B.innst.S.nr.9 (1994-1995)
Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om bevilgninger på statsbudsjettet for 1995 vedkommende Nærings- og energidepartementet, Miljøverndepartementet m.m.

VEDLEGG 1: Brev fra Miljøverndepartementet v/statsråden, datert 21. oktober 1994 til energi- og miljøkomiteen.

Statsbudsjettet 1995. Svar på spørsmål 1 fra Energi- og miljøkomiteen - brannsikring av middelalderbygninger

       Det totale antall middelalderbygninger i Norge er:

       Når midlene som er bevilget i 1994 er brukt etter planene, gjenstår følgende:

       * Stavkirker

       8 stavkirker er ikke komplett brannsikret. Kostnad: kr 16.180.000

       * Steinkirker

       Anslagsvis 30-40 kirker mangler tilfredsstillende alarm og lynvernanlegg. Kostnadene med å innstallere dette, samt brannslanger og begrenset sprinkler ifølge Riksantikvarens sikringskonsept anslås til: kr 39.870.000 Automatisk slukkeanlegg - tillegg: kr 14.000.000

       * Profane hus

       Ingen av de 264 middelalderhusene er sikret etter Riksantikvarens konsept. Anslått kostnad: kr 19.600.000

Totale kostnader kr 89.650.000

Statsbudsjettet 1994-95; spørsmål fra energi- og miljøkomiteen til Miljøverndepartementet

       - Ordningen med tilskudd til etablering av driftsassistanse - og til kjøp av tjenester fra driftsassistansen - er i hovedsak videreført i tråd med tidligere retningslinjer, men på et lavere nivå.

       - Departementet bygger sine pålegg om nitrogenrensing på de nyeste vitenskapelige undersøkelser fra den nasjonale og internasjonale forskningsaktiviteten om Nordsjøen og spesielt Ytre Oslofjord. Større reduksjoner i nitrogenutslippene vil være nødvendig for å få snudd den negative utviklingen av vannkvalitet, plante- og dyreliv i Ytre Oslofjord og langs kysten fra Svenskegrensen til Jomfruland. Tiltakene vil i samvirkning med øvrige utslippsreduksjoner ha stor positiv betydning for brukerinteressene i området, og føre til bedre leveforhold for fiskebestandene. Den samfunnsøkonomiske nytten av rensingen vurderes klart større enn kostnadene.

       - Gjennomføring av nitrogenrensing etter den foreliggende plan vil være svært viktig for å sikre en akseptabel grad av måloppnåelse i forhold til nordsjødeklarasjonene. De aktuelle tiltakene følger også av EU-direktiver som er gjordt gjeldende for Norge i EØS-avtalen. Det er svært viktig for Norge som nedstrøms mottaker av store næringssaltforurensninger fra landene på kontinentet at vi « feier for egen dør » foran den 4. ministerkonferansen om Nordsjøen i 1995. Norge ligger klart etter bl.a. Sverige og Danmark med hensyn til kloakkrensing, men foran flere andre land.

       - Dagens system med 50 % statstilskudd til nitrogenrensing er etter departementets mening det beste og mest rettferdige systemet for finansiering av disse tiltakene. Nitrogenrensing utgjør en liten del av de totale kostnadene til kloakkanlegg, og disse kommunene utmerker seg ikke med spesielt høye totalkostnader i forhold til andre kommuner. Dersom ytterligere utgjevning av økonomien mellom kommunene ønskes, vil justeringer i det ordinære inntektssystemet for kommunene med fordel kunne benyttes.

Etablering

       Hovedregelen for tilskudd til etablering av driftsassistanseordninger har hele tiden vært 50 % tilskudd over en 2-års periode. Etter etableringsfasen har vi forutsatt at ordningene skal være selvfinansierende. I helt spesielle tilfelle eller dersom Miljøverndepartementet ønsket at en driftsassistanse skulle ivareta spesielle funksjoner, er det blitt åpnet opp for å kunne gi 1/3 tilskudd i ytterligere 2 år.

       Etter etableringsfasen er det kommunene som har ansvaret for driften av ordningene. Statens tilskudd har aldri vært ment som driftsstøtte.

       Det er et fåtall driftsassistanser som er etablert med tilskudd utover de to første årene. I dag er det kun 4 fylker som ikke har etablert driftsassistanseordning. Disse vil kunne søke om tilskudd til etablering på vanlig måte.

       Tilskudd til etablering av driftsassistanseordninger har eksistert siden tidlig på 80-tallet og alle kommuner skulle hatt rimelig tid til å etablere slike ordninger.

