B.innst.S.nr.7 (1994-1995)
Innstilling fra forsvarskomiteen om bevilgninger på statsbudsjettet for 1995 vedkommende Forsvarsdepartementet m.v.

II. Økonomiske rammebetingelser og hovedmål og prioriteringer

1. ØKONOMISKE RAMMEBETINGELSER

       Budsjettforslaget dekker det annet år i langtidsperioden 1994-98, jf. St.meld. nr. 16 (1992-1993) og Innst.S.nr.150 (1992-1993).

       Forslaget er på 23.569,732 mill. kroner som gir en nominell økning på 616,614 mill. kroner eller 2,7 % i forhold til det vedtatte budsjett for 1994 (B.innst.S.nr.III). Av denne økning utgjør kompensasjon for relokaliseringsarbeidene ved utbygging av ny hovedflyplass på Gardermoen 235,3 mill. kroner og økt delfinansiering fra Luftfartsverket for samme formål 126,8 mill. kroner. Netto inntektsøkninger for øvrig utgjør 248,3 mill. kroner og lønnskompensasjon er innarbeidet med 136,3 mill. kroner. I tillegg gis en rammeøkning på 21,1 mill. kroner som følge av at Forsvarets bygningstjeneste og Forsvarets forskningsinstitutt blir fristilt og selv skal bære utgiftene til medlems- og arbeidsgiveravgift til Statens pensjonskasse.

       Fra summen av forannevnte tillegg foretas en rammereduksjon på 0,7 % av nettobudsjett eller 151,2 mill. kroner hvorved en kommer fram til nevnte nominelle vekst.

       Budsjettforslaget blir imidlertid ikke priskompensert, noe som er beregnet å gi et tap på kjøpekraft på 1 % av totalbudsjettet eller på 1,5 % av totalbudsjettet minus lønnsutgifter eller 225 mill. kroner.

       Samlet innebærer derved budsjettforslaget en reell reduksjon på 1,7 % eller ca 376 mill. kroner i forhold til 1994-budsjettet. Reduksjonen er begrunnet med at forslaget må sees i sammenheng med Regjeringens overordnede økonomiske politikk som er å redusere underskuddet på statsbudsjettet og at dette er nødvendig for å gjenvinne tidligere statsfinansiell handlefrihet.

       I lys av den omstillingsprosess som er på gang i Forsvaret, legges det etter Regjeringens syn i 1995 opp til et aktivitetsnivå og virksomhetsproduksjon når det gjelder utdanning, øvinger m.v. som ikke vil ha negative konsekvenser for Forsvarets stridsevne. Prioriteringer av investeringsprogrammene vil gi en kvalitetsheving av stridsenhetenes materielle standard som er en forutsetning for å bedre deres stridsevne.

2. HOVEDMÅL OG PRIORITERINGER

2.1 Investeringer og drift

       Regjeringens overordnede langsiktige mål er å realisere den krigsstruktur Stortinget sluttet seg til ved behandlingen av St.meld. nr. 16 (1992-1993). Regjeringens og stortingsflertallets forutsetninger for finansieringen innebærer at det vil ta noe lengre tid å realisere strukturen enn det Forsvarskommisjonen la til grunn.

       Strukturen innebærer et balansert forsvar som av Storting og Regjering er vurdert til å være en forutsetning for at Norge skal ha evne til invasjonsforsvar i en landsdel, i utgangspunktet Nord-Norge, men med evne til mobilitet slik at styrkene om nødvendig etter en viss tid kan flyttes til andre deler av landet. FK-90 vurderte strukturmålsettingen som en nedre kritiske grense for et slikt invasjonsforsvar. I St.meld. nr. 16 informerte Regjeringen om at mulige konsekvenser av usikkerheten i de sikkerhetspolitiske og økonomiske rammebetingelser er at alternative forsvarskonsepter, med et lavere nivå enn invasjonsforsvar, kan bli aktuelt. For å unngå feilinvesteringer ser Regjeringen det derfor som viktig å overvåke utviklingen i rammebetingelsene og informere om eventuelle avvik og dets konsekvenser i St.prp. nr. 1.

