Oversendelse av klage
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------
SFTs vedtak av 18.10.2000 om utslippstillatelse for Oslo Lufthavn Gardermoen er påklaget, og saken oversendes til Miljøverndepartementet for endelig avgjørelse.

SFT anbefaler at klagene ikke tas til følge .
_________________________________________________________________________

SFTs vedtak av 18.10.2000 om utslippstillatelse for Oslo Lufthavn Gardermoen er påklaget av Bellona 06.11.2000, Ullensaker kommune 05.12.2000, Oslo Lufthavn AS (OSL) 08.12.2000 og Norges Naturvernforbund 09.01.2001.

Vedlagt følger nevnte klagebrev samt de øvrige relevante saksdokumenter. Inntil departementet har avgjort saken, vil SFT oversende eventuell ytterligere korrespondanse som anses relevant for klageavgjørelsen.

Søkeren/søknaden

Oslo Lufthavn A/S (OSL) har tillatelse til håndtering av overvann, spillvann og grunnvann av 15.10.1999 og tillatelse til oppgraving, mellomlagring og behandling av forurenset grunn på Gardermoen av 04.04.95.

OSL søkte i brev av 20.07.2000 om endringer i utslippstillatelsen. Det ble blant annet søkt om tillatelse til bruk av umettet sone i nordøst, bruk av avisingskjemikalier utenfor plattformer og bruk av baneavisingskjemikalier på nye områder. Videre ble det søkt om økt utslipp av glykol iht nye beregninger og fastsettelse av grenseverdier i grunnvannet.

OSL sin hovedbegrunnelsen for endringssøknaden var bedret sikkerhet for fly på ferdselsområdene og å få etablert mer entydige miljøkrav for driften av flyplassen.

SFTs vedtak

Tillatelsen av 18.10.2000 erstatter tillatelse til håndtering av overvann, spillvann og grunnvann av 15.10.1999 og tillatelse til oppgraving, mellomlagring og behandling av forurenset grunn på Gardermoen av 04.04.1995. Tillatelsen erstatter også vedtak av 16.09.1998 vedrørende beredskap.

I tillatelsen av 18.10.2000 blir bedriften i større grad ansvarliggjort ift selv å gjennomføre de tiltak og etablere de kontrollrutiner som skal til for å sikre at grunnvannet ikke forurenses. Dette gir bedriften både større frihet til å velge løsninger og ansvar for å påse at disse er tilstrekkelige til å overholde utslippsvilkårene. Tillatelsen innebærer ingen endringer ift tidligere tillatelser når det gjelder kravet om at grunnvannet under flyplassen ikke skal forurenses. For å understreke at det ses særlig alvorlig på brudd på den aktsomhet som tillatelsen forurtesetter, varsles samtidig et forurensningsgebyr på kr. 1.000.000 dersom grunnvannet under flyplassen forurenses i strid med utslippstillatelsen som følge av OSL sin håndtering av avisingskjemikalier.

Endringen er hjemlet i forurensningsloven § 18. Tillatelsen er gitt med hjemmel i forurensningsloven § 11, jfr § 16.Vedtak om forurensningsgebyr er gitt medhold av forurensningsloven § 73 annet ledd

Klagene

Bellona påklager at det ikke er satt grenser for totalutslippet av avisingskjemikalier, at tillatelsen tar utgangspunkt i en feilaktig spredningsmodell og at OSL har fått tillatelse til å spre snø og smeltevann på nye områder.

Bellona har bedt om at klagen gis oppsettende virkning.

Ullensaker kommune påklager at grensen på 1,5 mill m³ vann og sterkt fortynnet glykolholdig overvann, som tillates ledet til Sogna/Leira, er fjernet. Videre påklager kommunen at det ikke er satt krav om at utslippet av baneavisingskjemikalier ikke skal medføre oksygenforbruk utover en gitt grense per avisingssesong. Kommunen påklager at det tillates bruk av grunnen, ned til 2,5 meter, nordøst for grunnvannskillet.

