Dok.nr.8:10 (1996-1997)
Forslag fra stortingsrepresentantene Fridtjof Frank Gundersen og Carl I Hagen om å oppnevne en uavhengig granskingskommisjon for å gjennomføre en gransking av alle forhold i forbindelse med den såkalte bankkrisen, med særlig vekt på å klarlegge og kartlegge myndighetenes mulige ansvar for denne, samt gjennomføre en vurdering av forholdet til de tidligere aksjonærer i de banker hvor aksjekapitalen ble nedskrevet til null.

DATO: 1996-10-29

SIDETALL: 10

       Til Stortinget.

INNHOLD

Bakgrunn

Erstatning for aksjonærer?

Penge- og kredittpolitikkens innflytelse på krisen

Lovbrudd ved endring av penge- og kredittpolitikken 1985/86

Ansvarsforhold mellom Norges Bank, regjering og Storting

Egenkapitalkrav, tilleggsreserver og nye tapsforskrifter

Redningsoperasjonen

Bankinspeksjonen/Kredittilsynet

Norges Banks inhabilitet i Munthe-utvalget

Staten som lovgiver og hovedkreditor

Bankenes ansvar

Konklusjon

Forslag

Bakgrunn

       Stortinget behandlet Innst.S.nr.279 (1995-1996) vedrørende Dok.nr.8:58 (1995-1996) om den såkalte bankkrisen den 21. juni 1996. Et forslag fra bl.a. Høyre og Venstre om å be Regjeringen nedsette et uavhengig granskingsutvalg for å vurdere en rekke forhold i forbindelse med den såkalte bankkrisen ble da nedstemt.

       I debatten begrunnet daværende finansminister Sigbjørn Johnsen Regjeringens syn bl.a. slik:

       Finansministeren viste altså til den såkalte Munthe-rapporten (NOU 1992:30) Bankkrisen og hevdet at man i den kunne se hva som var de faktiske forhold bak den såkalte bankkrisen. Nå har imidlertid lederen for Munthe-utvalget, professor Preben Munthe, gjort det klart at finansministeren ikke ga Stortinget et fullstendig bilde av hva hans utvalg egentlig hadde undersøkt. I Aftenposten den 10. oktober 1996 er det følgende reportasje (forslagsstillernes understrekninger):

       Senere er også boken « Banken som ble ranet forskriftsmessig! » av tidligere banksjef Axel Damman som spesielt behandler den statlige overtagelse av Den norske Bank kommet. Tidligere statsminister Kåre Willoch har også uttalt seg svært kritisk til den såkalte redningsoperasjon og støttet tanken om en fullstendig ny gransking. Administrerende direktør i Bankforeningen Trond R Reinertsen fremkommer med en lengre artikkel om historieskrivingen om bankkrisen i Økonomisk Revy for oktober 1996 som også er meget kritisk til myndighetenes håndtering før, under og etter bankkrisen.

       Professor Tore Jørgen Hanisch har utgitt en bok med artikkelsamling hvor to av bidragene var ment som kapitler i en bok om Finansdepartementet hvor det hevdes at det var myndighetene og ikke bankene som hadde hovedansvaret for den såkalte bankkrisen. Arbeidet med boken, som efter oppdrag fra Finansdepartementet skulle inneholde departementets historie, ble stoppet av departementet.

       Resultatet av den såkalte bankkrisen er at 190.000 aksjonærer ble fratatt sine aksjer gjennom den såkalte redningsoperasjon for forretningsbankene. Ikke minst av hensyn til de mange småsparerne som mistet sine sparepenger, bør Stortinget nå nedsette en granskingskommisjon til å gjennomgå påstandene om vesentlige mangler, feil, ulovligheter og misbruk ved myndighetenes utøvelse av lovgivningsmyndighet, forskriftsgivning, kontrollfunksjon og rolledeling forut for, under og etter den såkalte bankkrise og den påfølgende redningsoperasjon. Lund-kommisjonens granskning av påstander om ulovlig overvåking er en naturlig modell for en slik granskning. Særlig viktig er dette på et område som Stortinget er gitt et hovedansvar gjennom Grunnlovens § 75 bokstav c hvor det heter: « Det tilkommer Stortinget at føre oppsyn over Rigets pengevæsen ».

Erstatning for aksjonærer?

       Hvis summen av statens virksomhet medfører at staten overtar enkeltmenneskers direkte eller indirekte eiendom uten at det ytes noen erstatning, rammes dette av Grunnlovens § 105 som krever at det skal ytes full erstatning. Det er også grunn til å stille spørsmål om Grunnlovens § 97 om at ingen lover må gis tilbakevirkende kraft, kan ansees for å være overtrådt når en ny lov til de grader får en reell konfiskerende virkning slik loven om å nulle ut aksjonærenes eiendom medførte. Den lovgivning som lå til grunn for aksjonærene i bankene inneholdt klare bestemmelser om hva som skulle skje hvis bankens egenkapital sank under et visst nivå, nemlig at banken ble satt under offentlig administrasjon som må ansees for en bestemmelse tilsvarende det normale konkursinstitutt. Det at en bedrift eller person tas under konkursbehandling betyr ikke at vedkommende reelt sett er konkurs, men at et bostyre overtar styringsretten med oppgave å klarlegge om eiendelenes verdi i markedet er mindre eller større enn gjeldsforpliktelsene. For forretningsbankene gjaldt også det særegne at banken skulle settes under offentlig administrasjon før egenkapitalen var tapt, men når egenkapitalen sank under lovens minimum for egenkapital som dog også var en positiv egenkapital. Aksjonærene kunne derfor påregne at også bankenes goodwill ville være en del av bankens eiendeler i en konkurslignende situasjon. Når den nye lovgivning ga staten rett til å overta bankene uten at det var en slik tilnærmet bostyrebehandling, ble disse goodwilleiendelene eliminert, og det skjedde ingen reell måling og vurdering av eiendeler opp imot gjeld. Derved fikk loven en reell tilbakevirkende kraft.