       Det langsiktige mål om en samlet materiellinvestering på 30 mrd. 1992-kroner i inneværende langtidsperiode står fortsatt fast. En lavere totalramme enn forutsatt skjerper derfor kravene til innsparinger og omlegginger i Forsvarets drift. I forhold til FK-90s planleggingsgrunnlag er det med 1995-budsjettet oppstått et akkumulert volumtap og økning i ikke kompenserte utgifter i hovedsak til FN-tjeneste, Kystvakt og Redningstjeneste på om lag 3,8 mrd 1995-kroner som må tas igjen. Målet for 1995 er å redusere det samlede driftsbudsjett med 3,3 % hvorav Hæren vil ta de langt største reduksjonene med hele 7,6 %.

       Den foreslåtte bevilgningen til materiellinvesteringer i 1995 er på 5,934 mrd. kroner som er en økning på 3,7 %, og andelen av totalbudsjettet (eksklusive rammepåslag og midler fra Luftfartsverket) øker fra 25,6 % i 1994 til 26,1 % i 1995.

       I påvente av resultatet av en pågående tverrpriortering av Forsvarets materiellinvesteringsprosjekter velger departementet å utsette igangsettelse av utviklingen av prosjektet ny missiltorpedobåt og anskaffelse av lette missilavdelinger. Det foreslås ellers bl.a. anskaffet nytt divisjonsartilleri til Hæren og nye sjømålmissiler og et lavkost anti-undervannsvåpen til Sjøforsvaret. Luftforsvaret fortsetter oppdateringen av flyparken, konverteringen av NOAH-rakettbatterier til NASAMS går etter planene og første leveranse av AMRAAM raketter er ventet i 1995.

       Bevilgningen til nasjonalfinansierte bygge- og anleggsarbeider (ekskl. midler til relokalisering i forbindelse med Gardermoen-utbyggingen) foreslås økt fra 923 mill. kroner i 1994 til 954,5 mill. kroner i 1995. De nye byggeprosjektene som krever mest midler er miljørensing av land og sjø ved Haakonsvern, ny mannskapsmesse på Porsangmoen og investering i Hærens nye konsept for mobiliseringslagre.

       Når det gjelder fellesfinansierte prosjekter er det nye pakkesystemet nå innført. Siloradoprosjektet SINDRE II er besluttet videreført, noe som innebærer betydelige uttellinger på videre anleggsutbygging og innbetalinger på kontrakt for 3 radarer. Det gjennomføres dessuten en større utbygging på Sola flystasjon for forsterkningsavdelinger.

       I 1995 tar departementet sikte på å videreføre og intensivere arbeidet med kassasjon, konsolidering og avhending av frigitte eiendommer og bygg og anlegg og å fortsette samarbeidet med berørte kommuner om best mulig etterbruk.

2.2 Virksomhet

       Den største effekten av organisasjonsendringene som nå blir gjennomført vil ikke komme før senere i langtidsperioden og det har derfor vært nødvendig å vurdere det samlede aktivitetsnivå med sikte på besparelser.

       Regjeringen legger stor vekt på at allmenn verneplikt skal være et av de grunnleggende prinsipper for vårt forsvar og vil derfor ikke la aktivitetsreduksjoner berøre førstegangstjenesten utover de reduksjoner det er lagt opp til for tjenestetidens lengde og endring i tjenestemønster. Øvingsnivå og -hyppighet for mobiliseringsavdelingene skal ikke bli mindre enn det som er forsvarlig ut fra både den sikkerhetspolitiske situasjon og de krav som må stilles til et troverdig mobiliseringsforsvar. Det er dårlig ressursanvendelse å opprettholde et øvingsnivå som ikke er tilpasset fremtidige krigsoppsettingsplaner og å øve enheter som skal tas ut av krigsstrukturen.