OSL påklager grenseverdier på 2,5 meters dybde nordøst for grunnvannskillet og grenseverdier satt i grunnvannet. OSL hevder at det som følge av måten flyplassen er bygget på og naturlige variasjoner i vær og geologi/terreng gjør det vanskelig å unngå stedvis og episodevis gjennomslag av kjemikalier til grunnvannet. De viser til at "Rikspolitiske retningslinjer for planlegging i forbindelse med hovedflyplassen på Gardermoen" har trafikksikkerhet og god samfunnsøkonomi som overordnede mål for planleggingen, i tillegg til at grunnvannsressursene skal sikres. OSL mener at det kreves omfattende og kostnadskrevende ombygginger av infrastukturen dersom miljøkravene skal overholdes. Om ikke utslippstillatelsen endres mener de kjemikaliebruken i perioder må stanses, og at dette vil ha store samfunnsøkonomiske konsekvenser og gi trafikkmessige problemer for luftfarten i Norge.

OSL mener videre at SFTs vedtak om forhåndsfastsatt forurensningsgebyr på kr. 1.000.000 bør frafalles og anfører fire hovedargumenter for dette

1) Det foreligger ikke "særlige grunner" i denne saken som gir anledning til å forhåndsfastsette forurensningsgebyr jf forurensningsloven § 73 annet ledd.

2) Gebyret er for høyt og får karakter av straff og er dermed i strid med prinsippet i grunnlovens § 96

3) Årsakene til utslipp er så komplekse at det er urimelig å fastsette et gebyr som gjelder alle utslipp til grunnvannet uansett utslippets størrelse og årsak.

4) Det er uegnet å benytte forhåndsfastsatt forurensningsgebyr i en sak som denne fordi det er uklarheter knyttet til når gebyret inntrer og det er et stort behov for skjønnsvurderinger fra forurensningsmyndigheten side.

Norges Naturvernforbund har påklaget at det ikke er satt grenser for utslipp av avisingskjemikalier, at det ikke er satt grenseverdier for tilsetningsstoffer i grunnvannet, forurensningsgebyr og at det tillates bruk av grunnen, nordøst for grunnvannskillet, for nedbrytning av avisingskjemikalier.

Klagefristen er klart oversittet, men Norges Naturvernforbund gis oppreisning, jfr forvaltningsloven § 31.

SFT sin vurdering av klagen

Spredningsmodell
OSL opplyste i sin søknad av 01.06.1999 at kjemikalieregnskapet viser differanse mellom forbrukt avisingsvæske og oppsamlet væske tilsvarende 17,7 % av det totale forbruket. At SFT har fattet vedtak på bakgrunn av den nye spredningsmodellen, med en diffus spredning på 17,7 % av det totale glykolforbruket, går klart frem av begrunnelsen i vedlegg 2. Med den usikkerhet som er knyttet til hvor, når og hvor mye som spres har SFT funnet det riktig å begrense kravsettingen til grunn og grunnvann. Ved å sette krav i resipienten vil dette indirekte sette begrensninger på mengde kjemikalier som OSL kan benytte seg av. Dermed vil OSL nødvendigvis måtte ta hensyn til "unormale" værforhold og andre faktorer som kan påvirke nedbrytningen i jordrenseanlegg og umettet sone.

Utslipp av forurenset snø og smeltevann på områder uten direkte belastning fra avising
Bellona ønsker ikke at det gis tillatelse til å spre snø og smeltevann på nye områder da de mener det er unødvendig. På flyplassen er det etablert et fleksibelt system hvor overvann styres mellom ulike behandlingsalternativer og oppsamlingsløsninger blant annet ved hjelp av grenseverdier. Glykol vil i størst mulig grad gjenvinnes, eller benyttes som karbonkilde i det nye kommunale renseanlegget. Samtidig vil overvann fra flater forurenset med olje-/flydrivstoff samles opp og ledes til rensing/spesialmottak eller jordrenseanlegg. For å hindre forurensning av grunnvannet benyttes jordas rensekapasitet til å behandle forurenset overvann. Dette er viktig for å opprettholde grunnvannsbalansen, og samtidig unngå forurensning av grunnvannet. Spredning av svakt forurenset snø og smeltevann gir større fleksibilitet i håndteringen av overvann og belastningen spres dermed jevnere utover flyplassområdet. OSL kan dermed utnytte rensekapasiteten i jordrenseanlegg og umettet sone over større deler av flyplassområdet bedre.