       Det er således mulig at en grundig vurdering i ettertid av myndighetenes maktutøvelse på vegne av staten kan gi et nytt grunnlag for å vurdere erstatning eller mulig tilbakeføring av en eller flere av de overtatte banker til de tidligere aksjonærer. Det er et område som må vurderes for å prøve påstandene om myndighetenes mulige ansvar for den såkalte bankkrisen og konsekvensene av dette for aksjonærene.

Penge- og kredittpolitikkens innflytelse på krisen

       Staten har hele tiden hatt ansvaret for utformingen og gjenomføringen av penge- og kredittpolitikken i Norge. Da må også denne vurderes og gjennomgås for å klarlegge om myndighetenes opptreden som fastlegger og forvalter av denne medførte et ansvar for krisen. En hovedårsak til den såkalte bankkrisen var at myndighetene bestemte at renten skulle holdes lav hevder mange. Dette skjedde samtidig som myndighetene tilførte forretningsbankene nok penger til å innvilge også lån uten særlig grad av sikkerhet. Det var myndighetene som skapte grunnlaget for en kredittfinansiert etterspørselsledet inflasjon på midten av 1980-tallet. Deretter ble situasjonen forverret radikalt ved at myndighetene så snudde trill rundt med en knallhard innstramming med høy rente for låntagerne fordi stabil valutakurs plutselig ble det viktigste mål. Det medførte økte misligholdte lån og en vesentlig reduksjon av eiendomsverdier og andre nomale pantsikkerheter. Både bankenes, bedriftenes og forbrukernes problemer med økte renter og innkreving av lånesikkerheter kan direkte føres tilbake til en uansvarlig penge- og kredittpolitikk. Den totale mangel på stabilitet og forutsigbarhet som følge av flere år med total frislepp og deretter en rekordrask innstramming måtte få de konsekvenser for låntagere og banker som fremkom med konkurser hos bedrifter og soliditetsproblemer for bankene, samt reduserte eiendomspriser. Myndighetene fulgte selv ikke sine egne uttalte retningslinjer mer enn noen måneder før det var total snuoperasjon. Høsten 85 ble det varslet i Nasjonalbudsjettet at det skulle føres en stram kredittpolitikk, men i praksis ble det motsatte gjort bare noen måneder senere.

       Virkningen av omlegningen stikk i strid med de kreditttpolitiske retningslinjer er klart beskrevet av daværende sentralbanksjef Hermod Skånland i et intervju i boken « Mennesker og begivenheter Norges Bank 175 år, Hermod Skånland ser fremover, av Per Bang og Jon Petter Holter.

       Nederst side 101 i denne bok fremkommer følgende intervju med Skånland:

       En lang rekke av andre økonomer har også uttalt at en annen penge- og kredittpolitikk i 1985/86 ville ha hindret bankkrisen fra å oppstå og derved muligens hindret overtagelsen av aksjene fra de 190.000 småsparere. I så fall bør forholdet til en mulig erstatning vurderes.

       Påstanden om at myndighetenes penge- og kredittpolitikk hadde et hovedansvar for og var en hovedårsak til den såkalte bankkrisen bør derfor granskes av en parlamentarisk granskingskommisjon.

Lovbrudd ved endring av penge- og kredittpolitikken 1985/86

       I ettertid er det også hevdet at den betydelige feil som skjedde i 85/86 ved at renten ikke ble økt for å begrense utlånene og at den manglende renteregulering, samt Norges Banks eksplosive tildeling av likviditetslån til forretningsbankene, i realitetet var lovstridig. Det at disse feil er en hovedårsak til den såkalte bankkrisen er påpekt i punktet over. Det er imidlertid også et klart like viktig spørsmål om det i denne situasjon skjedde lovbrudd fra Norges Bank og Regjeringens side. Et eventuelt krav om erstatning for aksjonærer eller tilbakeføring av eierskapet kan bli berørt av om det er skjedd lovstridige handlinger.

       Advokat Sven Iver Steen har i Aftenposten 17. oktober 1996 hevdet at Norges Banks voldsomme utlånsøkning 1. halvår 1986 innebar lovbrudd både fra nasjonalbankens side og fra Regjeringens side.

       Han hevder at nasjonalbankens rammer for likviditetslån slik de var før januar 1986, ikke ga noe grunnlag for den voldsomme utlånsøkning fra Norges Bank til foretningsbankene. Derfor var det nødvendig for Norges Bank å endre reglene for likviditetslån ved en rekke vedtak i Norges Banks styre våren 1986. Saken ble behandlet hele 5 ganger i Norges Banks styre i 1. halvår 1986, og utlånsrammene ble i perioden 12-doblet. Det dreide seg med andre ord om en aktiv politikk fra nasjonalbankens side. Noen vil kunne hevde at denne 12- dobling av likviditetslån fra nasjonalbank til forretningsbanker egentlig var en manipulasjon fra nasjonalbankens side.