2.3 Prioriterte prosjekter og tiltak

       I 1994 er det etablert en egen organisasjon, Ressursorganisasjonen, i Forsvarets overkommando som for øvrig er gitt eget kap. 1798 i dette budsjettforslag. Organisasjonen skal bidra til å skaffe overtallig personell som overføres til denne, fast arbeid i eller utenfor Forsvaret. Alternativt vil det bli gitt tilbud innenfor rammen av avgangsstimulerende tiltak når annen disponering ikke er mulig. Det er departementets intensjon at reduksjonen i personellkorpset primært skjer ved naturlig og tilfeldig avgang, men er innstilt på å satse ressurser i startfasen av omstillingen for å oppnå frivillig avgang så raskt som mulig.

       Departementet legger fram forslag om ny styrings- og organisasjonsform for Forsvarets forskningsinstitutt og Forsvarets bygningstjeneste, som for øvrig er nærmere behandlet senere.

       I budsjettforslaget er det under kap. 1719 ført opp 20 mill. kroner for, i samarbeid med Kommunal- og arbeidsdepartementet, å bidra til omstillingstiltak for de kommuner som er sterkest berørt av omstillingen i Forsvaret.

       Departementet vil videre utrede og legge fram forslag om endringer i Hærens verksted- og lagerorganisasjon og mulige samordningsløsninger mellom Hæren og Heimevernet som i det vesentlige antas å kunne iverksettes i perioden 1996-98.

Komiteens merknader

       Komiteen har merket seg at budsjettforslaget for 1995 innebærer en reell reduksjon på 1,7 % eller ca 376 mill. kroner i forhold til B.innst.S.nr.III for 1994.

       Komiteen har også merket seg at det ikke er innarbeidet kompensasjon for antatt prisstigning fra 1994 til 1995 på 1,5 % eller 225 mill. kroner og at det dessuten er foretatt en rammereduksjon på 0,7 % eller ca 151 mill. kroner.

       Komiteen har videre merket seg at budsjettforslaget innebærer at det i forhold til B.innst.S.nr.III 1992-nivå, som er det nivå som Forsvarskommisjonen av 1990 anbefalte, øker tapet betydelig og utgjør 3,8 mrd. kroner.

       Komiteen har videre merket seg at utgiftene til Forsvarets relokaliseringsarbeider som en følge av ny hovedflyplass på Gardermoen (FRG) i alt er foreslått med 1.074 mill. kroner i 1995, og at dette delvis er kompensert med en rammeøking på 235,3 mill. kroner til 519 mill. kroner og en økt delfinansiering fra Luftfartsverket på 126,8 mill. kroner til 350 mill. kroner, hvoretter 205 mill. kroner skal dekkes over forsvarsbudsjettet. Komiteen viser til at denne finansieringsmåte er identisk med forutsetningene i St.prp. nr. 90 (1991-1992) , jf. Innst.S.nr.1 (1992-1993).

       Komiteen har merket seg at det videre er gitt en rammeøking på 21,1 mill. kroner som følge av at Forsvarets bygningstjeneste og Forsvarets forskningsinstitutt blir fristilt og selv skal bære utgiftene til medlems- og arbeidsgiveravgift til Statens pensjonskasse.

       Komiteen har videre merket seg den hovedprioritering som er lagt til grunn for budsjettforslaget med prioritering av investeringer slik at materiellinvesteringer foreslås økt med 3,7 % og netto bygge og anleggsinvesteringer med ca 2,6 %, mens driftsutgiftene foreslås redusert med 3,3 %. Komiteen viser til at økingen til nybygg og nyanlegg i første rekke skyldes reduksjonen i fellesfinansierte prosjekter i 1994 og at mange slike prosjekter nå må dekkes av nasjonale midler, samt nødvendige tiltak som følge av omstillingen i Forsvaret.