Baneavisingskjemikalier og oksygenforbruk
Ullensaker kommune mener at uten grenser for maksimal utslippsmengde og med tillatelse til bruk av umette sone samt spredning av snø og vann utover hele flyplassområdet, vil den mengde som tilføres grunnvannet kunne øke betraktelig innenfor tillatelsens krav. Ullensaker kommune har rett når de hevder at det er vanlig å stille både mengde- og konsentrasjonskrav for at man ikke skal fortynne seg bort fra problemene. Bakgrunnen for at det i sin tid ble satt krav i forhold til oksygenforbruk ved nedbrytning av avisingsmidler var å sikre fullstendig nedbrytning og at kjemikaliene ikke skulle nå grunnvannet. Som nevnt i punktet over er det hensiktsmessig å bruke jordas rensekapasitet for å opprettholde grunnvannsbalansen. Tillatelsens punkt 10.3 setter krav om at OSL skal minimere utslippene sine. Dette sammen med grenseverdiene satt i umettet sone og i grunnvann mener SFT ivaretar hensynet til grunnvannet på en like god måte som tidligere da det var begrensningen i forbruk og totalmengde av avisingsmidler.

Utslipp av 1,5 mill m³ vann til Sogna/Leira
Langs jernbanetraseen som ligger under grunnvannsnivå er det nødvendig med permanent senkning av grunnvannsstanden. Dette medfører uttak av betydelige mengder rent vann som må tas hånd om. Ullensaker kommune har påklaget at SFT har fjernet krav knyttet til mengde. Dette er hovedsakelig rent vann, eventuelt svakt forurenset med avisingskjemikalier i små konsentrasjoner som raskt vil bli brutt ned i vassdraget. I alle tillatelsene som er gitt til OSL har det vært et krav at utslipp til vassdrag ikke skal føre til endring i erosjonsmønsteret og utslippet til Sogna skal tilpasses naturlig vannføring. SFT mener tidligere mengdekrav dekkes av tillatelsens punkt 2.1 Utslipp til vassdrag.

Grenseverdier
SFT har lagt til grunn at utslippet av avisingskjemikalier (propylenglykol, acetat og formiat) til grunnvannet skal være null. SFT vil understreke at grenseverdiene er satt lik deteksjonsgrensene for avisingskjemikaliene, og at dette i praksis betyr et nullutslipp da verdier over null, men under 0,5 mg/l vil ikke kunne detekteres. Grenseverdiene, slik de er stilt i utslippstillatelsen, vil eventuelt være gjenstand for ny vurdering når nye måle-/ analysemetoder gjør det mulig å måle lavere verdier.

OSL påklager at tillatelsen ikke legger til grunn de samme grenseverdier for avvisingskjemikalier i grunn og grunnvann som det ble søkt om. Forutsetningen for at disse restmengene brytes ned, er at det er 10 mg O₂/l eller mer i grunnvannet og at de ulike avisingskjemikaliene ikke opptrer i samme vannvolum. Det er ikke dokumentert at disse forutsetningene vil gjelde i grunnvannet under flyplassen. SFT mener derfor at det ikke er akseptabelt å tillate verdier over deteksjonsgrensene for å ha en tilstrekkelig sikkerhet for at grunnvannet ikke skal påvirkes.