Fylkesmannens kjøp av tjenester

       Det er fortsatt lagt opp til at fylkesmannen kan kjøpe tjenester fra etablerte driftsassistanseordninger. Det ble i 1994 strammet noe inn på hvilke tjenester fylkesmannen kan kjøpe med støtte fra staten. Det er kun oppgaver, eller arbeid i tilknytning til oppgaver, som ligger innenfor statlig ansvarsområde som fylkesmennene vil kunne søke om tilskudd til. Det har hele tiden vært presisert at staten ikke skal bidra med tilskudd til driften av ordningene. Dette er kommunenes eget ansvar. Det har likevel vist seg at mange driftsassistanseordninger har budsjettert med fylkesmannens kjøp av tjenester.

       Tilskudd til etablering av driftsassistanse har ifra begynnelsen av 80-tallet blitt gitt over kap. 1442 post 63 (tidligere kap. 1448 post 63). Fylkesmannens muligheter for kjøp av tjenester fra driftsassistansen ble det åpnet opp for noe senere (1986) og har også hørt inn under denne posten.

       I forbindelse med omorganiseringer og budsjettmessige omlegginger har imidlertid kapittelnummeret endret seg fra kap. 1448 til 1442 i 1989.

Oversikt over utviklingen i tilskudd til driftsassistanse:

Drøfting av krav, tempo og finansieringsforhold knyttet til kloakkrensing i kommunene

       - Hvilket faglig/forskningsmessig grunnlag ligger til grunn for departementets krav til nitrogenrensing?

       Det faglige grunnlaget for pålegg som er/vil bli gitt om nitrogenfjerning ved kloakkrenseanlegg i Norge er:

       1) vitenskapelige undersøkelser vedr. behovet for å redusere nitrogenutslippene for å bedre vannkvaliteten i Ytre Oslofjord

       2) undersøkelser av miljøtilstanden i Nordsjøen, og behovet for bl.a. å redusere utslippene av næringssalter (nitrogen og fosfor) ytterligere for å bedre forholdene i kystområdene

       3) nyttekostnadsvurderinger av å redusere nitrogenutslippene til Oslofjorden med i størelsesordenen 50 %, og tiltaksanalyse på tvers av sektorgrensene for å finne frem til hvordan de målsatte reduksjonene kan nås mest mulig kostnadseffektivt.

       1) Vitenskapelige undersøkelser er gjennomført av NIVA (Norsk institutt for vannforskning), som bl.a. konkluderer med at uten omfattende tiltak vil den negative utviklingen av vannkvaliteten i Ytre Oslofjord fortsette. Ved å gjennomføre tiltak som reduserer nitrogenutslippene med ca 50 %, vil den negative utviklingen stanses og vannkvaliteten bedres lokalt og regionalt. Dette vil i følge NIVA/SFT føre til kvalitetsforbedring for en rekke aktiviteter og føre til økt bruk av fjorden.

       2) Det er gjennomført omfattende undersøkelser av miljøtilstanden i Nordsjøen, siste i regi av North Sea Task Force (NSTF), som fremla en rapport i 1993 om miljøtilstanden og behov for videre innsats. Rapporten, som er utarbeidet i et samarbeid mellom vitenskapsfolk fra de ulike nordsjølandene, konkluderer bl.a. med at:

       - den økt tilførselen av næringssalter kombinert med et overskudd av nitrogen (N) i forhold til fosfor (P) (som følge av at det er oppnådd betydelig større reduksjoner i fosforutslippene enn i nitrogenutslippene), har ført til signifikante endringer i økosystemene, med endret sammensetning av planktonartene samt forekomster av skadelige alger. Laboratoriestudier tyder på at et høyt N/P-forhold kan stimulere til produksjon av giftstoffer i visse planktonarter.

       - Ettersom målet om 50 % reduksjon i nitrogentilførslene ikke synes å bli realisert innen 1995, må det vurderes ytterligere tiltak samt bedre gjennomføring og kontroll for å redusere nitrogentilførslene.

       3) SFT har i samarbeid med NIVA foretatt en grundig gjennomgang av nytten målt i forhold til kostnadene ved å redusere nitrogenutslippene med ca 50 % til Oslofjorden. Ut fra vannkvalitetsforbedringene som forventes i Ytre Oslofjord, og den verdien dette vil ha for alle menneskene som bruker fjorden, konkluderes det med at nytten vil være høyere enn kostnadene.

       De konkrete nitrogenfjerningstiltakene innen kommunal sektor som er identifiert, og som det vil bli gitt pålegg om i 1994, er et resultat av beregninger SFT har foretatt mht. hvilke tiltak som vil være mest kostnadseffetive på tvers av sektorene. Det er overveiende større byer rundt Oslofjorden som iht. dette vil få pålegg om nitrogenfjerning ved kommunale renseanlegg. Det er dermed kommuner hvor rensekostnadene er forholdsvis lave sammenlignet med resten av landet at det gjennomføres nitrogenfjerningstiltak.

