Søknad om utslippstillatelse for Eramet Norway AS Sauda

Midlertidig tillatelse til utslipp av kvikksølv til luft.

Eramet Sauda har stanset all bruk av malm med høyt kvikksølvinnhold fra 02.08.99 frem til søknad om tillatelse til utslipp av kvikksølv er avgjort. Søknadsprosessen vil imidlertid ta lenger tid enn bedriften forutså. Bedriften har derfor problemer med malmforsyning, og søker SFT om midlertidig tillatelse til utslipp av kvikksølv fram til saken er avgjort. Søknaden har vært på en kort høring.
SFT gir med hjemmel i forurensningsloven § 11, fjerde ledd Eramet Sauda tillatelse til følgende midlertidige utslipp:

Fra d.d. til 01.11.99 tillates utslipp av kvikksølv til luft på inntil 6 kg som glidende månedsmiddel.
Fra 01.11.99 og fram til søknaden om økte kvikksølvutslipp er avgjort settes grensen til inntil 3 kg som glidende månedsmiddel.
Et måleprogram for kvikksølv skal framlegges innen 15.09.99.
Vedtaket kan påklages til Miljøverndepartementet innen 3 uker.

Det vises til søknad av 05.08.99 om midlertidig tillatelse til et utslippsnivå for kvikksølv til luft på 100 kg/år. Det vises også til supplement til søknaden av 10.08.99.

Bakgrunn for saken
SFT påla Elkem Sauda i brev av 26.04.99 å vurdere eventuelle konsekvenser for kvikksølvutslipp ved overgang til en større andel Comilogmalm. Det ble varslet at det vil kunne bli aktuelt å stille krav om utslippsreduserende tiltak. Bedriften rapporterte før Comilogmalm ble tatt i bruk, et utslipp av kvikksølv til luft på 5,6 kg/år.

I brev av 21.06.99 fra bedriften ble det opplyst at overgangen til Comilogmalm i Porsgrunn startet 04.04.99, mens det i Sauda ikke var lagt om til ny malmtype ennå.

I brev av 07.07.99 fremla Eramet et anslag over forventede utslipp av kvikksølv basert på malmblandinger bedriften planla å benytte. Kvikksølvmengden i råmaterialene ved opptrapping av bruk av Comilogmalm utgjør totalt 168 kg pr år. Noe vil følge avgassene fra ovnene og noe bindes i slam og slagg, men fordelingen er usikker.

SFT påpekte i brev av 16.07.99 overfor bedriften at de kvikksølvmengder som i følge bedriftens anslag vil bli sluppet ut, ikke omfattes av gjeldende utslippstillatelser og ikke er tillatt. Det ble videre gjort oppmerksom på at dersom bedriften vil benytte malmblanding som resulterer i økte utslipp, må det søkes om særskilt utslippstillatelse. Fristen for å sende en slik søknad ble satt til 15.08.99. SFT har etter søknad fra bedriften utsatt denne fristen til 15.09.99, da det er viktig at bedriften får tilstrekkelig tid til å fremlegge en veldokumentert søknad.

Eramet gir i brev av 26.07.99 opplysninger om bruk av Comilogmalm ved begge verkene. I Sauda ble bruk av Comilogmalm for silikomanganproduksjonen innført fra 05.07.99, og opphørte 23.07.99. I ferrromanganproduksjonen ble det fra samme dato tatt i bruk Comilogmalm og nivået var 17% av total malmmengde. Planlagt opptrapping ble utsatt. I brev av 29.07.99 opplyser Eramet at de midlertidig har klart å skaffe alternative malmkilder til driften av ovn 12 i Sauda. Derfor skulle all bruk av Comilogmalm stanses inntil videre med virkning fra mandag 02.08.99.

I søknad av 05.08.99 går bedriften tilbake på at de vil kunne drive med annen malm fram til søknaden om forhøyede kvikksølvutslipp er avgjort. Det søkes for Eramet Sauda om midlertidig tillatelse til et utslippsnivå på 100 kg/år kvikksølv fram til endelig utslippsgrense for kvikksølv er fastsatt. Forutsetningen for bedriftens tidligere avgjørelse om å kunne drive uten Comilogmalm (jf brev av 29.07.99), var at SFT ville ta en avgjørelse i løpet august basert på en søknad innen 15.08.99 fra bedriften.

