STATENS BEREDSKAP OVERFOR STØRRE TILFELLER AV AKUTT FORURENSNING

Forslag om å øke beredskapsnivået og om å utrede sammenslåing med offshore-operatørenes beredskapsorganisasjon
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------
SFT foreslår med dette å øke statens beredskapsnivå overfor større tilfeller av akutt forurensning. De årlige bevilgningene til kap. 1443 anbefales økt med ca. 75% fra ca. 43 millioner kroner til ca. 75 millioner kroner. Forslaget er primært begrunnet med ny kunnskap om risikoen for miljøskade fra skipstrafikken og sekundært utfra erfaringene fra havariene med "Green Ålesund" og "John R". SFT vil kontinuerlig vurdere trafikkmønsteret langs norskekysten og foreslå beredskapsendringer dersom risikoen for miljøskade forandres som følge av endringer i trafikkmønsteret. Vi vil ha særlig fokus på mulig økning av russisk oljetransport langs norskekysten. Uavhengig av vårt budsjettforslag anbefaler vi også at det utredes om statens og offshore-operatørenes beredskapsorganisasjoner overfor større tilfeller av akutt forurensning bør slås sammen.

Beredskapen for nødlossing av havarister er ikke tatt med i dette forslaget fordi Miljøverndepartementet har bedt SFT, Sjøfartsdirektoratet og Kystvakten sammen å vurdere bl.a. denne beredskapen og legge fram en tilråding innen utgangen av april 2001.

SFT vil understreke at skipsforlis og skader på skip innebærer risiko for omfattende miljøskade uansett beredskapsnivå for oljevern. Arbeidet med å forebygge skipsforlis og -skader bør derfor intensiveres kraftig. SFT påpeker også at i løpet av siste 10 års periode har staten betalt ca. 50 millioner kroner for udekkede aksjonskostnader ved skipsforlis samt ca. 4-500 millioner kroner for beredskap overfor skipsforurensning. Offshorenæringen betaler selv for beredskapen overfor miljøtrusselen fra sine aktiviteter.
__________________________________________________________________________

1. Bakgrunn for forslaget.
SFT har i flere år krevet at operatørene på sokkelen og kommunene gjennomfører en miljørisiko- og beredskapsanalyse overfor aktiviteter som kan medføre fare for akutt forurensning. I år 2000 gjennomførte vi selv en tilsvarende analyse overfor skipsforurensning. Disse analysene har gitt oss et nytt faglig grunnlag for å foreslå et høyere beredskapsnivå for statens beredskap enn vi har i dag.

Havariene til "Green Ålesund" og "John R" satte statens beredskap på prøve. Erfaringene fra disse må oppsummeres nærmere, men vår foreløpige vurdering er at de bekrefter hvor viktig det er å sette langt sterkere fokus på å forebygge utslipp av olje enn det vi gjør i dag.

SFT startet høsten 2000 et prosjekt for å kartlegge den fremtidige transporten av råolje fra Russland langs norskekysten. Prosjektet er ikke ferdig. Det er vanskelig å skaffe pålitelige prognoser for transportomfanget. Det virker som omfanget av transporten vil øke noe de neste par-tre årene, men likevel være begrenset. Transporten av raffinerte oljeprodukter fra Murmansk og Arkhangelsk langs norskekysten antas å være langt større enn råoljetransporten. SFT samarbeider også med Oljedirektoratet for å få kunnskap om utvinning i og transport fra Nord-Vest Russland. Den økte råoljetransporten og erfaringene fra "John R" gjør at SFT allerede vinteren 2001 vil vurdere behovet for justeringer av beredskapen i de to nordligste beredskapsregionene.

2. SFTs miljørisiko- og beredskapsanalyse
Det er meget komplisert å vurdere risiko fra og beredskap overfor en forurensning som kan opptre hvor som helst langs kysten, som kan variere fra noen få m³ til flere hundre tusen m³ og som kan variere fra lett opptakbar olje til tung asfaltliknende bunkersolje.

Gjennom å studere trafikkstatistikk for skipsfarten og erfaringstall for utslipp har vi dannet oss et bilde av sannsynligheten for utslipp fra skip. Kunnskap om hvor de mest miljøsårbare områdene langs kysten ligger sommerstid og vinterstid sier oss mye om konsekvensene av utslipp. Til sammen gir dette et bilde av miljørisikoen ved skipsfarten.