       Det første lovbrudd som det er gjort gjeldende skal ha skjedd, knytter seg til at de lån det her dreiet seg om ikke var likviditetslån slik sentralbankloven § 19 gir Norges Bank adgang til å yte. Det enorme omfang lånene fikk, og den langsiktighet lånene fikk (lånene ble først tilbakebetalt et stykke ut på 1990-tallet), innebærer at det må være åpenbart at det her ikke dreier seg om likviditetslån.

       Forarbeidene til den nye sentralbankloven av 1985, dvs. utvalget med høyesterettsjustitiarius Ryssdal som formann, hvor blant andre professor Preben Munthe og nåværende høyesterettsjustitiarius Carsten Smith deltok, viser det samme. Utvalget uttaler i forarbeidene:

       I foreliggende tilfelle var det ikke bare det at Norges Bank unnlot å sikre seg mot at lånene ble benyttet til volumøkning. Banken førte en aktiv politikk med det mål å øke lånevolumene, og den lyktes fullt ut med dette. Det var dette som må være ulovlig.

       Det andre lovbruddet knytter seg til at Norges Bank gjennom disse likviditetslån fravek de økonomisk-politiske retningslinjer som var fastlagt av statsmyndighetene, og som Norges Bank, etter loven om Norges Bank § 2 første ledd, er forpliktet til å følge. Når det gjelder disse retningslinjer, vil dette bli gjennomgått senere.

       Willoch-regjeringen fremla 4. oktober 1985 Nasjonalbudsjettet for 1996. Nasjonalbudsjettet var bl.a. en slik melding som Regjeringen hvert år skal sende Stortinget i henhold til penge- og kredittreguleringsloven (Lov av 25. juni 1965 nr. 2) § 2 første ledd første punktum. Retningslinjene var inntatt i Nasjonalbudsjettet i St.meld.nr.1 på side 29, under overskriften « Den økonomiske politikk i 1986 », se særlig punkt 1.4.1 « Hovedelementer i det økonomiske opplegget ». Flere uttalelser i Nasjonalbudsjettet viser at Regjeringen la opp til en reduksjon av utlånene fra forretnings- og sparebankenes side. Det kan bl.a. vises til Nasjonalbudsjettet side 30 hvor det uttales:

       I Nasjonalbudsjettet på side 42 ble det blant annet uttalt:

       De lovendringer som her ble varslet, ble vedtatt i Stortinget 20. desember 1985. Meningen med lovendringen var naturligvis å dempe utlånsveksten fra bankene. Norges Banks økte utlån i de følgende måneder hadde stikk motsatt virkning og det er disse utlån som må vurderes som lovstridige.

       Daværende statsminister Kåre Willoch, sist i Dagsnytt 18, (17. oktober 1996) og daværende sentralbanksjef Hermod Skånland (sist i Aftenposten 22. oktober 1996), har gjort gjeldende at de politiske signalene fra opposisjonen m.v. innebar at Regjeringen var forpliktet til å føre en annen politikk enn den Regjeringen selv trakk opp i Nasjonalbudsjettet gjengitt over og forelagt Stortinget i henhold til loven. Disses syn må bygge på en uriktig oppfatning av det statsforfatningsrettslige regelverk som gjelder på dette området mellom Norges Bank, Regjering og Storting. I denne forbindelse kan det henvises til penge- og kredittlovens § 2 annet ledd hvor det heter:

       Bestemmelsen innebærer at retningslinjene i Nasjonalbudsjettet er rettslig bindende. Det holder ikke å vise til at enkelte opposisjonspolitikere i den offentlige debatt eventuelt skal ha tatt til orde for en annen økonomisk politikk enn de retningslinjer Regjeringen hadde lagt opp til i Nasjonalbudsjettet. Det må kreves et formelt plenarvedtak i Stortinget for at Regjeringen skal være tvunget eller ha hjemmel til å føre en annen politikk. I denne forbindelse kan det vises til blant annet Carsten Smith, « Bankrett og statsstyre » 1980 side 470.

       Retningslinjene i Nasjonalbudsjettet1986 fremlagt av regjeringen Willoch var således rettslig bindende for Regjeringen og det innebar et lovbrudd fra Regjeringens side når den endret disse retningslinjene på vesentlige punkter, uten å melde fra om dette til Stortinget på forhånd slik loven krevde. Det kan i denne forbindelse legges til at da penge- og kredittloven av 1965 ble vedtatt, var Finansdepartementet imot at en slik regel ble inntatt i loven med den begrunnelse at systemet ville bli tungrodd og svekke lovens effektivitet. I 1965 var imidlertid Stortinget av en annen oppfatning og derfor burde regjeringen være ekstra aktpågiven når den ville foreta en radikal endring.

       Denne sak dreier seg således om maktbalanse mellom Storting og Regjering. På dette punkt ble maktbalansen klarlagt i penge- og kredittloven § 2 og Stortinget ble gitt en avgjørende innflytelse og rolle. Når vi så i ettertid ser hva den massive långivningen fra Norges Bank 1. halvår 1986 har betydd for norsk økonomi i de påfølgende år (Se uttalelser fra Skånland over), ser vi samtidig at den ordning som lovens § 2 bygger på, er et fornuftig og balansert system. Dersom Stortinget ikke reagerer i denne sak ved å sørge for en uavhengig gransking, har Stortinget samtidig undergravet en viktig side av sin oppgave som også er uttrykt i Grunnloven § 75 bokstav c), som sier at det « tilkommer Stortinget at føre opsyn over Rikets pengevæsen ». Stortinget vil ved en slik unnlatelse da ha gitt Regjeringen « carte blanche » til å endre retningslinjer og fratatt seg muligheten til å debattere Regjeringens eventuelle endrede retningslinjer. Stortinget vil også ved en unnlatelse av å sørge for en gransking ha unnlatt å utføre sin konstitusjonelle kontrollerende oppgave.

