| |
Utviklingen av nye statlige økonomiforvaltnings- og rapporteringsrutiner har som overordnet mål å bidra til effektivisering av likviditetsforvaltning og økonomistyring i staten.
Finansdepartementet ser løsning for likviditetsforvaltningen, dvs. håndteringen av ut- og innbetalinger mot statlig konti som viktige for bl.a. å få til effektive løsninger for statlig regnskapsføring. Samtidig utredes og gjennomføres andre rutineendringer m.v. vedrørende regnskap, endringer som også skal bidra til å forbedre resultatrapporteringen i staten. I arbeidet med regelverkgjennomgang, fastsetting av krav til institusjonsregnskap (internregnskap) og modernisering av statsregnskapet legges det et helhetsperspektiv til grunn slik at flest mulig relevante forhold tas med i vurderingen, herunder bl.a. likviditetsforvaltningen og krav til resultatrapportering. Det er disse forhold i sum som skal bidra til bedre økonomistyring. I arbeidet vil Finansdepartementet også innarbeide nye krav til autorisasjon og sikkerhet i forbindelse med statlig betalingsformidling.
I Gul bok 1994 er det redegjort for status for igangsatte konsernkontoprosjekt. I tillegg til nye prøveprosjekter spesifisert i Gul bok har Finansdepartementet fått fullmakt til å sette i gang nye rutiner uten ytterligere fremlegg for Stortinget.
Det er under oppstart aktiviteter under Justisdepartementet, Administrasjonsdepartementet, Barne- og familiedepartementet og Utenriksdepartementet med sikte på gjennomføring i høst eller tidlig i 1995.
Foruten utvidelse av eksisterende prosjekter fra 1994 har en foreløpig kommet fram til at følgende områder er aktuelle som nye konsernkontoprosjekt:
| - | Innføring for resterende del av politi og lensmannsetat. |
| - | Drift av skatteetaten sentralt og regionalt. |
| - | Ytterligere stønader innenfor trygdesektoren. |
| - | Høyskolesektoren. |
| - | Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten. |
For å ha den nødvendige fleksibilitet i forbindelse med innføringen av statens konsernkonto, vil Finansdepartementet be om Stortingets fullmakt til å sette i gang ytterligere prøveprosjekter samt videreføre eksisterende prosjekter uten ytterligere fremlegg for Stortinget, jf. utkast til vedtak III i Gul bok.
For å dekke bl.a. statens utgifter til Postgiro og banker i 1995, fremmes som i fjor forslag om et eget romertallsvedtak der Finansdepartementet gis fullmakt til å regnskapsføre disse utgiftene og andre utgifter forbundet med implementeringen av de nye økonomirutinene uten bevilgning under kap. 2309 Tilfeldige utgifter, jf. utkast til vedtak i IV i Gul bok.
De senere års reformarbeid med å flytte budsjettdisponeringsfullmakter til fagdepartementer og underliggende etater - samt arbeidet med å etablere nye og forbedrede økonomistyringsrutiner - har hatt som siktemål å legge til rette for en mer effektiv utnyttelse av statlige midler og sikre en bedre mål- og resultatoppnåelse. Samtlige departementer har i de seneste årene nedlagt betydelige ressurser i å utvikle resultatmål/krav og resultatindikatorer for å oppnå en forbedret mål- og resultatstyring. Samtidig har departementene arbeidet med forbedring av andre deler av styringsdialogen, bl.a. med å gjøre fagproposisjonen og tildelingsbrevet fra fagdepartementet til underliggende institusjoner bedre tilpasset som styringsdokumenter.
Denne prosessen har - i tillegg til å avdekke at statens nåværende styringssystemer ikke er tilstrekkelige - også vist at det er behov for å utvikle et helhetlig statlig styringskonsept og de systemer som skal understøtte dette. En viktig del av videreføringen av arbeidet for forbedret resultatstyring og rapportering i 1995 vil derfor være å videreføre det arbeid som alt er påbegynt ved at det utvikles et fullstendig konsept for statlig resultatstyring og de krav som bør stilles overfor systemleverandørene.
Det er viktig at det i tildelingsbrevet fra fagdepartement til institusjon etableres en kobling mellom resultatmål/-krav og budsjettrammer.