Grenseverdier på 2,5 meters dybde nordøst for grunnvannskillet
I tidligere utslippstillatelser var det ikke tillatt å bruke grunnen i nordøst som rensemedium. På bakgrunn av ny spredningsmodell, ny kjennskap til at baneavisingskjemikalier ble spredt utenfor 7 meters jordrenseanlegg i nordøst og at dagens teknologi ikke gjøre det mulig å hindre denne spredningen endret SFT tillatelse slik at OSL kan bruke umettet sone ned til 2,5 m dyp som rensemedium. Dette innebærer en lemping i forhold til tidligere vilkår, men er etter SFTs vurdering ikke i strid med målsetningen om at grunnvannet ikke skal påvirkes.

Når avisingskjemikalier spres på sidearealene, vil de være fortynnet med overvann og nedbør. Det er forutsatt at avisingskjemikaliene blir brutt ned før de trenger gjennom grunnen ned til grunnvannet. Dette er det konseptet som flyplassen ble bygd etter for å imøtekomme kravet om at forurensningen ikke skal nå grunnvannet og samtidig opprettholde grunnvannsbalansen.

Sonen mellom markoverflate og grunnvannspeil (umettet sone), varierer betydelig i tykkelse under flyplassområdet. Grunnen i nordøst gir en ekstra sikkerhet for at grunnvannet ikke blir forurenset. Når så OSL ønsker å benytte hele den umettede sonen vil det i praksis si at grunnen ned til grunnvannet kan forurenses. SFT mener dette er uholdbart da sjansene for at grunnvannet påvirkes øker.

OSL har i klagen vist til at ingen renseanlegg har krav om nullutslipp og sammenligner seg med jordrenseanlegg i Hedmark hvor det er stilt krav om 95 % rensing. SFT er klar over at det stilles forskjellige krav til forskjellige renseanlegg. Det er riktig som Naturvernforbundet påpeker at Stortinget gjennom vedtak har fastsatt krav til sikring av grunnvannsressursen. Dette er nærmere konkretisert i rikspolitiske retningslinjer for planlegging i forbindelse med hovedflyplass på Gardermoen. SFT har i sin vurdering også lagt til grunn at langtidseffektene fra avisingskjemikalier ikke er godt kjent. Jordrenseanleggene som ble etablert på Gardermoen var sammen med bruk av jordas rensekapasitet forutsatt å sikre en fullstedning nedbryting av avisingskjemikaliene. Etter SFTs vurdering er det nødvendig at avisingskjemikaliene blir nedbrutt i jordrenseanlegg eller de øverste delene av jordprofilen for å sikre at grunnvannet ikke påvirkes.

Tilsetningsstoffer
På bakgrunn av tilsetningsstoffenes egenskaper og målinger gjennomført i 1999 og 2000, ser SFT at det vil være vanskelig å forhindre at noen av tilsteningsstoffene kan nå grunnvannet. Enkelte av disse tilsetningsstoffene vil i gitte konsentrasjoner kunne ha skadelige effekter på organismer i overflatevann. SFT har stilt krav om at OSL skal erstatte de tilsetningsstoffene som kan ha skadelige miljøeffekter (jfr også produktkontrolloven § 3a, substitusjonsplikten). Det er 4 tilstetningsstoffer som ut fra tidligere vurderinger kan ha skadelige effekter på vannlevende organismer og som derfor bør erstattes, herunder bensotriazol som skal være substituert innen 2006.

