør kartlegges, utredes og diskuteres i forbindelse med utarbeidelse av eierskapsmeldinger og -strategier. Dette går bl.a. på hva som bør vektlegges som grunnlag for beslutning om selskapsorganisering, hva som kjennetegner ulike organisasjonsformer, hvordan ulike former for eierskap kan kategoriseres, hva som kan være gode prinsipper for godt eierskap og hva slags opplysninger man kan trenge for å skaffe seg oversikt over selskapene, følge utviklingen over tid og innta en aktiv eierskapsrolle. Selv om vi ikke har hatt til hensikt å utarbeide en mal for konkret utforming av eierskapsmeldinger, vil vi likevel, med bakgrunn i casestudiene, komme med noen anbefalinger som kan ha betydning for hvor godt man lykkes med en slik prosess: 1. Sørg for god forankring av prosessen I en innledende fase synes det å være svært viktig at man klarer å få til en bred politisk aksept og forståelse for behovet for å utarbeide en eierskapsmelding og hva man vil oppnå med dette. Det er gode erfaringer med å arrangere et oppstartseminar eller lignende med både politisk og administrativ deltakelse for å sikre en felles plattform for gjennomføring av prosessen. 2. Bruk god tid Det er viktig å sette av god tid til prosessen, og at det legges opp til jevnlig dialog og informasjonsutveksling mellom politikere og administrasjon under veis i prosessen. Dette for å skape en prosess som sikrer medvirkning, innflytelse, kompetansebygging, eierskap og legitimitet til prosessen og resultatet man kommer fram til. Eierskap til eierskapsmelding og eierstrategier vil med andre ord være viktig for å utøve et godt eierskap overfor de kommunale selskapene. I større kommuner kan det også være et omfattende arbeid å kartlegge og sammenstille relevante opplysninger om interkommunale samarbeid og selskaper som kommunen har eierinteresser i. 3. Sørg for nødvendig kompetanse Å utarbeide en eierskapsmelding stiller store krav til kompetanse. Enkelte kommuner har etablert et eget eiersekretariat og gått til ansettelse av juridisk kompetanse. Andre hevder å ha hatt stor nytte av samarbeid med kommuneadvokaten. Dersom man skal formidle styrker og svakheter med ulike organisasjonsformer, og formidle forskjeller på en lettfattelig måte, forutsetter dette god oversikt over de juridiske sidene knyttet til de ulike formene for selskapsorganisering. 4. Skill mellom eierskapspolitikk og eierstrategi Det kan være nyttig å skille mellom eierskapspolitikk og eierstrategi. Med eierskapspolitikk forstår vi her de overordnede premisser som kommunen legger til grunn for forvaltningen av sine selskaper og eierandeler. Dette innebærer med andre ord hva slags systemer, retningslinjer og rutiner kommunen skal ha for utøvelse av sitt eierskap. Dette kan bl.a. omfatte rutiner for rapportering, premisser for valg av styremedlemmer, premisser for valg av selskapsorganisering, premisser for utøvelse av eierskap osv. Dette er med andre ord et rammeverk for eierstyring som det vil være fordel at det er bred politisk tilslutning til. En viktig del av en eierskapsmelding vil være å få på plass et slikt rammeverk. Eierstrategiene vil utgjøre de prioriteringer og tiltak kommunen har overfor ulike selskaper for å sikre at selskapet ivaretar de målsetninger som eierne har satt. 5. Etabler gode rutiner for evaluering og oppfølging Dersom kommunen skal utøve et aktivt eierskap, er det viktig å at det etableres klare rutiner for evaluering og oppfølging av eierstrategiene og selskapene. Flere kommuner har lagt opp til en årlig gjennomgang og diskusjon av kommunens eierskap i kommunestyre/bystyre. Fra politisk hold i enkelte av casekommunene blir det i den forbindelse gitt uttrykk for at det er viktig at eierskap ikke bare kommer opp som en av mange saker på et bystyremøte. Det blir med andre ord tatt til orde for at det settes av tid til en helhetlig gjennomgang og diskusjon av kommunens eierskap. 6. Koordiner arbeidet med samarbeidskommuner For kommuner som i stor grad er deleiere i selskaper sammen med andre kommuner, vil det være en fordel om de samarbeider og koordinerer sitt arbeid med utarbeidelse av eierskapsmelding og eierstrategier. Dersom en kommune kun har mindre eiendeler i selskaper, vil det være nødvendig å samarbeide med andre for å få gjennomslag for sine strategier og målsetninger. I den forbindelse er det en fordel om samarbeidskommuner har mest mulig likt rammeverk som grunnlag for utøvelse av eierstyring. For kommuner som har felles kontrollutvalgssekretariat, er det også en fordel om kommunene koordinerer sine bestillinger om selskapskontroll.