       Komiteen har merket seg at det langsiktige mål om å oppnå 30 mrd. 1992-kroner til materiellinvesteringer i langtidsperioden som er en av forutsetningene for å oppnå den vedtatte struktur, fortsatt ligger fast.

       Komiteen har merket seg at det legges stor vekt på å opprettholde almenn verneplikt, og at øvingsnivå og -hyppighet for mobiliseringsavdelingene ikke skal bli mindre enn det som er forsvarlig ut fra både den sikkerhetspolitiske situasjon og de krav som må stilles til et troverdig mobiliseringsforsvar.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, viser likevel til at det er foretatt vesentlige reduksjoner når det gjelder repetisjonsøvelser i Hæren, kadreøvelser for befal og heimevernsøvelser, såvel som i utdanning av befal.

       Et annet flertall, medlemmene fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet, viser i denne sammenheng til sine merknader i B.innst.S.nr.7 (1993-1994):

       Dette flertallet slår fast at departementet i budsjettforslaget for 1995 ikke har oppfylt denne målsettingen. Flertallet peker i denne sammenheng på at departementets forslag innebærer en halvering av øvingsnivået i forhold til 1993.

       Flertallet peker på at antall tjenestegjørende dager i 1988 var ca 370.000, mens forslaget i 1995 er på 146.000, noe som ikke samsvarer med en halvering av Hæren om øvingsnivået skal holdes oppe. Flertallet finner det derfor nødvendig å øke aktivitetsnivået noe utover det foreslåtte og vil sterkt understreke sine merknader i B.innst.S.nr.7 (1993-1994).

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at Regjeringens overordnede økonomiske politikk er å redusere underskuddet på statsbudsjettet, og at forsvarsbudsjettet må sees på i en slik sammenheng. Disse medlemmer mener at de vedtatte organisasjonsendringer som følger av St.meld. nr. 16 (1992-1993) viser at Regjeringen holder stø kurs mot et kvalitativt bedre og kvantitativt mindre forsvar. I tråd med Regjeringens overordnede økonomiske politikk er disse medlemmer enig i at kravene til driftsinnsparinger skjerpes.

       Disse medlemmer mener at selv om en vesentlig del av personellets innsats i de kommende år vil være rettet inn mot omstillingsprosessen, vil dette ikke ha negative konsekvenser for Forsvarets stridsevne. Disse medlemmer viser til at prioriteringen av materiellinvesteringene gir kvalitetsheving på stridsenhetenes materielle standard, som igjen gir bedre stridsevne. Disse medlemmer mener at den reduserte bemanningen i krigsorganisasjoner stiller strenge krav til å tilpasse virksomheten slike forutsetninger og at øvingsbudsjettet avspeiler slike hensyn. Disse medlemmer viser til at Regjeringens overordnede langsiktige mål er å realisere den krigsstruktur som Stortinget har sluttet seg til. Derfor er det etter disse medlemmers mening viktig å tilpasse øvingsnivået til den framtidige krigsstrukturen, og ikke bruke ressurser på enheter som skal tas ut av krigsstrukturen.

       Disse medlemmer mener at antall tjenestegjørende dager alene ikke nødvendigvis er egnet måleparameter for å avgjøre kvaliteten på soldatenes ferdigheter i øvelsessammenheng. Disse medlemmer viser til at øvingsnivået, målt i tjenestegjørende dager, kvantifiserer omfanget av øvingsvirksomheten. Det egentlige mål er etter disse medlemmers mening å oppnå et visst kvalitetsnivå. Disse medlemmer viser til at økt bruk av datastøtte, både ved øvelser og trening, reduserer driftsutgiftene og effektiviserer øvingselementet.

       Disse medlemmer har merket seg at bruk av simulatortrening erstatter kostbare innsatsfaktorer som drivstoff og ammunisjon. Disse medlemmer viser til at stridsmiljøene blir stadig mer komplekse, og ny teknologi i våpensystemene øker behovet for effektive metoder. Derfor vil det etter disse medlemmers vurdering være et samvirke mellom ulike virkemidler som må benyttes for å heve personellets kvalifikasjoner.