       Det kan nevnes at nitrogenfjerningstiltakene ved kommunale renseanlegg som vi nå gir pålegg om, også vil bli krevet gjennomført innen 1998 iht. EU's direktiv om rensing av avløpsvann, som er gjort gjeldende for Norge gjennom EØS-avtalen.

       - Nødvendigheten av tempoet for gjennomføring i forhold til effekt av rensetiltakene

       I henhold til nordsjødeklarasjonene, skal målet om ca 50 % reduksjon i næringssaltutslippene nås innen 1995. Forutsatt at tiltakene gjennomføres iht planene, ligger vi godt an til å nå målet når det gjelder reduksjon i fosforutslippene. Når det gjelder nitrogen, regner vi ikke med å nå målet før i 1998 (med ca 45 % utslippsreduksjon) fordi vi har ønsket å vinne erfaring fra pilot-tiltakene (bl.a. VEAS) før nitrogenfjerning gjennomføres i større skala på avløpssiden.

       Norge ligger så langt ca på linje med de andre nordsjølandene når det gjelder status i forhold til målet om 50 % reduksjon i næringssaltutslippene. Sammenlignet med bl.a. våre nordiske naboer, ligger vi imidlertid noe etter når det gjelder avløpsrensing: I Danmark er alle nitrogen- og fosforrenseanlegg allerede bygget, bortsett fra et stort anlegg i København som er under bygging. I Sverige er alle fosforrenseanlegg bygget, 15 nitrogenanlegg står ferdig og 30 er under bygging. I Norge står 37 av i alt 54 planlagte kjemiske renseanlegg (fosforrenseanlegg) i « utsatt område » iht nordsjødeklarasjonene ferdige, mens byggingen av de restrerende 17 renseanleggene foreløpig ikke er startet opp. Når det gjelder nitrogen, så står ett anlegg ferdig (Lillehammer), 2 er under bygging (VEAS og Bekkelaget i Oslo/Akershus), mens det vil bli gitt pålegg om bygging av nitrogenfjernetrinn ved ca 20 avløpsrenseanlegg i 1994 (varsel er gitt). Dette omfatter større anlegg (de fleste på 30.000 p.e. eller mer) - hvor dermed kostnadseffektiviteten ved å gjennomføre nitrogenfjerning dermed også er størst. Behovet for evt. ytterligere pålegg (fase 2) vil bli vurdert i lys av bl.a. hvor effektive disse tiltakene viser seg å være.

       I 1995 skal den 4. ministerkonferanse om oppfølging av nordsjødeklarasjonene avvikles i København. Her skal alle landene rapportere om status i forhold til målene, og behovet for ytterligere innsats med utgangspunkt i nevnte statusrapport om miljøtilstanden i Nordsjøen skal diskuteres. Som nedstrømsland vil det være viktig for Norge å få aksept for ytterligere utslippsreduksjoner fra landene lengre sør i Nordsjøen. Uten at vi selv har gjennomført vår del vil det være vanskelig å oppnå den nødvendige troverdighet til å kunne få gjennomslag på dette området. Ytterligere utsettelser mht. ferdigstilling av renseanleggene vil derfor virke meget negativt i denne sammenheng. I tillegg vil dette føre til at vi ikke oppfyller kravene i EU's direktiv om avløpsrensing.

       Når det gjelder den miljømessige effekten av å evt senke tempoet i tiltaksgjennomføringen, så vil denne være knyttet til at det vil ta lengre tid enn planlagt å oppnå en vannkvalitet i bl.a. Oslofjorden som brukerene av fjorden ønsker. Videre vil vi i lengre tid måtte leve med den økte risikoen for oppblomstring av giftige alger som følge av ubalansen mellom konsentrasjonen av nitrogen og fosfor i vannet.

       - muligheten for at « forurenser-betaler-prinsippet » kan følges når det gjelder finansieringsordninger, slik at ikke enkelte kommuner får urimelige belastninger

       1) Dagens ordninger for finansiering av kloakkrensing er utformet nettopp med sikte på å ivareta disse hensynene. Gjennom at kommunene kan dekke inn sine kostnader til bygging og drift av kloakkanleggene ved å kreve avgifter av sine abonnenter, har man en mekanisme som automatisk sikrer at alle husholdninger og bedrifter må betale det en forsvarlig behandling av deres egne forurensende utslipp koster. Videre er bruken av statstilskuddene fom. 1994 lagt om med sikte på å dempe belastningene først og fremst for de kommunene som har spesielt høye avgiftsnivåer. Gjennom å gi særlig høy tilskuddsandel (50 %) til nitrogenrensingstiltak, tar man også hensyn til at en større andel av nytten av disse tiltakene er regional enn tilfellet er for fosforrensingen, og at en del av kostnadene derfor bør dekkes av fellesskapet over statsbudsjettet.