       De økonomisk-politiske retningslinjer som var bindende for Regjeringen, var naturligvis også bindende for Norges Bank, slik at det også i denne relasjon fremstår lånene fra Norges Bank som ulovlige. Det vises her til sentralbankloven § 2.

       Anførslene fra Kåre Willoch om at Regjeringen var tvunget til å føre en annen politikk enn den som var fastlagt i Nasjonalbudsjettet er imidlertid ikke bare rettslig uriktig. Det er heller ikke faktisk belegg for denne ansvarsfraskrivende påstanden.

       I en debatt om disse spørsmål i Dagsnytt den 18. oktober 1996 uttalte Kåre Willoch blant annet at:

       Denne holdning og dette synspunkt er det ikke dekning for i den faktiske situasjon høsten 1985/vinteren 1986. F.eks. viser en gjennomgang av finansdebatten fra 1985 at det var meget bred enighet i Stortinget om at utlånsveksten fra bankene måtte begrenses. I debattens avslutning oppsummerer daværende statsminister Willoch selv situasjonen blant annet slik (Stortingsfsrhandlinger (1985-1986) side 450):

       Når det ellers gjelder hva som er økonomisk-politiske retningslinjer i penge- og kredittlovens forstand, foreligger en uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling av 6. november 1986. Denne uttalelse gjelder en annen side ved Nasjonalbudsjettet for 1986, hvor Regjeringen endret de bindende retningslinjer uten å melde fra til Stortinget på forhånd.

       Justisdepartementets lovavdeling kom i denne uttalelse til at den omstendighet at Regjeringen besluttet å sette renten på primærreservekravene til 0 %, dvs. at de ble uforrentede plasseringer mot at de tidligere hadde vært rentebærende, var et relativt vesentlig avvik fra tidligere ordninger. Justisdepartementets lovavdeling kom til at en slik omlegging, som altså var svært beskjeden i forhold til det vår sak gjelder, måtte forelegges Stortinget etter penge- og kredittloven § 2 før den kunne iverksettes, fordi den innebar en endring av de politisk-økonomiske retningslinjer som gjaldt for 1986.

       Det kan legges til at lånene det dreier seg om i denne sak, var av en slik viktighet for landet at det eventuelt tilkom Regjeringen alene å treffe en slik viktig beslutning, jf. Grunnloven § 28, hvor det er bestemt at saker av viktighet skal avgjøres av Kongen i Statsråd. En uavhengig granskingskommisjon bør derfor klarlegge av hvem, når og hvorledes det ble besluttet å gjøre det motsatte av det retningslinjene i Nasjonalbudsjettet 1986 fastla som penge- og kredittpolitiske retningslinjer og om de konkrete lovbestemmelser ble fulgt av Norges Bank og regjeringen..

Ansvarsforhold mellom Norges Bank, regjering og Storting

       Det er av tidligere sentralbanksjef Hermod Skånland hevdet at sentralbanken måtte følge « et politisk bestemt rentenivå » og Norges Bank derfor er uten ansvar for bankkrisen. Det bør undersøkes og vurderes om det er dekning i realitetene for en slik delvis ansvarsfraskrivende påstand.

       I den nye loven om Norges Bank som ble vedtatt tidlig våren 1985 ble det innført en omstendelig prosedyre for hvorledes Regjeringen kunne instruere Norges Bank i viktige saker. Det skulle skje ved kongelig res. på de områder sentralbanken fikk selvstendig ansvar. Et av de områder Norges Bank fikk et selvstendig ansvar for, var fastsettelse av vilkår for bankenes likviditetslån i Norges Bank, altså renten, tilbakebetalingstid og sikkerhet. Det ble også både i premisser fra Ryssdalutvalget som hadde utredet lovforslaget, fra departementet og finanskomiteens flertall (alle unntatt Hagen) klart uttalt at i viktige spørsmål skulle Norges Bank ha full frihet og rett til å gi sine faglige råd i penge- og kredittpolitiske spørsmål. Hele regjeringen måtte til for å overprøve disse faglige råd ved å måtte instruere Norges Bank i form av en kongelig resolusjon. Dette skulle være selve sikkerhetsventilen for en forsvarlig, ansvarlig og gjennomtenkt penge- og kredittpolitikk. Lovmekanismen ble laget slik at i viktige spørsmål skulle fagfolkene i Norges Bank med sentralbanksjefen i spissen i full offentlighet si ifra hvis regjeringen ville foreta seg noe uansvarlig på det penge- og kredittpolitiske området. Ved å tvinge regjeringen til i full offentlighet å måtte fatte et instruksjonsvedtak i form av kong. res. og deretter måtte underrette Stortinget om instruksjonsvedtaket snarest skulle man sikre seg en klar ansvarsplassering og reell makt hos Norges Bank. Det var en hovedmålsetning for utvalget å gi Norges Bank størst mulig selvstendighet, opplyser også utvalgsleder Rolv Ryssdal til Aftenposten 23. oktober 1996. Instruksjonsretten til regjeringen ble imidlertid sikret eller innført, men det var selvsagt forutsatt at både Norges Banks ledelse og regjeringen kun ville komme i en slik instruksjonssituasjon i meget viktige spørsmål. Det at renten ikke ble hevet høsten 85/vinteren 86 må ansees for å være en av de viktigste penge- og kredittpolitiske beslutninger i dette århundret og som nettopp måtte ha vært vedtatt av regjeringen i form av en kongelig resolusjon for at Norges Bank skulle kunne hevde at den ikke hadde ansvar eller medansvar for beslutningen.