       Disse medlemmer slutter seg til de foreslåtte rammer for 1995-budsjettet og til de hovedprioriteringer forslaget bygger på.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kristelig Folkeparti viser til at Regjeringens forslag til forsvarsbudsjett for 1995 innebærer at den økonomiske rammen for Forsvaret reduseres for femte år på rad. Disse medlemmer vil legge vekt på at man i budsjettforslaget for 1995 øker etterslepet i forhold til Forsvarskommisjonens anbefalinger til ca 3,8 mrd. kroner. Disse medlemmer mener denne utviklingen kan skape usikkerhet til muligheten for å kunne opprettholde det gjeldende forsvarskonsept.

       Disse medlemmer viser bl.a. til at Regjeringens forslag til øvingsaktivitet for 1995 innebærer en halvering av øvelsesnivået i forhold til 1993, og Regjeringens forslag avviker sterkt fra de forutsetninger Stortinget la til grunn da budsjettet for 1994 ble behandlet.

       Disse medlemmer kan ikke gi sin tilslutning til departementets utsagn om at det vil

       Disse medlemmer vil derfor foreslå at øvingsaktiviteten styrkes slik at den kan opprettholde noenlunde 1994-nivå, og viser til merknader under de aktuelle kapitler.

       Disse medlemmer viser til at Senterpartiet går inn for å styrke forsvarsbudsjettet med i alt 376 mill. kroner og Kristelig Folkeparti med 250 mill. kroner i forhold til Regjeringens forslag, og viser til konkrete forslag og merknader under de aktuelle kapitler.

       Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at Stortingets flertall, alle unntatt Sosialistisk Venstreparti, under behandlingen av Langtidsmeldingen, Innst.S.nr.150 (1992-1993), gikk inn for å følge det opplegget for vårt framtidige Forsvar som flertallet i Forsvarskommisjonen av 1990 (FK-90) gikk inn for. Disse medlemmer har siden konsekvent fulgt dette opplegget opp økonomisk.

       Disse medlemmer konstaterer at den sikkerhetspolitiske utvikling forløper som forutsatt i premissene for FK-90s forslag og Stortingets vedtak under behandlingen av Langtidsmeldingen. Det er således intet i den sikkerhetspolitiske situasjon som tilsier avvik fra den forsvarsstruktur som da ble besluttet.

       Disse medlemmer viser til at manglende økonomisk oppfølging fra flertallets side, alle unntatt Høyre og Fremskrittspartiet, har ført til at man nå har en akkumulert underdekning på 3,8 milliarder kroner i forhold til FK-90s forutsetninger.

       Disse medlemmer vil sterkt advare mot denne utviklingen. Den innebærer at det igjen utvikler seg et raskt økende gap mellom mål og midler i Forsvaret med den uunngåelige konsekvens at den vedtatte strukturen ikke lar seg gjennomføre. I praksis innebærer dette at Norge oppgir å ha et invasjonsforsvar overhodet og/eller at de to gjenværende brigader i Sør-Norge « tørker inn » i mangel av materiell fornyelse og øvelser. I stedet lander vi planløst på et av de alternative forsvarskonsepter som Stortingets flertall, alle unntatt Sosialistisk Venstreparti, avviste som utilfredsstillende under behandlingen av Langtidsmeldingen våren 1993.

       Disse medlemmer vil sterkt beklage denne manglende vilje fra flertallets side til å følge opp de fastlagte mål.

       Disse medlemmer peker videre på at Forsvaret nå gjennomgår en dramatisk prosess preget av betydelige reduksjoner, særlig av Hæren, og en kraftig rasjonalisering som også innebærer en stor belastning for de ansatte. Meningen var at de innsparte midler skulle brukes til å heve kvaliteten på det forsvaret som ble igjen.