Kontroll med bruk av skjønnsmidler barnehager i 2006

Sun, 02 Mar 2008 22:58:59 GMT

Title: Kontroll med bruk av skjønnsmidler barnehager i 2006

Authors: Lie, Kjetil; Thorstensen, Audun; Aastvedt, Ailin

Abstract: De 60 kommunene ble samlet tildelt rundt 332 mill. kr i skjønnsmidler for 2006. 242 mill. kr oppfatter vi å være brukt i samsvar med sentrale føringer og retningslinjer. 90 mill. kr (eller ca. 27 %) oppfatter vi ikke å være i brukt i samsvar med intensjonene for tildelingen av skjønnsmidler. Ifølge våre vurderinger og beregninger har 12 av de 60 kommunene anvendt skjønnsmidlene i sin helhet (totalt ca. 13 mill. kr) på andre formål eller områder enn hva de sentrale retningslinjene legger til grunn. 6 av kommunene har i sin helhet anvendt skjønnsmidlene – i alt ca. 29 mill. kr, på en korrekt måte. En del av skjønnsmidlene (ca. 213 mill. kr) blant 42 kommuner er anvendt i samsvar med sentrale retningslinjer og føringer, mens en annen del av skjønnsmidlene blant disse 42 kommunene ikke er anvendt i samsvar med overordnede krav (rundt 77 mill. kr). For 12 kommuner har vi også oppgitt et alternativ 2 for vurdering og måling av bruk i samsvar og ikke i samsvar med de sentrale retningslinjene. Dette alternativet har en mindre restriktiv tolkning for disse kommunenes disponeringer/egenfinansiering.2 Hvis alternativ 2 legges til grunn, kan i alt 268 mill. kr av skjønnsmidlene på 332 mill. kr oppfattes å være brukt i samsvar med sentrale retningslinjer. Ca. 64 istedenfor 90 mill. kr kan i så fall tolkes å ha en anvendelse som ikke er i samsvar med intensjonene for tildelingen av skjønnsmidler. Da vil det være 9 (og ikke 12) kommuner som har anvendt skjønnsmidlene i sin helhet på andre formål enn hva de sentrale retningslinjene legger til grunn. I tillegg vil 12 istedenfor 6 kommuner i sin helhet ha anvendt skjønnsmidlene for 2006 på en korrekt måte.

Evaluering av forsøket med øremerkede tilskudd

Sun, 29 Oct 2006 22:58:59 GMT

Title: Evaluering av forsøket med øremerkede tilskudd

Authors: Håkonsen, Lars; Lunder, Trond Erik; Løyland, Knut; Haukelien, Heidi; Møller, Geir; Vike, Halvard

Abstract: Denne evalueringen av forsøket med øremerkede tilskudd er utført på oppdrag av Kommunal- og Regionaldepartementet. Forsøket har foregått i 20 kommuner fra og med 2000 til og med 2003. I denne perioden ble en rekke øremerkede tilskudd fjernet og i stedet innlemmet i forsøkskommunenes rammetilskudd etter bestemte kriterier. I evalueringsrapporten analyserer vi blant annet: * Om forsøket har påvirket kommunenes prioriteringer mellom tjenesteområdene, * om innbyggerne i kommunene merker noen forskjell på tjenestetilbudet, * om innbyggernes ønsker om omprioriteringer mellom ulike tjenesteområder har endret seg, * om engasjementet for lokalpolitikken blant innbyggere og lokalpolitikere har blitt påvirket og * om arbeidsdelingen mellom og rollene til administrasjon og lokalpolitikere har endret seg. I hovedsak finner vi at forsøksordningen har ført til relativt få endringer innenfor disse områdene. Det finnes imidlertid enkelte interessante utslag av forsøket. Blant annet har forsøkskommunene ikke hatt en like sterk vekst i ressursbruk til barnehager som landets øvrige kommuner. Vi finner også en negativ forsøkseffekt på andelen av barn i alderen 1-5 år som har barnehageplass. Negative forsøkseffekter for barnehagene må karakteriseres som forventede resultater, siden driftskostnadene per barnehageplass har vært betydelig høyere blant forsøkskommunene enn blant landets øvrige kommuner. For øvrig vil vi også framheve at opplevelsene og effektene av forsøksordningen er temmelig ulike fra kommune til kommune, til tross for at ordningen rent objektivt har vært utformet likt overfor alle de deltakende kommunene. I et fåtall av forsøkskommuner har ordningen bidratt positivt og resultert i økt vitalitet og ”ny giv” i lokalpolitikken. I flertallet av forsøkskommunene har imidlertid forsøket enten hatt liten betydning, eller bidratt direkte negativt ved å skape frustrasjon og usikkerhet bl.a. omkring måten en del av tilskuddene rent beregningsteknisk ble omdannet til rammetilskudd på.

