B.innst.S.nr.13 (1994-1995)
Innstilling fra finanskomiteen om avgiftsvedtak for 1995.

21. Miljøavgift på hard inneremballasje til tilberedte næringsmidler

       Miljøavgiftene på emballasje til drikkevarer ble endret i forbindelse med statsbudsjettet for 1994. Utgangsavgiften er nå på kr 3,- pr. emballasjeenhet for brennevin og vin m.m., øl og kullsyreholdige alkoholfrie drikkevarer m.m., og på kr 0,30 pr. emballasjeenhet for kullsyrefrie alkoholfrie drikkevarer. Avgiften reduseres i samsvar med hvor stor andel av emballasjen som blir samlet inn til gjenvinning gjennom et godkjent retursystem. Ved returandel under 25 % betales det full avgift, mens det ved returandel over 95 % gis fullt avgiftsfritak. Ved returandel mellom 25 og 95 % reduseres avgiften proporsjonalt med returandelen. I tillegg vedtok Stortinget en grunnavgift på kr 0,70 pr. enhet engangsemballasje. Dette avgiftsopplegget er foreslått videreført.

       I dag er bl.a. te og kaffe ikke omfattet av emballasjeavgiften. Dette foreslås videreført. En vil senere vurdere om enkelte av fritakene bør oppheves.

       En mulig utvidelse av det avgiftspliktige området ble omtalt ved behandlingen av statsbudsjettet for 1994, jf. bl.a. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 7 (1993-1994) Salderingen av statsbudsjettet medregnet folketrygden 1994. Regjeringen foreslo i Revidert nasjonalbudsjett for 1994 at området for miljøavgiften på emballasje skulle utvides til å omfatte emballasje til visse konservesprodukter, jf. St.prp. nr. 46 (1993-1994) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet. Flertallet i Stortingets finanskomité ga i B.innst.S.nr.IV (1993-1994) følgende merknader:

       Nedenfor vil det i tråd med dette bli skissert et opplegg for utvidelse og opptrapping av avgiftsplikten.

       Som et første trinn i retning av økt innsamling og gjenvinning av emballasje til ulike forbruksvarer, arbeider Regjeringen nå med å utvide området for miljøavgiften på emballasje til å gjelde all forhåndsemballert inneremballasje til tilberedte næringsmidler i form av faste beholdere som brukes helt fram til forbruker.

       Det legges opp til at avgiften skal utformes på samme måte som den eksisterende graderte miljøavgiften på drikkevareemballasje, slik at avgiften reduseres i samsvar med hvor stor andel av emballasjen som blir samlet inn til gjenvinning gjennom et godkjent retursystem. Ved returandel under 25 % betales det full avgift, mens det ved returandel over 95 % gis fullt fritak for avgiften. Ved returandeler mellom 25 og 95 %, reduseres avgiften proporsjonalt med returandelen.

       Det legges videre opp til at avgiftssatsen skal settes til kr 1,- pr. emballasjeenhet, noe som er lavere enn gjeldende miljøavgift på drikkevarer på kr 3,- pr. enhet. Dette skyldes at emballasje til tilberedte næringsmidler har et lavere forsøplingspotensiale enn emballasje til drikkevarer. Samtidig må beløpet være tilstrekkelig høyt til å gi de nødvendige incentiver til at retursystemer etableres.

       Det legges ikke opp til at avgiften skal omfatte produkter som ekskl. emballasjen har en nettovekt på 40 gram eller mindre.

       I første omgang legges det opp til at avgiften gjøres gjeldende fra 1. oktober 1995 for emballasje av glass, plast og kartong. For disse materialene er det til dels allerede etablert eller under utvikling systemer for innsamling og gjenvinning av emballasjen. For emballasje av metall er det foreløpig ikke utredet systemer for innsamling og gjenvinning. Nødvendige omstillinger vil derfor kunne ta noe mer tid for metallemballasje. Det legges derfor opp til at avgiftsutvidelsen ikke blir gjort gjeldende for metallemballasje før fra 1. oktober 1996.

       Regjeringen legger imidlertid ikke nå fram konkret forslag til avgiftsvedtak. På grunnlag av de signaler Stortinget gir til dette opplegget, vil en ta sikte på å utarbeide et utkast til regelverk som vil bli sendt på høring til berørte parter.

       Avgrensning av omfanget til hard, forhåndsemballert inneremballasje til tilberedte næringsmidler anses nødvendig ut fra flere hensyn.