For å analysere beredskapsbehovet overfor denne miljørisikoen har vi delt kysten inn i 6 regioner og forestilt oss et såkalt dimensjonerende utslipp i hver region. Det dimensjonerende utslippet er basert på trafikkmønsteret i vedkommende region. Utslippet i Skagerak er for eksempel 15.000 tonn råolje og 300 tonn bunkersolje, mens det i Norskehavet er 1500 tonn bunkersolje og 20 tonn diesel. Utslippspunktet i hver region er valgt slik at det truer de mest sårbare miljøressursene i regionen. Deretter har vi beregnet hvilket beredskapsnivå i form av utstyrsmengde, utstyrstype og responstid som må til for å oppnå en del aksjonsmål SFT mener må forventes i en slik situasjon.

SFT vil understreke at de dimensjonerende hendelsene vi har valgt og de aksjonsmålene vi mener må forventes, er svært avgjørende for det beredskaps- og budsjettforslaget vi herved fremmer. Vi understreker også at vær, vind, bølgeforhold med mer kan gjøre at aksjonsmålene ikke kan nås selv med det foreslåtte beredskapsnivået.

3. Prinsipper
SFT legger følgende prinsipper til grunn for beredskapsforslaget:

• Sårbare miljøressurser skal ha bedre beskyttelse enn økonomiske verdier. I en situasjon hvor oljevernressursene ikke er tilstrekkelige til å dekke alle ønsker om innsats, må ressursene prioriteres. Etter at liv og helse er sikret beskyttes naturressurser før næringsbaserte interesser. Dette innebærer at for eksempel småbåtmarinaer vil ha lavere beskyttelse fra statens beredskap enn sjøfuglområder, friluftsområder og fiskeoppdrettsanlegg. Naturressursene prioriteres innbyrdes etter sårbarhet som vil kunne variere over året. For eksempel vil et oppdrettsanlegg kunne bli prioritert foran et hekkeområde for sjøfugl utenom hekkeperioden, men kunne bli prioritert etter hekkeområdet i hekkeperioden. Den faktiske miljøsårbarheten og de berørte økonomiske verdier vil imidlertid alltid måtte vurderes konkret under en aksjon. SFT ber Miljøverndepartementet være spesielt oppmerksom på denne problemstillingen fordi den kan bli sterkt fokusert under en aksjon hvor store fiskeoppdrettsinteresser kan bli berørt.
  
  
• SFTs beredskap er basert på miljørisiko og ikke på "worst case" eller på samtidige hendelser. Vårt forslag til beredskap er risikobasert, dvs. at vi tar utgangspunkt i sannsynlighet for utslipp og for konsekvens av utslipp. Vårt største dimensjonerende utslipp er 20.000 tonn olje. Skulle vi planlagt med "worst case", måtte beredskapen langs store deler av kysten tilpasses et utslipp på 2-400.000 tonn olje. Det er ikke planlagt med noen reserve beredskap overfor ekstra, samtidige hendelser innen hver region. Reservekapasitet må i slike situasjoner hentes utenfor regionen med tilhørende lengre responstid.
  
  
• Statens beredskapsnivå og -organisering må bidra til god samordning og ressursutnyttelse i norsk oljevern. Både staten og de private offshore-operatørene har i dag beredskapsorganisasjoner overfor større tilfeller av akutt forurensning. De to organisasjonene har et bra samarbeid, bl.a. vurderer vi hvordan særlig beredskapsressursene overfor kyst- og strandsoneforurensning kan utnyttes bedre enn i dag. SFT mener det bør vurderes om samordningen kan utvikles ytterligere. Under en statlig aksjon har private bistandsplikt overfor staten. De vil da får godtgjort sine aksjonskostnader. SFT har planlagt med en del private ressurser i forslaget til statlig beredskapsnivå uten at de privates beredskapskostnader blir godtgjort. Begrunnelsen for dette er at de private etter loven plikter å ha sin beredskap så lenge de driver en virksomhet som innebærer miljørisiko. Ettersom det ikke er statens egen aktivitet som gir risiko for skipsfartsforurensning er det urimelig at staten skal ha større beredskapskostnader enn nødvendig. Dersom private ønsker å dekke deler av sitt beredskapsansvar med statlig utstyr, tar staten følgelig betalt for dette fordi den private plikter å betale fullt ut for sitt beredskapsansvar.
  