Bakgrunnen for de omsøkte økte utslippsnivåene er at bedriften ikke vet hvilke muligheter den har til å skaffe råvarer, og mener dermed at det er behov for å benytte en viss andel Comilogmalm. Bedriften viser til tillatt utslippsnivå ved Tinfos Jernverk, Øye Smelteverk som pr i dag er 100 kg/år. Videre vises det til hensynet til likebehandling og konkurransehensyn.

Etter anmodning fra SFT har bedriften gitt supplerende opplysninger om mulige konsekvenser av å ikke kunne benytte Comilogmalm ved verkene i Porsgrunn og Sauda. Eramet opplyser i brev av 10.08.99 at det er et meget begrenset antall malmer med den kvalitet som kreves for ferromanganproduksjon. Basis for Eramet's oppkjøp av Elkem's verk i Porsgrunn og Sauda var å kunne bruke Comilogmalm fra egen gruve i Gabon. Det er lagt til grunn et årsforbruk på 350.-400.000 tonn Comilogmalm per år. I Porsgrunn er det mulig å gå over til å produsere silikomangan som er basert på Mn-rik slagg fra Frankrike i noen måneder. I Sauda vil det være mulig å fortsette uten Comilogmalm i en måned. I denne perioden benyttes andre malmer, som bedriften sier går utover produktkvaliteten.

Bedriften hevder videre at det er lite sannsynlig at Eramet får kjøpe malm av sine konkurrenter og henviser til at dette er den strategiske og dermed konkurransefremmende faktoren. Videre hevder bedriften at konsekvensene av at bedriften ikke får tillatelse til å øke utslippene av kvikksølv midlertidig, er stans av driften. Det vises til at det er ikke tilstrekkelig manganrik slagg tilgjengelig ved Eramet's øvrige verk til drift ved Sauda. Bedriften sier at den kortsiktige effekten vil være stor for Sauda-samfunnet og for Eramet, og at det på lang sikt vil det kunne medføre tap av markedsandeler for spesialproduktene raffinert ferromangan.

SFT sendte i brev av 16.08.99 søknaden om midlertidig utslippstillatelse på en kort høring til kommunen, fylkesmannen, Norges Naturvernforbund og Bellona. Det ble satt en frist på en uke begrunnet med at saken haster.

Bellona har i brev oversendt SFT 16.08.99 påklaget høringsfristen. SFT har i brev av 17.08.99 ikke tatt Bellonas klage til følge med henvisning til forskrift om saksbehandling etter forurensningsloven § 3, hvor det gis anledning til å fastsette kortere høringsfrist enn 4 uker dersom det haster med å treffe en avgjørelse. Dette er begrunnet med at lageret av råmaterialer med lavt kvikksølvinnhold er begrenset. Det haster derfor for bedriften å få svar på søknaden slik at den har best mulig tid til å forberede de driftstilpasninger som kan bli nødvendige.

Høringsuttalelser
SFT har mottatt merknader til søknaden fra:

• Fylkesmannen i Rogaland 
• Sauda kommune 
• Norges Naturvernforbund 
• Bellona 
• Forbundet Tenner og Helse

Fylkesmannen i Rogaland er skeptisk til at det gis midlertidig tillatelse til å øke utslippet av kvikksølv. Det vises til at kvikksølv har alvorlige miljøegenskaper og at det arbeides nasjonalt og internasjonalt med å redusere utslippene. Videre vises det til at den geografiske beliggenheten i Sauda mellom høye fjell og i bunnen av fjord vil medføre at det midlertidige utslippet av kvikksølv, både til luft og vann vil kunne få miljøkonsekvenser.