       Når det gjelder avgrensning til hard inneremballasje, viser en til at disse volummessig utgjør et betydelig større avfallsproblem enn f.eks. myk inneremballasje. Videre er det først og fremst for den harde emballasjen at det er etablert eller er under utvikling innsamlings- og gjenvinningssystemer. Videre er det hensiktsmessig å avgrense utvidelsen til inneremballasje. Ytter- og transportemballasje vil ofte være svært store enheter (eks. kasser) som blir igjen i forretningen. For slik emballasje vil Miljøverndepartementet vurdere andre virkemidler enn avgifter. Det vises for øvrig til at det allerede er etablert en egen returordning for ytteremballasje av brunt papir og kartong. Ved at avgiften knyttes til forhåndsemballert inneremballasje, vil emballering av varer ved detaljsalg m.v. holdes utenfor.

       Ved å avgrense omfanget til tilberedte næringsmidler, unngår man å omfatte emballasje til andre typer næringsmidler som er vanskelig å avgiftsbelegge, f.eks. ferskvare hvor en avgiftsinnkreving bl.a. vil måtte skje overfor den enkelte butikk. Videre må tilberedte næringsmidler av praktiske og administrative grunner avgrenses i forhold til produktinndelingen i tolltariffen.

       På samme måte som dagens avgift på drikkevareemballasje vil også avgiften på hard emballasje til tilberedte næringsmidler bli redusert i takt med økende returandeler. Emballasje av ulike materialslag blir likestilt mht. utgangsavgift. Imidlertid vil den reelle avgiftsbelastningen variere mellom de ulike emballasjematerialer avhengig av hvor høy returandel de enkelte emballasjematerialene oppnår. Avgiften medfører således en relativt større prisøkning på produkter som emballeres i emballasje som ikke inngår i noe retursystem. Dette vil gi emballasje som allerede inngår i et godkjent retursystem et konkurransefortrinn.

       Tabell 21.1 illustrerer avgiftssatsene som reelt kan forventes som følge av forslaget for ulike emballasjematerialer.

Kilde: Miljøverndepartementet.

       Det legges opp til at avgiften, i likhet med andre særavgifter, skal svares i forbindelse med innførsel eller produksjon av de aktuelle produktene i emballasje. Imidlertid bør også avgiftsplikten gjelde virksomheter som ervervsmessig emballerer de aktuelle produktene.

       Produsenter og importører av hard inneremballasje til tilberedte næringsmidler er de som vil bli direkte påvirket av at avgiftsplikten utvides.

       På kort sikt vil enkelte emballasjetyper være fritatt for avgift og andre vil ha redusert avgift på grunn av tilslutning til etablerte retursystemet. Produsenter m.v. som benytter slike emballasjetyper vil isolert oppnå en kostnadsmessig fordel.

       Det forventes ikke at kortsiktige avgiftsforskjeller vil medføre omfattende endringer i etterspørselen etter de ulike emballasjetypene. På sikt kan det oppstå vridninger i bruken av ulike emballasjer, knyttet til hvor egnet de er for retur og gjenvinning. Generelt antas forslaget ikke ha nevneverdige nærings- og sysselsettingsmessige konsekvenser.

21.1 Komiteens merknader

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og representanten Stephen Bråthen, viser til B.innst.S.nr.13 (1993-1994), der flertallet, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, sluttet seg til følgende retningsgivende prinsipper fra NOU 1990:28 - Avfallsminimering og gjenvinning:

       Flertallet viser til at dette prinsippet lå til grunn for innføring av en grunnavgift for engangsemballasje som favoriserer gjenbruksemballasje framfor engangsemballasje på drikkevarer.

       Flertallet viser til at Regjeringen i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 1994, foreslo å utvide emballasjeavgiftsgrunnlaget til også å omfatte emballasje til visse konservesprodukter. Flertallet gikk da inn for å utsette behandlingen av en utvidelse av emballasjeavgiftene, og uttalte bl.a. følgende:

       Flertallet viser til at departementet nå opplyser at det arbeides med forslag til utvidelse av avgiftsgrunnlaget for emballasjeavgifter til å omfatte all hard inneremballasje til visse tilberedte næringsmidler, og at et utkast til regelverk vil bli sendt på høring til berørte parter. Flertallet viser til at departementet foreslår at avgiften settes til 1 krone pr. emballasjeenhet med unntak for emballasje som har en nettovekt på 40 gram eller mindre, og at avgiften gjøres gjeldende fra 1. oktober 1995 for glass, plast og kartong og fra 1. oktober 1996 for metall. Flertallet forutsetter at departementet vil legge det endelige forslaget til utvidelse av emballasjeavgiftene fram for Stortinget senest i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett for 1995.