       På tross av denne klare ansvarsfordelingsmekanisme og reelle sperre mot uansvarlige vedtak ble den nye loven om Norges Bank ikke fulgt når det bare et halvt år etter lovens vedtagelse inntraff en ekstrem situasjon hvor nettopp loven burde vært fulgt til punkt og prikke. I ettertid har daværende sentralbanksjef Hermod Skånland uttalt at det allmenne rentenivå burde vært hevet høsten 1985 for å stoppe utlånseksplosjonen slik at man kunne unngå den såkalte bankkrisen. Allikevel insisterte ikke Norges Bank på selv å fastsette vilkårene for utlån til forretningsbankene som ble foret med lavrentelån uten sikkerhet våren 1986 stikk i strid med regjeringens retningslinjer i Nasjonalbudsjettet 1986. Som dokumentasjon for disse påstander vises til punktene over.

       I tillegg til daværende sentralbanksjef Hermod Skånland var det regjeringen Willoch som hadde et hovedansvar for den såkalte bankkrisen ved å tillate og støtte den eksplosive utlånsvirksomhet uten sikkerhet og til lavrente fra Norges Bank til forretningsbankene. Når det fra Hermod Skånlands side som begrunnelse for unnlatelse av å heve utlånsrenten til forretningsbankene samt unnlate å forlange vanlig sikkerhet for disse lån vises til holdninger i det « politiske miljø » er ikke daværende statsminister Kåre Willoch noe bedre. Til Aftenposten den 17. oktober 1996 sier Willoch:

       I en kronikk i Aftenposten 26. oktober 1996 skriver også Kåre Willoch:

       I sin bok « Krisetid » skriver Kåre Willoch på side 79:

       Dette viser også en total ansvarsfraskrivelse. Selvsagt er det slik at dersom Hermod Skånland hadde motsatt seg å gi forretningsbankene billige usikrede likviditetslån uten en konkret instruksjon i form av kongelig resolusjon, slik loven om Norges Bank og regjeringens retningslinjer for kredittpolitikken tilsa at han burde, ville kreditt- og rentepolitikken fått en helt annen oppmerksomhet i den offentlige debatt. En slik handling ville ha plassert ansvaret utvetydig hos regjeringen som derved ville ha tenkt seg grundig om, nettopp slik loven om Norges Bank forutsatte. Dersom statsministeren på sin side hadde sørget for at hans egen regjering fremmet forslag til Stortinget om å oppheve det politisk fastsatte lave rentenivået og unnlate å gi bankene billige lån, ville også statsminister Kåre Willoch kunne gå fri for kritikk. Hans henvisning til hvilke konsekvenser en fast linje fra ham som statsminister og fra hans regjering ville få kan være riktig, men det er helt uansvarlig og en ansvarsfraskrivelse å skylde på en opposisjons holdninger til et forslag som han ikke engang fremmet for Stortinget. Et forslag til Stortinget om å la Norges Bank selv bestemme vilkårene for sine likviditetslån, herunder rentenivået, basert på utvetydige råd fra Norges Bank og sterkt støttet av regjeringen, ville blitt vedtatt av Stortinget. Fremskrittspartiet hadde selv foreslått en fri rentedannelse uten politisk inngripen og sammen med regjeringspartiene var det da flertall for en slik linje.

       Det daværende statsminister Kåre Willoch gjør med sine uttalelser i Aftenposten, tidligere artikler, kronikken lørdag 26. oktober 1996 og i sin bok « Krisetid », er å legge skylden på andre fordi han selv ikke satte noe vesentlig inn på å få gjenomført den politikk hans egen regjering hadde gått inn for i Nasjonalbudsjettet 86 og som han selv, også som sosialøkonom, visste var av en enorm betydning for landets økonomiske utvikling. Hadde Kåre Willoch handlet høsten 1985 slik han, da skaden hadde skjedd, gjorde våren 86 ville bankkrisen vært unngått og 190.000 småaksjonærers sparepenger ville vært reddet. I tillegg ville da vært vellykket og regjeringsskiftet ville vært hindret. Både Kåre Willoch og Hermod Skånland har i ettertid klart gitt uttrykk for at en renteøkning høsten 1985/vinteren 1986 ville ha hindret bankkrisen. Når det gjelder Skånland, vises det til sitat over, mens når det gjelder Willoch kan det vises til følgende uttalelse i Aftenposten 17. oktober 1996: « - Det eneste tiltaket som ville virket effektivt var en rentestigning, men dette mobiliserte Arbeiderpartiet et overbevisende flertall mot. » Til tross for at det under finansdebatten 1985 ble nedstemt et forslag om å senke renten, og det faktum at Willoch-regjeringen ville fått flertall med egne partier og FrP for økt rente dersom Willoch-regjeringen hadde foreslått det, hevder altså Willoch fortsatt at det var en opposisjon i mindretall som hadde ansvaret for den manglende renteheving høsten 1985.