       2) Angående kostnadene til nitrogenrensing vil departementet fremheve følgende momenter:

       - Mange av de kommunene hvor nitrogenrensing er aktuelt har relativt lave kostnader til vann og kloakk målt pr husstand, sammenlignet med gjennomsnittet av alle kommuner. Dette skyldes at dette er de største befolkningskonsentrasjonene, og at innsparingene ved både ledningsnett og stordriftsfordeler ved rensingen for disse kommunene er vesentlige i forhold til merkostnaden ved også å rense nitrogen.

       De kommunene som har svært høye kostnader pr abonnent er oftest typiske innlandskommuner i nordsjøområdet med spredt bosetting, og som vil få meget høye kostnader ved å rense nitrogen

       - Kostnadene for nitrogenrensing utgjør en forholdsvis begrenset del av de samlede kostnadene på kloakksektoren (omlag 1 av totalt 9,5 mrd gjenstående investeringer for 1994-2000). Dersom det gjennomføres nitrogenrensing som forutsatt med 50 % statstilskudd, vil kostnaden til både investering og drift pr abonnent pr år i de aktuelle kommuner variere mellom 50 og 700 kr, med de fleste kommunene omkring 200-300 kr pr år.

       2) Departementet har også vurdert andre måter å finansiere nitrogenrensetiltakene på, der også de kommunene som ikke renser nitrogen selv er med og betaler for tiltakene i andre kommuner. En slik ordning basert på frivillig samarbeid mellom kommunene må anses som urealistisk. En ordning basert på tvungent samarbeid mellom kommunene, som måtte baseres på at fylkesmannen fastsatte hvilke beløp som ulike kommuner skulle betale til en eller flere andre kommuner, er i prinsippet mulig. De administrative problemene vil imidlertid være betydelige, ikke minst knyttet til problemet med å utforme et akseptabelt beslutningsgrunnlag. Det tredje alternativet er å innkreve en egen øremerket statlig avgift fra alle kommuner eller alle husstander spesielt for å finansiere nitrogenrensing. Problemene knyttet til begge alternativene diskuteres under ett.

       Det vil være svært vanskelig å utforme et regelverk for fastsettingen av avgiften som alle skulle betale, for å få dette riktig og rettferdig. Et spørsmål vil være om avgiften skal avhenge av miljøvirkningene av utslippene fra hver husstand, hver abonnent som er tilknyttet kommunalt nett eller hver kommune. Det synes rimelig at kystkommunene betaler mer enn innlandskommunene, fordi utslippene der gjør mer skade. Det faglige grunnlaget for å fastsette slike graderte avgifter med slik sikkerhet at det blir akseptert av partene synes ikke å være tilstede. Dersom alle innbyggere i hele landet eller i « Nordsjø-området » skulle betale det samme, ville dette i så fall ikke kunne sies å være rettferdig, f.eks. at innbyggere i spredtbygde kommuner med høye kostnader, eller husstander som har store utgifter til private avløpsløsninger, skulle betale for investeringer i bykommuner med langt lavere totalt kloakkavgiftsnivå.

       Overgang til å betale for utslipp, helt uavhengig av rensekostnader for de egne utslippene, vil være noe helt nytt i norsk sammenheng. Dagens vann- og kloakkavgifter er betaling for den tjenesten som kommunen yter sine abonnenter ved å ta hånd om deres avløp, og ikke en avgift på forurensningen som sådan. Man vil derfor måtte bygge opp et nytt grunnlag for innkreving av en slik avgift fra husstandene. Statlige øremerkede avgifter synes også å være en uheldig finansieringsform ut fra mere avgiftspolitiske vurderinger.

       Byggingen av nitrogenrenseanlegg inngår i den tidsavgrensede innsatsen for opprydding på kloakksektoren innen år 2000. Det alt vesentlige av nitrogentiltakene er planlagt igangsatt i 1995. Når oppryddingen er gjennomført vil statens tilskuddsordning bli avviklet.

       Departementet mener at et alternativt system for fordeling av kostnadene ved nitrogenrensing vil medføre store faglige og administrative problemer, og være svært tidkrevende. Disse kostnadene anses ikke å stå i forhold til problemets størrelse og de eventuelle fordeler man ville kunne oppnå.

       Departementet mener at det foreligger to systemer som er godt egnet til å utjevne kommunenes kostnader ved spesielle tiltak, som både er praktisk gjennomførbare og rettferdige. Dette er overføring over statsbudsjettet som i dag, og justeringer i det ordinære inntektssystemet for kommunene.