Sammendrag
Rapporten har vist at staten har tungtveiende grunner for å beskatte tobakksvarer. Unnlatelse av å øke beskatningen utover den ordinære prisutviklingen kan skyldes at disse legitimitetsgrunnene ikke er kjent eller er present hos beslutningstakerne.
Verdikonflikt
Omfanget av det uregistrerte forbruket har økt, og minst en firedel av nordmenns forsyning av sigaretter og røyketobakk handles nå utenfor landets grenser. Økningen i det uregistrerte forbruket setter avgiftsnivået under sterkere press. Politikerne er i en verdikonflikt mellom en uensartet gruppe av avgiftsreduksjonister på den ene side og en gruppe helseproteksjonister på den annen. I den første gruppen har vi de merkantile aktører, som vil redusere avgiftsnivået for å ivareta omsetning og sysselsetting i grensedistriktene. Dernest har vi aktører som argumenterer kriminalpolitisk, idet de mener en avgiftsreduksjon vil fjerne et incitament for smugling. Den tredje gruppen avgiftsreduksjonister er de som legger vekt på at det uregistrerte forbruket representerer tapt skatteinngang for staten. En foreløpig modell utviklet av Statistisk sentralbyrå basert på data fra 1999 viser imidlertid at statens inntekt vil øke ved en skatteoppgang på tobakk. Det er usikkert om dette fortsatt vil være tilfelle. Statistisk sentralbyrå er i ferd med å videreutvikle modellen slik at den kan brukes i Finansdepartementets planarbeid.
Langsiktig gevinst
Det er et robust vitenskapelig grunnlag som viser at ungdom har den mest prisfølsomme etterspørsel. Den påfølgende helsegevinsten ved en avgiftsindusert etterspørselsreduksjon vil imidlertid være meget langsiktig. For politikere og andre beslutningstakere med en kortere tidshorisont, vil det muligens fortone seg vanskelig eller unyttig å skulle neddiskontere en framtidig helsegevinst til en nåverdi.
Selv om Norge i prinsippet står fritt til å fastsette særavgiften på tobakk, vil internasjonale avtaler og handelspolitikk gi føringer på det norske avgiftsnivået. I ulik grad vil politikere og beslutningstakere la hensynet til utenlandske forhold spille inn ved beslutninger om avgiftsnivå.
Fordi røykerne har en relativ overrepresentasjon av personer med kort utdanning og lav inntekt, vil en avgiftøkning på tobakk i sterkest grad affisere de som er svakest stilt. Personer med lav inntekt er dessuten mer prisfølsomme, og vil oppvise en større etterspørselsreduksjon enn personer med høyere inntjening. Sistenevnte gruppe vil i større grad være i stand til å bære kostnadsøkningen forbundet med fortsatt røyking. Avgiftsøkningen på tobakk vil skape en nåtidig sosial ulikhet i varetilgang, men dette vil i sin tur bidra til å skape en sosial resultatlikhet i framtidig helsestatus. I et helseperspektiv er derfor avgiftsøkning å betrakte som sosialt utjevnende og derfor et politisk progressivt – og ikke regressivt – tiltak. Slik langsiktighet er imidlertid ikke eksplitt uttalt i den politiske behandlingsprosess, og dette har igjen sammenheng med at tobakksavgiften stort sett har vært fiskal og ikke et instrument for sosial omfordeling verken av helse eller forbruk.
Høye priser
Sammenlignet med endringer i konsumprisindeksen, har prisen på rulletobakk økt dramatisk – særlig de siste årene. Prisen på fabrikkframstilte sigaretter har i større grad fulgt den allmenne prisutviklingen, men veksten har likevel vært noe sterkere. Kontrollert for kjøpekraftsutvikling har prisen på tobakk falt i et langtidsperspektiv fra 1950. Siden 1980 har prisveksten på sigaretter kun vært marginalt høyere enn kjøpekraftsutviklingen, mens prisen på rulletobakk har steget dramatisk. I et internasjonalt komparativt perspektiv er Norge blant de land som har høyest prisnivå på sigaretter, også når vi kontrollerer for kjøpekraft. Kun innbyggere i Storbritannia kjøpere sine sigaretter dyrere enn nordmenn. Våre priser ligger likevel ikke vesentlig over de irske, islandske og maltesiske.