       Kåre Willochs og Hermod Skånlands uttalelser er imidlertid en klar innrømmelse av at hovedansvaret for krisen ikke lå hos bankene, men hos dem selv som de viktigste myndigheter og da kan det ikke være riktig at bare bankenes aksjonærer skal være de som må bære tapet ved bankkrisen.

       Når det for øvrig gjelder Norges Bank og Willoch-regjeringens utøvelse av sine oppgaver, gjengis noen utdrag av artikkelen i Økonomisk Revy skrevet av administrerende direktør Trond R. Reinertsen som nettopp underbygger beskrivelsen av forholdene slik de er gitt over:

       Basert på dette er det naturlig at en uavhengig parlamentarisk granskingskommisjon gjennomgår myndighetenes mulige ansvar for at 190.000 småaksjonærer har tapt sine sparepenger gjennom den nulling av aksjene som ble gjennomført.

Egenkapitalkrav, tilleggsreserver og nye tapsforskrifter

       Da en del banker som følge av volumveksten i billige utlån og innstrammingen i økonomien medførte fall i eiendomspriser og derved vekst i tap fikk økonomiske problemer, forverret i realiteten myndighetene situasjonen de selv hadde skapt grunnlaget for ved endringer i egenkapitalkrav, krav om tilleggsreserver og nye tapsforskrifter.

       Kredittilsynet utformet nye krav til tapsavsetninger i 1987 og 1991 som medførte økte krav til tapsavsetninger, mens lovgivningen før 1987 hadde gjort det stikk motsatte, nemlig å stoppe bankene fra å foreta for store tapsavsetninger. På kort tid skjedde det altså en 180 graders snuoperasjon fra å begrense tapsavsetninger til å kreve skyhøye tapsavsetninger som ble belastet resultatregnskapet. De nye regler forverret resultatregnskapet som så ble benyttet til å begynne diskusjonen om det var en såkalt bankkrise, som om regelverket var utformet med det for øye å skape en krise som kunne begrunne en statlig bankovertagelse. Nærmere beskrivelser om dette finnes i Munthe-utvalgets rapport (NOU 1992:30), Axel Dammans bok « Banken som ble ranet forskriftsmessig », men også i intervjuet med professor Preben Munthe i Aftenposten som er gjengitt i begynnelsen av dette dokument.

       Samtidig med de siste regler kom det også etterhvert en ny ledelse i flere av de berørte banker som fikk en egeninteresse i å overdrive de skjønnsmessige tapsavsetninger, og revisorene fikk også en egeninteresse å være mest mulig strikte for å forverre resultatregnskapet for derved å sikre seg mest mulig såkalt « hjelp » fra Bankenes Sikringsfond og etterhvert også Statens Bankinvesteringsfond. De som da ledet bankene skulle fremstå som redningsstyrer og redningsledelse og dess større avsetninger dess større mulighet for senere å kunne inntektsføre ubenyttede tapsavskrivninger og derved fremstå som dyktige banksjefer og styrer som hadde « snudd » store underskudd til gode overskudd. Den nå kjente utviklingen bekrefter en slik hypotese. Det ble nemlig slik at aksjonærene i realiteten ble fratatt styringsmakten i begynnelsen av den såkalte bankkrisen, og lojaliteten til de som etterhvert overtok ledelsen hadde var overfor finansdepartementet.

       Når det gjelder egenkapitalkravet eller etterhvert krav om kjernekapital og tilleggskapital ble også disse krav forsterket midt under den vanskelige periode. Dette forsterket problemene. Endringene i forskrifter av 1. juni 1990 og 22. oktober 1990 medførte altså en forverring av situasjonen. Dette medførte bedre mulighet og forståelse for en statlig bankovertagelse, da den kunne gis betegnelsen « redningsoperasjon ». Det er vanskelig å forstå at myndighetene skulle gjennomføre tiltak som forverret en allerede problemfylt situasjon dersom den uttalte hensikt om å « hjelpe » og « assistere » bankene gjennom krisen hadde vært reell. Dette er forhold som bør gjennomgås av en uavhengig granskingskommisjon.

Redningsoperasjonen

       Etter at myndighetene selv hadde ført en penge- og kredittpolitikk som medførte store tap for bankene, iverksatte staten det som ble kalt en redningsoperasjon. Statens Bankinvesteringsfond og Statens Banksikringsfond ble opprettet høsten 1991, samtidig som det ble foretatt endringer i forretningsbankloven. Lovendringen ga regjeringen myndighet til å skrive aksjekapitalen i bankene til null under gitte omstendigheter og overta aksjonærenes eiendom uten erstatning. Staten bestemte selv under hvilke omstendigheter dette skulle skje og lagde også de regler for regnskapsføring som skulle legges til grunn for å avgjøre om man skulle anse aksjekapitalen eller egenkapitalen for tapt.