  
• Beredskapskostnader må ses i sammenheng med aksjonskostnader. Dersom olje når land, fordyres en aksjon dramatisk. Da må kilometervis av strender renses for hånd, og den forurensete massen mangedobles fordi oljen griser til tang, tare, steiner, drivgods etc. De fleste sårbare miljøressursene er også nær eller på land. Utfra dette bør man ha en meget høy sjøgående beredskap for å begrense strandpåslag og dermed senke aksjonskostnadene. På den annen side er høy sjøgående beredskap meget kostbar fordi man må binde fartøy med mannskap som 24 timer i døgnet skal kunne være på et skadested i løpet av et par timer. Den dimensjonerende hendelsen i Skagerrak viser eksempelvis at utstrømmende oljemengde må bekjempes av 15 havgående systemer samtidig i tilstrekkelig godt vær for å hindre strandpåslag. Anslagsvis vil det koste ca. 300 millioner kroner årlig å ha liggende 15 store beredskapsfartøy i beredskap bare i Skagerrak.

4. SFTs forslag til beredskap for skadebegrensning
SFT foreslår å kjøpe inn nytt utstyr for ca. 52 millioner kroner over en treårs-periode utover dagens nivå for innkjøp (utskifting). Videre foreslår vi å doble utskiftingstakten av utstyret fra ca. 3% pr. år til ca. 6% pr. år. Til sammenlikning kan det nevnes at Norsk Oljevernforening for Operatørselskapene (NOFO) nylig har skiftet ut mesteparten av sitt ustyr.Til sammen gir dette forslaget et budsjettbehov for kapittel 1443 post 45 på ca. 33 millioner kroner årlig i årene 2002-2004. Fra og med 2005 tilsier 6% utskiftingstakt et budsjettbehov på ca. 17 millioner kroner årlig. Forslaget inkluderer også innkjøp av dispergeringsmidler til den statlige beredskapen. For å sikre kort nok responstid til alle deler av regionene ønsker vi å plassere en del oljevernutstyr mellom dagens depoter. En del av dette statlige utstyret vil bli forsøkt plassert hos Interkommunale utvalg mot akutt forurensning (IUA). Videre vil vi flytte depotene i Solund og Lødingen til hhv. Florø og Ytre Vesterålen samt nedlegge depotet i Fedje.

Et godt beredskapsnivå fordrer også at mannskap blir øvet og opplært, at utstyr blir prøvd og testet og at SFT har omfattende avtaler med sine statlige og kommunale samarbeidspartnere. SFT ønsker å øke øvelsesvolumet kraftig, ikke minst i nord hvor vær-, temperatur- og lysforhold er ekstra krevende. Vi foreslår derfor å øke kapittel 1443 post 01 i 2002 med 6 millioner kr. til 37 millioner kroner. Fra og med 2003 foreslår vi at den styrkes med ytterligere 3 millioner kroner til ca. 40 millioner kroner. Til sammen gir forslaget en økning på kapittel 1443 i 2002 på ca. 75% i forhold til i 2001. SFT gjør for øvrig oppmerksom på at fartøyene Oljevern 01-04 som primært disponeres av Kystverket, sannsynligvis må erstattes i løpet av en 5-6 års periode.

Uavhengig av vårt budsjettforslag foreslår vi også å utrede en sammenslåing av de private offshore-operatørenes beredskapsorganisasjon og statens beredskapsorganisasjon. Bakgrunnen for dette forslaget er at de to beredskapsorganisasjonene heldigvis må aksjonere forholdsvis sjelden, at de derfor bør samordne sine øvelser og sin kompetansebygging og at SFTs beredskapsorganisasjon står overfor et generasjonsskifte de neste 5-10 årene. De siste 3-5 årene har de private operatørene bygget ut sin kyst- og strandsoneberedskap slik at likheten mellom de to organisasjonene er større nå enn tidligere. En sammenslåing må også antas å gi bedre ressursutnyttelse enn tilfellet er med to separate organisasjoner.

5. Kommunenes rolle overfor skipsfartsforurensning
Forurensningsloven skiller mellom beredskap og aksjon. Siden det ikke er etablert privat beredskap overfor skipsforurensning og kommunen kun skal ha beredskap overfor mindre tilfeller av akutt forurensning har staten etablert beredskap overfor skipsforurensning. Dersom den ansvarlige for en skipsforurensning ikke selv aksjonerer, plikter den berørte kommunen å aksjonere. Staten kan overta aksjonen dersom privat eller kommunal aksjon ikke er tilstrekkelig. Den private eller kommunen plikter da å bistå staten. Kommunenes egen aksjon eller deres bistand til en statlig aksjon er en meget viktig del av det nasjonale beredskapssystemet i Norge.