       Flertallet understreker at det må være overordnede miljøpolitiske hensyn som skal ligge til grunn for emballasjeavgifter. Flertallet viser til prinsippene for avfallsminimering som er gjengitt over - og som flertallet tidligere har sluttet seg til.

       Flertallet viser til at forslaget innebærer at avgiftsgrunnlaget utvides til emballasjeområder der det i dag ikke finnes offentlige avgifter som incentiver verken til innføring av gjenbruksemballasje eller gjenvinningssystemer. Flertallet mener imidlertid at det på sikt også er ønskelig med gjenbrukssystemer på nye områder, og at det derfor er aktuelt å benytte panteordninger og eventuelt grunnavgift for å sikre dette. Flertallet ber departementet vurdere dette nærmere.

       Flertallet mener at en utvidelse av emballasjeavgiftgrunnlaget skal skje utfra en overordnet målsetting om at all emballasje - uansett innhold - skal avgiftsbelegges og inngå i et retursystem. Flertallet ber derfor om at det lages en plan for utvidelse av emballasjeavgiftene - utover Regjeringas forslag - slik at forbrukerne får et konsekvent og forståelig avgifts- og retursystem å forholde seg til.

       Flertallet, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet, kan slutte seg til departementets forslag til foreløpig avgrensning - forutsatt at denne inngår i en plan for å oppfylle den overordnede målsetting.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet ønsker å ta stilling til en utvidelse av avgiftsgrunnlaget når det foreligger en samlet plan for dette.

       Disse medlemmer støtter derfor ikke Regjeringens forslag til utvidelse nå.

       Flertallet, alle unntatt medlemmene fra Høyre og representanten Stephen Bråthen, mener at emballasjeavgiftene må være administrativt håndterbare og innføres med rimelig forutsigbarhet for de berørte bransjer.

       Flertallet mener at norsk emballerte produkter og importerte produkter må behandles likt.

       Flertallet viser til at de ulike emballasjeavgiftene som i dag eksisterer i sum ikke utgjør et konsekvent avgiftssystem. Flertallet viser til at emballasjeavgiftene på drikkevarer er knyttet til innhold - og ikke til emballasjetype. Flertallet ber om at det vurderes endringer i avgiftssystemet for emballasje slik at det knyttes nærmere til emballasjetype også på dette området. Flertallet viser også til at det i dag ikke eksisterer en differensiering av satsene for emballasjeavgifter etter emballasjetype. Flertallet viser til at enkelte emballasjetyper er basert på fornybare ressurser (kartonger). Flertallet ber departementet om å vurdere om det er hensiktsmessig med andre graderinger av avgiftsfritaket for emballasjetyper basert på fornybare ressurser. Flertallet ber også Regjeringen vurdere en avgrensing etter emballasjens vekt og/eller volum.

       Flertallet mener det må sikres et nasjonalt gjenvinningssystem for glass. Flertallet mener at det er aktuelt å gå inn for å videreføre den støtte som er gitt over statsbudsjettet for 1994 også for 1995, for å sikre dette. Flertallet ber Regjeringa om å komme tilbake med et eventuelt forslag om dette i forbindelse med Salderingsproposisjonen for 1995.

       Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at Høyre støttet Regjeringens opprinnelige forslag til og prinsipper for emballasjeavgifter i Revidert nasjonalbudsjett 1993 og senere Statsbudsjettet for 1994, som bygget på nøytralitet i forhold til emballasjetype, og som knyttet avgiften til returprosent, slik at avgiften falt helt bort ved høy returprosent. Disse medlemmer er enig med Regjeringen i at det ikke er miljømessig grunnlag for å diskriminere mellom ombruk og gjenvinning. Disse medlemmer vil også vise til at det foreslåtte opplegget var et resultat av en lang prosess der de involverte parter ga uttrykk for bred tilslutning.