Sauda kommune mener at det er rett at Eramet Norway AS får midlertidig utslippstillatelse i samsvar med søknaden. Kommunen mener videre at det bør forutsettes at bedriften pålegges et program for måling av kvikksølvinnhold i luft for eksponerte arbeidere, gjentatte ganger av kvikksølv i blod og urin hos eksponerte arbeidere, av kvikksølv i luft utenfor bedriften, kvikksølv i jordsmonn og kvikksølv i vann. Kommunen sier videre at dersom det ikke blir gitt utslippstillatelse, forventes en begrunnelse med henvisning til dokumenterbare konsekvenser helse- og/eller miljømessig som er av en slik art at det kan forsvares i forhold til de forventede samfunnsmessige konsekvensene for Sauda kommune.

Norges Naturvernforbund påpeker at det politiske målet er å redusere kvikksølvutslippene, og mener at det er uakseptabelt at utenlandske investorer gis mulighet til å senke norske miljøstandarder og svekke vedtatte miljøpolitiske målsettinger.

Bellona mener at utslipp av kvikksølv må opphøre eller begrenses til det absolutt minimum. Videre kan Bellona unntaksvis akseptere at det tillates utslipp på det nivå bedriftene kan oppnå med BHP-malmen, dvs 5,5 kg/år i en overgangsperiode inntil renseanlegg er installert. Bellona ser det som viktig at den midlertidige tillatelsen er tidsbegrenset for å sikre at bedriften ikke trenerer behandlingen av en permanent utslippstillatelse. Videre viser Bellona til BAT prinsippet og forhold til internasjonale avtaler.

Forbundet Tenner og Helse mener at søknaden er ufullstendig da den ikke inkluderer belastning på miljøet. Det forutsettes at SFT tar hensyn til dette, og forbundet ber om at NIVA blir hørt når det gjelder drikkevann. Det vises til internasjonale avtaler om grensekryssende luftforurensing, samt en rekke forskrifter om kvikksølv og datablad for kvikksølv.

Bedriftens kommentarer til uttalelsene
Bedriften har i brev av 24.08.99 gitt noen kommentarer til høringsuttalelsene. Blant annet sier de at når det gjelder miljøkonsekvenser for utslipp til vann viser målinger at det ikke er utslipp av kvikksølv til vann av betydning, selv ved full drift med Comilogmalm. Bedriften påpeker at søknaden gjelder utslippsgrenser for videre drift og frem til en permanent utslippstillatelse foreligger, dvs. ca 6 måneder. Bedriften opplyser at når det gjelder konsekvenser av utslippene så er dette forhold som arbeides med i forbindelse med søknaden om permanent utslippstillatelse.

SFTs vurdering
Ved vurdering av hvilke grenser for kvikksølv som skal tillates skal de forurensningsmessige sidene ved tiltaket samholdes med de fordelene og ulempene tiltaket for øvrig vil medføre, jf. forurensningsloven § 11.

Det legges i uttalelsene stor vekt på at kvikksølv er en farlig miljøgift, og at det er viktig å redusere utslippene. Videre er det viktig at prinsippet om å benytte best tilgjengelig teknologi (BAT) følges opp, og at Norge følger opp internasjonale avtaler. I tillegg er det gitt innspill om hensynet til lokalsamfunnet Sauda og at avslag på søknaden kan få store konsekvenser for bedriften og Sauda samfunnet. Disse forholdene anser SFT som sentrale forhold i en avgjørelse om hvilke grenser som skal fastsettes.

Det er tatt opp andre forhold i uttalelsene, men vi gjør oppmerksom på at vi denne avgjørelsen kun tar stilling til en midlertidig tillatelse til utslipp av kvikksølv til luft, og at det i forbindelse med behandlingen av søknaden om permanent tillatelse også vil bli vurdert om det også er behov for andre tiltak når det gjelder utslipp til vann og avfall. Ut fra de opplysninger SFT har, er utslippene av kvikksølv til vann og avsig fra deponi relativt små.