Den styringsmessig viktigste rapportering bør skje med basis i et internregnskap, og gjennom rapportering av resultatinformasjon. Internregnskapet (institusjonsregnskapet) bør få et noe annet innhold enn det har i dag, hvor det bl.a. i større grad enn i dagens regnskaper legges opp til å vise forbruk av ressurser og opptjente inntekter. Styringsmessig blir det også viktig å kunne få fram forbruket av kapitalgoder. I dagens regnskapsføring kommer ikke disse fram og aktuelle institusjoner har derfor ikke en fullstendig oversikt over ressursbruken.
Dagens statsregnskapsløsning er basert på gammel teknologi og gammelt maskinutstyr, noe som medfører til dels tunge og arbeidskrevende driftsrutiner. Systemet hemmes i dag også av sene periodeavslutninger og begrensede muligheter for fremstilling og presentasjon av data fra regnskapet. I arbeidet med nytt statsregnskap tas det høyde for tilpasning til statens konsernkontosystem. Det tas videre sikte på å utvikle en løsning som bidrar til hyppigere ajourføring og raskere oppdatering av regnskapet - hvilket bl.a. medfører at St.meld. nr. 3 vil kunne framlegges tidligere. I tillegg vil en se særskilt på kapitalregnskapet.
Arbeidet med å videreutvikle et helhetlig styringskonsept for staten - hvor erfaringer fra alt arbeid som i de senere årene har vært gjennomført i resultatstyringssammenheng søkes koordinert og samlet - vil være en prioritert oppgave for departementene i 1995.
Statskonsult fikk høsten 1992 i oppdrag av Finansdepartementet å foreta en kartlegging og vurdering av tildelingsbrevene som styringsverktøy. Bakgrunnen for at Finansdepartementet ønsket fokus på tildelingsbrevene er det arbeid som pågår med å innføre resultatstyring i forvaltningen.
Den økte fokus på tildelingsbrevene som styringsverktøy de senere år er nært knyttet til de nye kravene om økt resultatorientering i styringen av statlig virksomhet. Gjennom forankringen i statsbudsjettet utvides resultatstyring fra å være et internt administrativt styringsverktøy til å bli et mer direkte instrument for politisk styring. Samtidig koples mål- og resultatfastleggelse direkte inn i en ressursallokerings- og prioriteringsprosess gjennom budsjettet. Disse aspektene ved resultatstyring stiller store krav til departementenes tilrettelegging av budsjettprosessen i forhold til politisk ledelse, internt i departementet, og i forhold til underliggende virksomhet.
Tildelingsbrevene er innenfor dette systemet tiltenkt en rolle som generelt skal bestå i en utdyping og operasjonalisering av fagproposisjonen i form av resultatkrav og klare styringssignaler.
Mens tidligere reformer knyttet til budsjett- og virksomhetsplanlegging langt på vei fulgte egne løp, er det nå lagt opp til en styringsfilosofi som i større grad søker å integrere budsjett- og ressursstyring med ledelse og faglig styring.
Finansdepartementet er av den oppfatning at tildelingsbrevet som hovedregel bør være det sentrale instrument for å formidle resultatstyring til statlige etater ved siden av de rammer som legges i statsbudsjettet. Tildelingsbrevet har derfor en viktig rolle å spille som et ledd i etatstyringen.
Følgende forhold bør gis prioritet i tiden framover:
| - | Det bør fortsatt arbeides med å skape en bedre balanse mellom fagproposisjonene og tildelingsbrev. |
| - | Skal tildelingsbrevene fylle sin rolle som et redskap for iverksetting av Regjeringens politikk, må de inngå som et ledd i en velutviklet etatstyringsprosess og styringsdialog. |
| - | Valg av resultatmål m.v. må også vurderes i forhold til hvilken type offentlig virksomhet det dreier seg om. Jo mindre «produksjonsorientert» en etat er, jo større frihet denne har til selv å velge virkemidler etc., desto viktigere blir det å anrette et strategisk perspektiv på styringen. Løpende rapporteringssystemer vil sjelden gi tilstrekkelig informasjon, og resultatmålene kan vanskelig uttrykkes i klare kvantitative former. Dette betyr ikke at virksomheten ikke skal underlegges resultatstyring, men at prosessen knyttet til valg av styringsparametre i større grad må baseres på jevnlige vurderinger av forholdet mellom virksomhetens formål, knesatte strategier og faktisk handling. |
| - | Skal økt resultatorientering oppnås, må både departementer og virksomheter i større grad klare å integrere den tradisjonelle økonomi- og budsjettstyringen med de faglige oppgavene som virksomhetens formål er begrunnet i. |
| - | Gjennom tildelingsbrevene må virksomhetene forpliktes til å realisere de fastsatte resultatmål, og departementene må aktivt bruke rapporteringen for å justere styringen når dette er påkrevd. |
For å bedre resultatrapporteringen fra kommuneforvaltningen, er det i 1994 igangsatt et prosjekt for rapportering av kommunal økonomi og tjenesteproduksjon. Dette prosjektet er planlagt å skulle gå ut 1995-96.