       Disse medlemmer konstaterer at gevinsten allerede er tatt ut på forskudd i form av reduserte bevilgninger og økt FN-engasjement.

       Disse medlemmer anser dette for å være meget uheldig, også med tanke på motivasjonen hos det berørte personell.

       Som under behandlingen av foregående års budsjett vil disse medlemmer også i år konsekvent følge FK-90s opplegg. Dette krever en styrkelse av budsjettet med 1,5 mrd. kroner.

       Komiteens medlemmer fra Høyre vil gjennomføre dette ved redusert aktivitet som ikke berører Forsvarets « spisse ende » og ved å øke bevilgningene til Forsvaret med 1,1 mrd. kroner, og viser til forslag under de enkelte budsjettkapitler.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet vil bygge opp om målsettingen ved å tilføre budsjettrammen 1,5010 mrd. kroner og omdisponere innenfor fremlagte budsjett slik det fremgår av de enkelte budsjettkapitler.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet, legger til grunn at de respektive partiers budsjetter gir grunnlag for en rammeøking i forhold til det fremlagte budsjettforslag.

       Flertallet vil peke på at dette gir grunnlag for påplussinger både når det gjelder øvinger og materiellanskaffelser, og vil komme tilbake til de enkelte disponeringer under de respektive budsjettkapitler.

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til Innst.S.nr.150 (1992-1993) om hovedretningslinjer for Forsvarets virksomhet og utvikling i perioden 1994-98 hvor Sosialistisk Venstreparti i sine merknader går inn for en annen forsvarsstruktur tilpasset en lavere økonomisk ramme:

       Dette medlem går inn for et forsvarskonsept med et territorialforsvar basert på tilstedeværelse i hele landet og med stor grad av mobilitet og fleksibilitet. Denne strukturen bygger på en annen sikkerhetsvurdering enn flertallet, og er utformet for oppgaver tilpasset Norges nye sikkerhetspolitiske situasjon. Sosialistisk Venstrepartis forsvarsmodell innebærer å oppgi strategien for invasjonforsvar i en landsdel og en reduksjon i investeringer i tungt høgteknologisk materiell og anlegg. Dette medlem prioriterer et forsvar basert på mannskaper framfor høyteknologi. Dette medlem vil understreker at Sosialistisk Venstrepartis forsvarskonsept bygger på almenn verneplikt.

       Dette medlem går inn for å redusere forsvarsbudsjettet for 1995 med 1.750 mill. kroner. Forsvarsutgiftene blir redusert på tre felt: Avtaler som knytter Norge til USAs og NATOs offensive slagkraft og atomvåpenstrategi. Dette innebærer at det ikke bevilges midler til forhåndslagring, reparasjons- og forsyningsstøtte. Videre blir det foreslått kutt i materiellinvesteringer og nyanlegg. Når det gjelder det siste dreier det seg i stor grad om å utsette byggeprosjekter noe i tid bl.a. Gardermoen-relokalisering. Dette medlem foreslår moderate kutt i overkommandoen og luftforsvaret. Dette for å tilpasse disse et lavere aktivitetsnivå. Når det gjelder de øvrige grenene vil dette medlem opprettholde forslagene i proposisjonen, i tråd med vektleggingen av mannskaper og driftsutgifter versus materiellinvesteringer. Dette medlem foreslår økt øvingsinnsats for heimevernet og styrking av kystvakten.

       Dette medlem ser positivt på mulighetene for ulike former for samfunnsnyttig tjeneste for alle menn i vernepliktig alder. Dette medlem mener at det i denne sammenheng bør åpnes for at miljøtjeneste og u-landstjeneste blir fullverdige alternative måter å avtjene verneplikt på og fremmer følgende forslag:

       « Miljøtjeneste innføres som fullverdig måte å avtjene verneplikten på. »

       « U-landstjeneste innføres som fullverdig måte å avtjene verneplikten på. »