Formuesbevaring, kapitalkostnader og resultatbegreper : et underlag for å vurdere endringer i kommuneregnskapet

Fri, 29 Oct 2004 22:58:59 GMT

Title: Formuesbevaring, kapitalkostnader og resultatbegreper : et underlag for å vurdere endringer i kommuneregnskapet

Authors: Lie, Kjetil; Mauland, Helge; Aastvedt, Ailin

Abstract: Telemarksforsking-Bø ble høsten 2004 engasjert av KS til å utrede spørsmålet om håndtering av kapitalkostnader i kommuneregnskapet. Hensikten med prosjektet har vært å få fram dokumentasjon for å kunne vurdere om kommunesektoren skal forsøke å fremme forslag til endringer i nåværende regnskapsregime. Oppdragsgiver har spesielt bedt utreder vurdere spørsmålet om å la avskrivninger få resultateffekt i kommuneregnskapet. Av tilbudsførespørselen fra KS framgikk at utredningen har til hensikt å kartlegge mulige endringer i kommuneregnskapet for å få et resultatbegrep som er mest mulig dekkende for kommunesektorens formuesbevaring. Vi har i denne forbindelse innhentet regnskapsdata fra et utvalg kommuner slik at effekter av nye, alternative resultatbegreper er synliggjort. ”Studieobjektene” våre har vært Buskerud fylkeskommune og de 10 kommunene Haram, Horten, Kristiansand, Levanger, Nannestad, Sauherad, Skjervøy, Stavanger, Tokke og Vegårshei. Vi konkluderer med at innenfor dagens regnskapssystem kan ikke avskrivningene ha endelig resultateffekt. Skal avskrivningene ha innvirkning på driftsregnskapets bunnlinje, er det ikke mulig å opprettholde dagens utgave av investeringsregnskapet. Lar vi avskrivningene påvirke driftsregnskapets bunnlinje, innebærer dette i virkeligheten at kommunen tar hensyn til den samme kostnaden to ganger i regnskapet – først gjennom utgiftsføringen i anskaffelsesåret og deretter gjennom avskrivninger. En mellomløsning er å la avskrivningene få resultateffekt, slik som i begrepet korrigert netto driftsresultat, men at effekten utlignes igjen før regnskapsmessig mer-/mindreforbruk fastsettes. Dette kan skje innenfor rammen av dagens regnskapssystem. Det kommunale regnskapsregelverket har i dag tre resultatbegrep i driftsregnskapsrapporten – brutto driftsresultat, netto driftsresultat og regnskapsmessig mindre-/merforbruk. For å lette regnskapssammenlikninger med organisasjoner som er underlagt regnskapslovens bestemmelser, foreslås innført en del alternative resultatbegrep. Hvordan disse framkommer, er gjennomgått. Drøftingen konkluderer med at oppmerksomheten i sterkere grad bør rettes mot endringer i egenkapital enn hva som er tilfellet i dag. Innføres de alternative resultatforslagene, kan investeringsregnskapet i sin nåværende form vanskelig opprettholdes. Vi foreslår at dagens tre resultater erstattes med fire alternative resultatstørrelser. Resultatene har følgende betegnelser: 1. Driftsresultat 2. Finansresultat 3. Ordinært resultat 4. Årsresultat Begrunnelsen for å innføre alternative resultatbegrep er at dette i. letter sammenligningen med funksjonsområder som er organisert eller ivaretatt av virksomheter som kommer inn under regnskapsloven ii. får eksplisitt fram endringer i kommunens egenkapital (ved at årsresultatet vil være lik endringen i egenkapitalen eller formuen det enkelte år) iii. belyser bedre om kommunen holder formuen intakt. Vi foreslår gjennomføring av et pilotprosjekt for et avgrenset antall kommuner som tar utgangspunkt i den modellen som er konkretisert i rapporten.