I prosjektets mandat inngår å:
| - | Kartlegge omfanget og formen på eksisterende rapportering og rutinene for innhenting av denne informasjonen. |
| - | Kartlegge faktisk bruk og klargjøre behovene for informasjon om økonomi og tjenesteproduksjon hos de ulike fagdepartementer, den lokale statsforvaltning og i kommunene. |
| - | Spesifisere krav til en felles økonomimodell for å kunne koble økonomi og tjenesteproduksjon. |
| - | Vurdere ulike løsninger og komme med konkrete forslag til utveksling av kildedata om kommunal økonomi og tjenesteproduksjon og forvaltningen av det felles informasjonsgrunnlaget. |
Prosjektet er praktisk rettet. Både brukerne av informasjon i sektordepartementene og de som skal produsere informasjonen, vil bli trukket inn i dette viktige arbeidet.
I St.prp. nr. 1 (1993-1994) anføres at det arbeides med å effektivisere innkrevingen av innbetalinger til staten. Det heter bl.a.:
| «I denne forbindelse vurderes å sentralisere innkrevingsfunksjonen for på denne måten å profesjonalisere virksomheten. Videre vil dette kunne medføre utnyttelse av stordriftsfordeler og effektivisering gjennom bruk av EDB-baserte innkrevingssystemer. Arbeidet vil bli gjennomført av Finansdepartementet, bl.a. i samarbeid med Statens Innkrevingssentral. » |
I sin oppfølging av ovennevnte har Finansdepartementet og Statens Innkrevingssentral i denne fase søkt å konsentrere innsatsen om områder med betydelig innbetalingsomfang og hvor det kunne være tale om et betydelig merinnkrevingspotensiale. I forlengelsen av dette har en sett nærmere på tapssituasjon og innkreving/innfordring for Lånekassen for utdanning. Det framkomne materialet viser at innkrevingsresultatet bør kunne forbedres ved å ta i bruk rutiner og systemer som finnes hos Statens Innkrevingssentral.
Finansdepartementet tar sikte på å videreføre arbeidet med effektivisering av statlige innbetalinger i 1995.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse, slutter seg til utkast til vedtak III og IV i Gul bok, jf. forslag III og IV under flertallets tilrådning i denne innstillingen.
Flertallet har for øvrig ingen
merknader.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at departementet nok en gang ber om Stortingets fullmakt til utvidelse av antall prøveprosjekter knyttet til innføring av konsernkonto. Disse medlemmer vil etterlyse en helhetlig gjennomgang av igangsatte prøveprosjekter.
Ifølge St.prp. nr. 1 (1993-1994)
dekker vedtatte prosjekter og foreslåtte utvidelser allerede en betydelig
del av statens utgifter og inntekter. På denne bakgrunn vil disse medlemmer
foreslå:
« Stortinget ber Regjeringen foreta en
evaluering av igangsatte prøveprosjekter knyttet til konsernkontoordningen.
En slik vurdering legges fram for Stortinget i forbindelse med Revidert
nasjonalbudsjett for 1995. »
Disse medlemmer vil stemme mot den
nåværende utforming av romertallsvedtak nr. III, og vil foreslå:
« Finansdepartementet gis fullmakt til å
videreføre eksisterende prøveprosjekter i statens konsernkontosystem i
1995. »
Komiteens medlem fra Rød Valgallianse går mot utkast til vedtak III og IV i Gul bok om fullmakter til Finansdepartementet angående statens konsernkontorsystem. Dette medlem er mot at markedsliberalistiske prinsipper skal legges til grunn for statlig økonomistyring. Dette medlem mener at den nye Post- og girobanken bør få hovedansvaret for statens betalingsformidling.