       Hele det lovmessige grunnlag som 190.000 småaksjonærer hadde basert sine aksjekjøp på ble med et enkelt lovvedtak fjernet, og lovgiveren ga seg selv adgang til å overta uten at det skjedde noen uavhengig og reell gjennomgang av bankens reelle verdier. Regnskapsreglene ga full mulighet for å beregne at egenkapitalen var tapt selv om den reelt sett ikke var tapt. Dette er blant hevdet å være tilfelle med Den norske Bank hvor tidligere viseadministrerende direktør Axel Damman nå i sin bok om « Banken som ble ranet forskriftsmessig » hevder at:

       Når det gjelder lovendringen som åpnet for en statlig overtagelse ble spørsmålet om forholdet til Grunnlovens § 105 om full erstatning ved ekspropriasjon vurdert i finanskomiteens innstilling om den nye loven. I Innst.O.nr.14 (1991-1992) heter det bl.a.:

       I denne uttalelse fra flertallet i finanskomiteen demonstreres det at lovens såkalte forarbeider klargjør at regjeringens adgang til å beslutte nedskrivning av aksjekapitalen skulle begrenses til det omfang at aksjekpitalen måtte ansees for tapt. Da burde det i ettertid være forsvarlig å vurdere om det var en slik situasjon i realiteten og ikke bare på et papir med tekniske beregninger basert på et teknisk regelverk. Situasjonen for DnB bør spesielt vurderes av en uavhengig granskingskommisjon.

       Det ble også hevdet at staten ikke hadde noe valg når bankene måtte « reddes ». Det er feil fordi nettopp forretningsbanklovgivningen hadde allerede klare bestemmelser om hva som skulle skje dersom en banks egenkapital i de tekniske balanseoversikter sank under de lovbestemte grenser. Lovreglene hadde klare anvisninger om at en bank i en slik situasjon skulle settes under statlig administrasjon, men fortsette sin normale virksomhet mens et slikt administrasjonsstyre skulle vurdere ulike løsninger om sammenslutning med andre banker eller gjennomføre en gradvis avvikling, altså i hovedsak de samme oppgaver som det et bostyre ved en konkurs i vanlige bedrifter har. I en slik situasjon ville alle de « regnskapsteknisk skjulte verdier » fremkomme og de reelle verdier ville danne grunnlag for administrasjonsstyrets vurderinger. Disse lovbestemmelser ga selvsagt aksjonærene et sikkerhetsnett for ikke å tape sine verdier selv om en bank teknisk sett hadde tapt egenkapitalen. Det var denne bestemmelse den nye « redningsloven » satte ut av kraft og derved ble aksjonærene fratatt sine lovfestede rettigheter uten at erstatning ble vurdert. En uavhengig gransking bør vurdere disse spørsmål i henhold til Grunnlovens § 105, samt om de kriterier for statlig overtagelse som flertallet i Stortinget forutsatte som grunnlag for sitt vedtak i realiteten var oppfylt for de overtatte banker.

       Særlig er det grunn til å vurdere DnBs forhold fordi den såkalte redningsoperasjon for denne banken i realiteten har medført en betydelig fortjeneste for staten. Når det gjelder DnB er det hevdet at den statlige overtagelse ikke kan være kritikkverdig fordi det var bankens egen generaforsamling som selv vedtok å nedskrive aksjekapitalen til null. En slik argumentasjon kan ikke føre frem fordi den såkalte « redningsloven » inneholdt netopp bestemmelser som sikret staten rett til å foreta en slik nedskrivning dersom banken selv ikke gjorde det. Når bankens generalforsamling fikk klar beskjed om at regjeringen ville nedskrive aksjekapitalen til null hvis ikke generalforsamlingen gjorde det, er det vanskelig å kalle det en selvvalgt og frivillig nedskrivning.

       Vurdert nå i ettertid er det klart at de forutsetninger som flertallet la til grunn for statlig overtagelse av DnB egentlig ikke var tilstede. Når de tidligere store tapsavsetninger som ble fjernet fra balansen etterhvert ble inntektsført, samtidig med at den betydelige reelle verdi av « goodwill » i form av filialnett, personell, kundeportefølje, mm. har medført en en meget positiv inntektsutvikling. Denne skyldes selvsagt ikke den nye aksjekapital fra statens side, men den betydelige reelle verdi som var i banken, men som ble fjernet fra de tekniske regnskapsoversikter.

Bankinspeksjonen/Kredittilsynet

       Når den såkalte bankkrisen bør granskes må også de statlige kontrollorganers virksomhet vurderes. Alle de 190.000 småaksjonærer som hadde basert sine aksjekjøp på det gamle slagordet « sikker som banken », hadde grunn til å regne bankene som ekstra sikre investeringer fordi myndighetene førte en ekstraordinær kontroll med bankenes virksomhet. Det er da et meget nærliggende spørsmål om hvorledes Bankinspeksjonen og senere Kredittilsynet utførte sine arbeidsoppgaver med kontroll av soliditeten i forretningsbankenes virksomhet. Hvordan var det mulig for bankene å komme i en slik situasjon at aksjekapitalen måtte nedskrives til null uten at kontrollorganer slo alarm i tide, samt foretok seg noe effektivt, er også et spørsmål om myndighetsansvar som bør vurderes av en uavhengig granskingskommisjon.