De interkommunale utvalgene mot akutt forurensning (IUA) plikter altså å aksjonere eller bistå også overfor skipsforurensning mens det er staten som plikter å være forberedt på den type forurensning. SFTs forslag om økt statlig beredskapsnivå omfatter derfor bl.a. midler til opplæring og øvelser av kommunalt personell slik at kommunene skal kunne aksjonere eller bistå tilfredsstillende overfor skipsforurensning. I motsetning til ved de fleste tidligere oljevernaksjoner etter skipsforlis ble for øvrig aksjonen etter "Green Ålesund" ledet av vedkommende IUA, IUA Nord-Rogaland-Sunnhordland, mens staten ytte omfattende bistand med sine forberedte ressurser.

Vi foreslår ikke å gjeninnføre støtteordningen til kommunene fordi vi mener dekning av kommunal beredskap overfor mindre tilfeller av akutt beredskap ikke er en statlig oppgave.

6. Alternativer til SFTs forslag om nytt beredskapsnivå
Dersom beredskapen overfor større tilfeller av akutt forurensning skal økes utover SFTs forslag, må tilgangen bedres til fartøy hvor mannskapet har trent på oljevernoperasjoner. SFT mener det ikke er behov for ytterligere utstyr uten at flere fartøy settes i beredskap. Med mindre Kystvaktens eller Kystverkets fartøyflåte øker, må ytterligere fartøy bekostes av SFT og bindes til oljevernberedskap. SFT anslår de årlige kostnadene til et beredskapsfartøy til 7,5-20 millioner kroner avhengig av størrelsen. Dersom man skal etablere en beredskap utover SFTs primære forslag, anbefaler vi at det etableres tilsammen 8 beredskapsfartøy langs hele kysten. Dette vil ha en kostnad på ca. 130 millioner kroner pr. år. SFT mener for øvrig at en styrking av Kystvakten som kan utføre både forebyggende og skadebegrensende tiltak vil være den beste måten å øke beredskapen på utover SFTs forslag.

SFT vil i denne sammenheng understreke den imponerende innsatsen Sjøforsvaret og særlig Kystvakten gjorde under aksjonene med "Green Ålesund" og "John R". SFT fikk disponere alle de fartøy vi ba om inklusive fartøy som var permittert for julen, vi fikk beholde dem så lenge vi hadde behov for dem og vi fikk positiv respons på alle våre henvendelser om operativ bistand da vi vurderte farefylte metoder for å tømme restoljen i akterskipet til "John R".

Fortsetter dagens budsjettrammer i årene fremover, vil kompetansen til depotstyrkene reduseres pga. for liten kurs og øvelsesvirksomhet, utstyrsmengden vil være for liten i forhold til risikoen for miljøskade og utstyret på depotene vil få for lite vedlikehold. SFT vil i det lengste forsøke å skjerme avtalene med Kystvakten og med Kystverket.

7. SFTs forslag til beredskap for forebygging
SFTs beredskap skal sikre at en aksjon gir størst mulig skadebegrensning. Intet beredskapsnivå for skadebegrensning kan imidlertid sikre oss mot miljøskader. Bølgeforhold, vind, dybdeforhold, sikkerhetssituasjon ved en havarist etc. vil vanligvis gjøre skadebegrensning vanskelig. Kommer det olje på sjøen, må det forventes at store områder kan skades av olje. Derfor må det forebyggende arbeidet prioriteres. SFT ber derfor om at overvåking av skipstrafikken bedres, at farledene legges lengst mulig ut fra kysten, at Kystvakten gis ressurser til å kunne gripe inn ved farlige situasjoner, at det sikres en tilstrekkelig taubåtberedskap langs hele kysten overfor store skip og at territorialgrensen økes utover 4 nautiske mil slik at norske myndigheter får større inngrepsrett og reguleringsrett i det området.

Med hilsen

Håvard Holm
SFT-direktør 

Joakim Lystad
Direktør i Beredskaps-og kontrollavdelingen

Vedlegg: 
Statens beredskap mot akutt oljeforurensning. Forslag til utvikling i perioden2001-2010. SFT den 17.01.01.

Kopi med vedlegg: Sjøfartsdirektoratet, Kystdirektoratet, Kystvaktinspektøren

Les mer:

Pressemelding
Forslag