       Disse medlemmer viser til at proposisjonen foreslår å utvide området for emballasjeavgifter, og at utvidelsen er utformet som en produktavgift, hvor grensen trekkes på grunnlag av produkt, ikke type emballasje. Disse medlemmer mener Regjeringens utredning av konsekvensene ved en slik avgift er helt utilstrekkelig. Disse medlemmer forutsetter at en videre vurdering av denne type avgift må bygge på en mer grundig gjennomgang av saksfeltet slik komiteen og ba om i forbindelse med Revidert statsbudsjett i vår. Disse medlemmer mener en høringsprosess om emballasjeavgifter bør skje på et mest mulig åpent grunnlag og at det tas sikte på en gradvis utvikling av et emballasjeavgiftssystem bygget på lavest mulige administrasjonskostnader.

       Disse medlemmer har merket seg at forslaget i første rekke vil ramme norsk næringsmiddelindustri, som allerede er inne i en betydelig omstillingsprosess. Disse medlemmer etterlyser en mer grundig vurdering av de nærings- og miljømessige konsekvensene av å utvide området for emballasjeavgiftene, herunder av mulighetene for utvikling av ombruks- og gjenvinningssystemer. Disse medlemmer er enig med departementet i at en tilstrekkelig høy returprosent bør føre til at alle avgifter av denne art bortfaller helt for å oppnå den ønskede miljøeffekt.

       Komiteens medlem, representanten Stephen Bråthen er kritisk til emballasjeavgifter. Dette fordi det vanskelig kan finnes noen almen miljøbegrunnelse for en slik avgift. Dersom det er plassproblemer på avfallsdyngene bør dette gjenspeiles i den lokale renovasjonsavgiften. Dette medlem er ikke av den oppfatning at konsummønstre med avfallskonsekvenser er noe problem i seg selv, og betrakter den enorme fokusering på avfallsproblematikken som et utslag av symboljakt og ønske om å gjøre botsøvelser. Dersom det virkelig er et ønske om å redusere avfallsmengden bør man isteden innføre en generell avfallsavgift som likebehandler alle former for avfall. Dette er bedre enn å gripe kun visse deler av problemkomplekset, nemlig emballasje med alle de tilpasningsvridninger, konkurranseforskyvninger og omstillingskostnader dette innebærer. Dette medlem vil derfor gå i mot innføring av avgift på hard inneremballasje.

       Dette medlem vil sette spørsmålstegn ved resonnementer fra politikere som vil sikre gjenbruk fremfor resirkulering av hensyn til energianvendelsen som trengs for å fremstille nye varer. Faktum som at aluminiumsbokser som smeltes om kun fordrer 5 % av den energimengden som skal til for å lage en ny, sees det bort fra. Dette fordi de samme politikerne formodentlig er mer opptatt av den proteksjonistiske effekt en slik omprioritering får for en akterutseilt norsk næringsmiddelindustri.

       Mange av disse politikerne står ansvarlig for og bidrar til å opprettholde enorme energisubsidier til kraftkrevende industri. Energiproblematikken er som kjent av internasjonal karakter. Begrensninger på eksport som reduserer prisene på energi her i landet hindrer at de anvendelsene av energien som gir størst utbytte får den. Dette vitner om den dobbeltmoral som omgir dem som påstår de er opptatt av miljøet. Dette medlem er overbevist om at de reelle motivene for emballasjeavgiftene, foruten ønske om botsøvelser og fiskale hensyn, er ønske om å beskytte norsk bryggeriindustri. Denne industrien har gjennom en rekke år med svak konkurranse og beskyttelse av denne type blitt ineffektive og lite markedstilpassede. Konsekvensen går i sin helhet ut over forbrukerne som ikke har samme forbindelse til regjeringspartiets kontorer som industri- og fagforeningslobbyene. Og bakom synger PLM Moss glassverk, hvis interesser i en mannsalder har gitt premisser for norsk alkohol- og næringspolitikk og nå også miljøpolitikken.

       Den dagen kraftsubsidiene og markedsreguleringene innenfor energiforsyningen opphører, og særinteresser og privilegiejakt ikke lenger former Regjeringens miljøpolitikk, vil dette medlem få tillit til miljøargumentene. Men så lenge Regjeringen fører en politikk som får husmødrene til å gå til innsamlingsstasjoner med et syltetøyglass, samtidig som kolossale aluminiumskokerier land og strand rundt pøser ut ufattelige energimengder i en ulønnsom produksjon, vil ikke dette medlem støtte en hyklerisk og forfeilet miljøpolitikk.