Forhåndsfastsatt forurensningsgebyr
Forurensningsloven § 73 annet ledd annet punktum gir adgang til å forhåndsfastsette forurensningsgebyr. Forurensningsgebyret løper da fra eventuell overtredelse tar til. I forarbeidene er det lagt til grunn at bestemmelsen bare bør benyttes unntaksvis og at det bør foreligge "særlige grunner". Selv om enkelte typetilfeller nevnes er bestemmelsen etter SFTs vurdering ikke begrenset til disse. Når det gjelder OSL Gardermoen så foreligger etter SFTs syn slike særlige forhold. Saken gjelder en viktig grunnvannsresipient som det er knyttet særskilte interesser til. De to første sesongene med drift har medført utslipp til grunnvannet noe som for en stor del skyldes mangelfulle rutiner og kontroll, og et av forholdene har medført et forelegg på 2 mill kr. Drift av en hovedflyplass medfører videre et sterkt økonomisk press for å opprettholde en regularitet. I en slik situasjon kan miljøet lett bli den tapende part. En forhåndsfastsatt gebyr vil være et effektivt virkemiddel både for å sikre at tilstrekkelig vekt og resurser legges på rutiner og kontroll og som et middel til at hensynet til regularitet ikke skal gå foran miljøhensynet. Et slikt forurensningsgebyr er etter SFTs vurdering også et nødvendig virkemiddel når krav knyttet til forbruk (mengde) av bane- og flyavisingskjemikalier på flyplassen er fjernet i utslippstillatelsen.

Etter SFTs vurdering er et forhåndsfastsatt forurensningsgebyr ikke i strid med Grl § 96. Denne problemstillingen har vært drøftet i forarbeidene til forurensningsloven og Høyesterett har i sin praksis gitt Grl § 96 en snever rekkevidde bla ved å akseptere både tilleggsskatt etter ligningsloven (Rt 1961 s1217) og gebyr for overlast etter vegtrafikkloven (Rt 1973 s 846). I motsetning til ordinære straffebestemmelser fastsettes forurensningsgebyret på forhånd og gir reelle valgmuligheter til innretting av drift i tråd med vedtaket. Det er etter SFTs syn mer nærliggende å sammenligne et forhåndsfastsatt forurensningsgebyr med en konvensjonalbot. Selv om OSL med bakgrunn i Stortingets beslutninger ikke har noe valg med hensyn til å legge ned driften ved landets hovedflyplass har det hele tiden vært en klar forutsetning at driften av flyplassen ikke skal forurense grunnvannet. SFT kan heller ikke se at gebyrets størrelse gjør vedtaket om forurensningsgebyr betenkelig i et rettssikkerhetsperspektiv. Gebyret er fastsatt i forhold til virksomhetens størrelse både sett i forhold OSLs økonomiske evne og i forhold til kostnader knyttet til rutiner og regularitet ved flyplassen.

Et standardisert forurensningsgebyr uavhengig av størrelse på utslipp og skyld hos forurenser kan fremstå som en for skjematisk sanksjon. Etter SFTs syn vil dette imidlertid modereres av to forhold. For det første så utelukker ikke forurensningsgebyret at alvorlige forhold i tillegg anmeldes til politiet. For det annet så gir forurensningsloven § 73 siste ledd forurensningsmyndigheten en mulighet til å frafalle forurensningsgebyret. Dette innebærer også en mulighet til å nedsette gebyret. Det fremgår av forarbeidene at ettergivelse bare skal skje når særlig grunner foreligger. SFT kan ikke se at omfanget av forurensning og graden av skyld hos forurenser ikke skal kunne anføres som særlige grunner til frafall.

SFT er ikke enig i at det er stor usikkerhet knyttet til når det påløper et forurensningsgebyr. Vedtaket inneholder to elementer for når forurensningsgebyret inntrer. For det første må det konstateres at grenseverdiene er overskredet. Det vil alltid hefte en viss usikkerhet knyttet til slike faktiske forhold herunder om målinger er korrekte, men selve vilkåret er etter vårt syn helt klart. For det annet så må forurensningen ha skjedd som en følge av OSL sin håndtering av avisingskjemikalier. Det er ikke noe krav om skyld for at dette vilkåret skal være oppfylt, det er tilstrekkelig at OSLs håndtering er årsak til utslippet og at dette er sannsynliggjort. At det som beskrevet i klagen kan oppstå ekstreme værsituasjoner er noe OSL må gjøre regning med. En forurensning som skyldes force majeure vil imidlertid ikke utløse et forurensningsgebyr. Når det gjelder problemstillingen knyttet til om det foreligger en eller flere hendelser og hvor mange forurensningsgebyr som eventuelt utløses er det behov for en presisering. SFTs vedtak om forurensningsgebyr er et såkalt engangsgebyr og påløper bare en gang. Det vil si at dersom et forurensningsgebyr påløper vil SFT ta stilling til om det skal fattes et nytt vedtak om forurensningsgebyr og eventuelt om gebyret skal justeres. Dersom det på sikt viser seg at forurensningsgebyr ikke medfører den tilsiktede virkning kan resultatet bli endringer i utslippstillatelsen.