Norges Banks inhabilitet i Munthe-utvalget

       Det er av flere hevdet at det ikke er behov for å granske bankkrisen fordi det allerede er utført av Munthe-utvalget. Dette er tilbakevist over av professor Munthe selv idet hans utvalg ikke gransket myndighetenes utøvelse av sine funksjoner. I tillegg må medtas det faktum at det var Norges Bank som stilte et sekretariat til rådighet for utvalget, og som normalt må det forventes at alle utkast til rapport og undersøkelser ble produsert av dette sekretariats medlemmer. En gransking av Norges Banks virksomhet vil ikke være særlig tillitvekkende når den gjennomføres av Norges Banks egne ansatte. En normal habilitetsvurdering burde tilsi at ansatte i Norges Bank, Finansdepartementet og Kredittilsynet ikke kan delta i en gransking av myndighetenes ansvar. Også av disse grunner kan det ikke ansees for å være en tilfredstillende myndighetsgransking som Munthe-utvalget gjennomførte. Dette underbygger også behovet for en uavhengig parlamentarisk granskingskommisjon som på fritt grunnlag kan gjennomgå alle sakens fakta også basert på tilgang til de dokumenter som Muntheutvalget ble avskåret fra.

Staten som lovgiver og hovedkreditor

       Et annet forhold som sjelden er trukket frem i forbindelse med den såkalte redningsoperasjon høsten 1991, er det forhold at staten hadde en meget spesiell dobbeltrolle. Staten var gjennom Norges Bank en hovedkreditor i forhold til forretningsbankene i tillegg til å være myndighetsutøver som lovgiver, forskriftsbestemmer, kontrollør og utøver av penge- og kredittpolitikken. Når staten vurderte forskjellige tiltak når den regnskapstekniske egenkapital i forretningsbankene sank under de statsbestemte grenser, hadde den også en rent økonomisk interesse i utfallet. Etter aksjonærene var det nemlig først og fremst staten som risikerte å lide de største tap siden bankenes usikrede gjeld til Norges Bank var meget betydelig. « Utlånene til bankene fra Norges Bank økte fra 4 milliarder kroner ved utgangen av 1985 til nesten 70 milliarder kroner ved utgangen av 1986, » skriver Trond R. Reinertsen i Økonomisk Revy.

       Når det således fra enkelte hevdes at staten bare hadde til hensikt å sikre tilliten til det finansielle systemet hos innskytere og investorer i inn- og utland og å opprettholde tilliten til banksystemet, er dette noe tvilsomt. Staten hadde en klar egeninteresse i å begrense mulige tap på sine egne usikrede lån til bankene. Dersom staten hadde fulgt sin egen fastsatte lov med å sette krisebanker under offentlig administrasjon, og dette hadde medført at aksjekapitalen var tapt, ville det deretter være staten som i neste omgang ville tape penger. Som kreditor ville det selvsagt også vært fullt mulig for staten å ettergi lån overfor bankene for å styrke disse eller å redusere sine egne krav om betydelige renter på den utlånte kapital. Også i hvilken grad denne dobbeltrolle som kreditor og myndighetsutøver ble vurdert og drøftet i Norges Bank, Finansdepartementet og regjeringen, bør være gjenstand for en gjennomgang av en uavhengig granskingskommisjon.

Bankenes ansvar

       Det hører selvsagt også med at bankene selv også hadde ansvar for sin egen økonomiske utvikling. De burde selv ha økt sine utlånsrenter når de mente den normale økonomiske utvikling tilsa det og for å øke sin normale innlånssituasjon uten å basere seg på billige likviditetslån fra Norges Bank. Når låntageres sikkerhet og tilbakebetalingsevne ble vurdert burde bankene basert en slik vurdering på et høyere rentenivå enn det som gjaldt på lånetidspunktet. De fleste lån hadde en løpende rente og bankene burde selv forstått at det kunstig lave realrentenivået ikke ville kunne opprettholdes over lånenes løpetid. Videre burde bankene utnyttet sin nyvunne formelle frihet til selv å fastsette et høyere rentenivå, og derved utfordret de politiske myndigheter til å benytte lovverket hvis de ønsket en annen utvikling. Det ville også ha plassert ansvaret utvetydig hos myndighetene. Det at opinionen la et press for fortsatt lave renter på bankene burde ikke vært tillagt særlig vekt av bankene. De skal tenke og handle bedriftsøkonomisk forsvarlig fremfor å søke etter popularitet i opinionen.

Konklusjon

       Slik situasjonen i dag fremstår er det mange forhold som tilsier at en gransking vil kunne komme til den konklusjon at hovedansvaret for bankkrisen som medførte at 190.000 småsparere mistet sine sparepenger egentlig ligger hos landets myndigheter, representert ved Norges Bank, regjeringen og Stortinget og at bankene bare hadde et visst medansvar. Når en slik mulighet foreligger vil det være en unnlatelse av Stortinget å unnlate å treffe de nødvendige tiltak for en uavhengig gransking som også kan munne ut i en vurdering av om den økonomiske ansvarsfordeling bør bringes i samsvar med de reelle ansvarsforholdene.

Forslag

       På denne bakgrunn fremmes følgende

       For å følge opp Grunnloven § 75, bokstav c om at « Det tilkommer Storthinget at føre Opsyn over Rigets Pengevæsen » nedsetter Stortinget en uavhengig granskingskommisjon som skal granske alle forhold i forbindelse med den såkalte bankkrisen, med særlig vekt på å klarlegge og kartlegge myndighetenes mulige ansvar for denne, samt gjennomføre en vurdering av forholdet til de tidligere aksjonærer i de banker hvor aksjekapitalen ble nedskrevet til null.

       Med hjemmel i § 14 i Stortingets forretningsorden nedsetter Stortinget en særskilt komité som skal avgi innstilling til Stortinget om oppnevning av og mandat for granskingskommisjonen. Komiteen oppnevnes av valgkomiteen.