SFT er ikke kjent med at det foreligger fullskala renseløsninger for å rense kvikksølv fra manganverk. Ved Tinfos Jernverk er det gjennomført forsøk i pilotskala. Erfaringene derfra vil imidlertid ikke være direkte overførbare til verkene til Eramet, da det vil kreve tilpasninger. Alternativet til å rense utslippene er å benytte malm med lavt innhold av kvikksølv. Malmen må da enten hentes fra en gruve med malm som har lavt innhold av kvikksølv, eller så må malmen renses for kvikksølv før den tas i bruk ved manganverkene. Ved valg av rensing av malmen for kvikksølv er det viktig at hensynet til miljøet der denne rensingen foregår, er ivaretatt på en tilfredsstillende måte.

Kvikksølv er et giftig metallisk grunnstoff som kan danne farlige organiske forbindelser. Kvikksølv oppkonsentreres i næringskjeden og har meget lang halveringstid, og har kroniske giftvirkninger overfor mange organismer inkludert mennesker, selv i små konsentrasjoner. Kvikksølv er således vurdert å være et betydelig miljøproblem i Norge og derfor høyt prioritert for reduksjonstiltak av miljøvernmyndighetene. Denne prioriteringen har bidratt til vesentlig reduksjon av utslippene i de senere år. Kvikksølv er oppført på liste over prioriterte miljøgifter der utslippene skal reduseres vesentlig innen år 2010 (jf Stortingsmelding 58 (1996/97)). Denne nasjonale oppfølgingen vil sikre oppfølging av internasjonale forpliktelser for reduksjon av utslipp av kvikksølv.

De samlede industrielle utslippene av kvikksølv i Norge er i dag ca. 200 kg/år til luft. SFT ser det som svært betenkelig at Eramet's manganverk vil øke utslippene i et så stort omfang som omsøkt. Utslippene av kvikksølv skal reduseres og holdes på et så lavt nivå som mulig.

Atmosfærisk nedfall av tungmetaller i moser i Norge er kartlagt på geografisk basis i årene 1977, 1985, 1990 og 1995, og inngår i et internasjonalt program som dekker store deler av Europa. Langtransportert nedfall av kvikksølv i Norge har endret seg lite når situasjonen i 1985 sammenlignes med 1995, men det ser ut til at nivået har vært noe høyere i 1990. Moseundersøkelsen viser at lokale utslipp av kvikksølv har en vesentlig betydning i Odda som har de høyeste konsentrasjonene. Resultater viser en svak reduksjon i nedfall av kvikksølv i perioden 1990 til 1995 i Saudaområdet, men nedfall fra lokale kilder i Sauda er fortsatt tydelig. Prøvene fra Kvinesdal og Porsgrunn skiller seg ikke ut fra bakgrunnsbildet. En ny undersøkelse av mose vil bli gjennomført i 2000. SFT ser det som spesielt viktig å følge med og begrense utslippene av kvikksølv til luft fra verket i Sauda.

Det er ikke gjennomført undersøkelser av helsevirkninger av utslipp av kvikksølv fra industri i Norge. En arbeidsmiljøundersøkelse gjennomført av Statens arbeidsmiljøinstitutt viser at det ikke er påvist kvikksølv i arbeidsatmosfæren i ved verkene i Sauda og Porsgrunn, og undersøkelse av kvikksølv i urin ligger i normalområdet for den norske befolkning.

På bakgrunn av ovennevnte forhold er SFT negativ til at bedriften benytter Comilogmalm i perioden fram til søknad om økte utslipp av kvikksølv er avgjort. SFT skal i sin vurdering av søknaden om midlertidig tillatelse til utslipp av kvikksølv ta hensyn til miljøforhold og til de økonomiske konsekvensene for bedriften. SFT ba derfor bedriften gi opplysninger om konsekvensene av å ikke kunne bruke Comilogmalm. De mottatte opplysningene om situasjonen på malmmarkedet er utilstrekkelige, men i følge bedriften er det problemer med å få tak i annen manganrik malm enn Comilogmalm. Begrunnelsen for dette er konkurranseforhold mellom gruver og smelteverk i bransjen. SFT har grunn til å tro at dette vil være et prisspørsmål.