Oppsettende virkning
SFT oppfatter at endringen av utslippstillatelsen ikke danner grunnlag for å gi klagen oppsettende virkning, jfr brev fra SFT av 12.12.2000.

Samlet vurdering
Etter SFTs vurdering er de samlede miljøkravene i utslippstillatelsen av 18.10.2000 tilstrekkelige, men samtidig nødvendige, for å sikre at driften av hovedflyplassen ikke skal medføre forurensning av grunnvannsressursene i tråd med rammebetingelsene for utbygging av hovedflyplassen på Gardermoen. SFT kan ikke se at det per i dag er grunnlag for å konkludere med at miljøkravene ikke lar seg forene med hensynet til trafikksikkerhet og god samfunnsøkonomi slik OSL antyder i sin klage. SFT er betenkt over å gå inn på en lemping av miljøkravene som kan innebære en gradvis og irreversibel forurensning av grunnvannsressursene under hovedflyplassen på Gardermoen. SFT ser det som viktig at innsatsen med å optimalisere drift og kontrollrutiner videreføres, med sikte på å minimalisere behovet for evt trafikkreguleringstiltak under ugunstige forhold og/eller evt kostnadskrevende ombygging av infrastrukturen for kjemikaliehåndtering. Dersom erfaringene likevel skulle vise uforenlige konflikter mellom miljøkrav og trafikkhensyn, bør OSL -dokumentere disse forholdene som grunnlag for en ny drøfting av rammebetingelsene for drift av hovedflyplassen på Gardermoen.

Hendelser

OSL har siden utslippstillatelsen av 18.10.2000 meldt om flere hendelser med mulige brudd på utslippstillatelsen. For et av disse forholdene har SFT på bakgrunn av opplysninger fra OSL ikke funnet grunnlag for særlige reaksjoner, og saken anses avsluttet (brev fra SFT av 10.01.2001). De øvrige hendelsene er under oppfølging fra SFTs side (jfr vedlegg), og Miljøverndepartementet vil bli holdt løpende orientert om den videre utviklingen. På bakgrunn av en av de meldte hendelsene reiste SFTs beredskaps- og kontrollavdeling på utrykningsinspeksjon ved hovedflyplassen på Gardermoen den 26. januar d.å., og rapport vil bli oversendt departementet så snart den foreligger.

SFTs tilråding

SFT kan ikke se at det har fremkommet nye momenter i saken og tilrår Miljøverndepartementet ikke å ta klagene til følge.

Med hilsen

Trond Syversen (e.f.)
Direktør for lokalmiljøavdelingen

Per Antonsen
Seksjonssjef

Vedlegg: (Ikke med i denne elektroniske versjonen)
- Klage fra Bellona, Ullensaker kommune, Oslo Lufthavn AS og Norges Naturvernforbund
- Saksdokumenter

Kopi til:
Oslo Lufthavn AS, Postboks 100, 2061 Gardermoen
Ullensaker kommune, Rådhuset, 2050 Jessheim
Nannestad kommune, Kommunehuset, 2030 Nannestad
Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Miljøvernavdelingen, P.b 8111 Dep., 0032 Oslo
Norges Naturvernforbundet, Pb 342 Sentrum, 0101 Oslo
Ullensaker Gardermoen, Grunneierlag, Att: Per Ramstad, Røglergården,2060 Gardermoen

Les mer:

• SFT anbefaler at klagene på OSLs utslippstillatelse ikke tas til følge [Pressemelding, 01.02.01]