SFT anser ikke situasjonen ved Tinfos Jernverk, Øye Smelteverk å være sammenlignbare med situasjonen ved verkene i Sauda og Porsgrunn. Det var målinger gjennomført ved Tinfos Jernverk i 1993 som første gang avdekket høye utslipp av kvikksølv fra manganproduksjon. SFT påla i den forbindelse Elkem Sauda og PEA å gi opplysninger om utslippsnivåene for kvikksølv. Resultatene var betydelig lavere enn ved Tinfos på dette tidspunkt, men det hadde vært høye utslipp også fra verkene i Sauda og Porsgrunn inntil bruk av Comilogmalm opphørte i 1992. Etter pålegg fra SFT har det ved Tinfos pågått et arbeide med å finne utslippsreduserende tiltak, og det er nå fastsatt en framtidig grense på 15 kg/år som er basert på overgang til malm med lavt kvikksølvinnhold. Vi gjør oppmerksom på at bedriften nå likevel har valgt å rense utslippene og det vil i nær framtid bli fastsatt nye grenser og frister for reduksjon av kvikksølv ved dette verket. Til sammenligning har man ved verkene i Porsgrunn og Sauda valgt å ta i bruk en malm som gir betydelig forhøyede utslipp av kvikksølv uten å ha iverksatt utslippsreduserende tiltak og uten å ha utslippstillatelse for dette.

Bedriften kan på dette tidspunkt ikke gi nøyaktige opplysninger om forsyningsmulighetene og pris på annen malm. Da dette er en forhandlingssak mellom Eramet og potensielle leverandører kan SFT vanskelig framskaffe disse opplysningene. SFT har imidlertid kommet fram til at bedriften bør kunne skaffe tilstrekkelig annen malm til å overholde en strengere utslippsgrense enn omsøkt og tåle de kostnadene dette vil medføre. Men vi ser at bedriften har behov for få noe tid til videre forhandlinger om innkjøp av mer malm med lavt kvikksølvinnhold.

Konklusjon
SFT har vurdert de miljømessig og økonomiske konsekvensene av at bedriften får midlertidig tillatelse til å slippe ut kvikksølv. Det er lagt vekt på at utslipp av kvikksølv skal holdes så lavt som mulig. Det er imidlertid praktiske problemer som gjør det vanskelig for bedriften i en overgangsfase å fortsette driften uten tillatelse til utslipp av kvikksølv. SFT har derfor ut fra en samlet vurdering kommet fram til at følgende midlertidige tillatelse kan gis:

• Fra d.d. til 01.11.99 tillates et utslipp av kvikksølv til luft på 6 kg som glidende månedsmiddel. 
• Fra 01.11.99 og fram til søknaden om økte kvikksølvutslipp er avgjort settes grensen til 3 kg som glidende månedsmiddel. 
• Bedriften skal innen 15.09.99 framlegge en plan for kontrollmålinger for kvikksølv som i tilstrekkelig grad dokumenterer at grensene overholdes.

Dette betyr at grensen settes vesentlig strengere enn bedriften har søkt om, og at grensene settes som glidende månedsmiddel og ikke som et årsmiddel som omsøkt. Det er et mål å oppnå reduksjon av kvikksølvutslipp så snart som mulig.

Bedriften skal søke å holde utslippene så lave som mulig. SFT gjør oppmerksom på at disse grensene er midlertidige. Bedriften kan ikke forvente at det tillates utslipp på 100 kg/år i en periode der et eventuelt renseanlegg prosjekteres og installeres. Det kan være aktuelt å kreve en kost/nytte analyse før nye grenser fastsettes.

SFT forhåndsvarsler med dette at det vil ved eventuell overskridelse av utslippsgrensene bli ilagt forurensingsgebyr med hjemmel i forurensningsloven § 73.

Vedtak/klagerett
Med hjemmel i forurensningsloven §11, fjerde ledd, gir SFT midlertidig tillatelse til økte utslipp av kvikksølv som angitt ovenfor.

Vedtaket kan påklages til Miljøverndepartementet innen 3 uker etter at dette brev er mottatt. En eventuell klage bør begrunnes, og skal sendes SFT.

Med hilsen

Ingrid Bjotveit (e.f.)

Erik Høygaard

Kopi til: