B.innst.S.nr.I (1994-1995)
Foreløpig innstilling fra finanskomiteen om Nasjonalbudsjettet for 1995 og forslag til statsbudsjett medregnet folketrygden for 1995.

8. FOLKETRYGDEN

8.1 Om utgiftsstyring på folketrygdens budsjett

8.1.1 Sammendrag

       Et viktig fellestrekk for trygdebudsjettets utgiftsbevilgninger er at budsjettmessig styring i regelen må innpasses i et mellomlangsiktig, og ofte langsiktig, budsjetteringsperspektiv.

       Folketrygdens utgifter utgjør en stor andel av statens samlede utgifter, jf. foreløpig anslag på om lag 29,5 % for 1995, etter gjeldende kontoplan. Som det dominerende økonomiske omfordelings- og overføringssystem, spiller folketrygdens utgifter samtidig en sentral rolle i den økonomiske politikken generelt.

       Som ledd i Regjeringens arbeid med å bedre organiseringen og ytterligere vektlegge arbeidet med mellomlangsiktige budsjetteringsvedtak og prosedyrer for å etterprøve effekten av budsjettvedtak, ble det i forbindelse med 1994-budsjettet etablert en permanent beregningsgruppe for folketrygden bestående av representanter for Sosialdepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet, Finansdepartementet, Statsministerens kontor og Rikstrygdeverket. Beregningsgruppen har bl.a. arbeidet med å etablere og videreutvikle et opplegg for løpende prognoser over regnskapsutviklingen i regelstyrte ordninger som Rikstrygdeverket administrerer. Denne gruppens anslag for utgiftsutvikling danner basis for Regjeringens budsjettforslag for 1995. Arbeidet er foreløpig avgrenset til utgifter under programområdene 29 og 30 og visse deler av trygdens inntektsside.

       Ved kongelig resolusjon av 14. mai 1993 nedsatte Regjeringen to utvalg som skulle utrede problemstillinger av sentral pensjons- og trygdepolitisk betydning. Dette gjaldt spørsmål om yrkesdeltakelse og førtidspensjonering for eldre arbeidstakere, herunder frivillighet og utstøting i overgangen fra yrkesaktivitet til pensjon og drøfting av private pensjonsordningers samfunnsøkonomiske rolle.

       Begge utvalgene har lagt fram innstilling, jf. NOU 1994:2 Fra arbeid til pensjon og NOU 1994:6 Private pensjonsordninger. Begge utredninger har vært på høring.

       Den videre oppfølging av disse dokumentene foretas i stortingsmeldingen om sosial velferdspolitikk, som er planlagt framlagt våren 1995.

       Lund-utvalget, ledet av ambassadør Bernt H Lund, avga sin innstilling 17. januar 1994. Innstillingen har vært på bred høring med høringsfrist 24. mai 1994.

       Utvalget har i sin rapport lagt stor vekt på at en bør legge til rette for gradvis heving av den gjennomsnittlige pensjonerings- og avgangsalderen.

       Regjeringen har uttalt at den « vil legge det hovedprinsippet som Lund-utvalget ble enig om til grunn for arbeidet med stortingsdokumentet om velferdsordningene som er under forberedelse », jf. brev av 24. mars 1994 fra statsministeren til Fellesforbundet og Teknologibedriftenes Landsforening, gjengitt i St.prp. nr. 46 (1993-1994) og Revidert nasjonalbudsjett 1994. Under forutsetning av at årets inntektsoppgjør la til rette for fortsatt lav kostnadsvekst og bedring av konkurranseevnen, ble det i Revidert nasjonalbudsjett foreslått at staten skulle gå inn med tilskudd på 40 % av løpende pensjon for 64-åringer, på tilsvarende måte som for 65- og 66-åringer. Stortinget sluttet seg til dette forslaget. Det ble samtidig presisert at det ikke « er aktuelt for Regjeringen i framtiden å bidra til å finansiere ytterligere nedsettelse av aldersgrensen i AFP, dersom partene avtaler dette, eller å foreslå ytterligere endringer i skattereglene i en slik sammenheng ».

       Pensjonsforsikringsutvalget (ledet av professor Aanund Hylland) avga sin innstilling 18. februar 1994, og denne har siden vært på bred høring med 15. august som frist. Opplegget for høringen er nærmere omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 1994.

       Utvalgets hovedoppdrag var prinsippdrøfting av private pensjonsordningers samfunnsøkonomiske rolle, gitt videreføring av folketrygden innenfor den politikk som var trukket opp i Langtidsprogrammet 1994-1997. Sentrale oppgaver var ellers knyttet til retningslinjer for den skattemessige behandlingen av private pensjonsordninger ut fra de prinsipper som lå til grunn for Skattereformen 1992, og vurdering av mulige virkninger av en generell senking av aldersgrensene i private tjenestepensjonsordninger, hensyn tatt bl.a. til arbeidsgivernes kostnader til tjenestepensjonsordninger.

       En rekke andre spørsmål vedr. opptjening og ytelser har også blitt utfyllende belyst, bl.a. om tjenestepensjonsforsikring etter skatteloven (TPES) bør baseres på lineær opptjening, om det bør innføres en samlet maksimalgrense for den enkelte persons sparing i EPES (egen pensjonsforsikring) og TPES og om det bør innføres adgang til å opprette innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger. Dessuten er det foretatt en drøfting av en rekke spørsmål vedr. finansieringsforhold og bransjevurderinger av mer indirekte pensjonspolitisk interesse.

       Pensjonsforsikringsutvalget foreslår at den skattemessige favoriseringen av pensjonssparing opprettholdes, i hovedsak på samme måte som i dag. Det er særlig lagt vekt på følgende momenter i vurderingen:

       Trygdepolitisk er såkalt «paternalisme» som begrunnelse for skattemessig favorisering av pensjonssparing av mest interesse, og det er også dette argumentet utvalget legger størst vekt på. Begrunnelsen bygger på at deler av den yrkesaktive befolkningen har en individuell tidshorisont som er kortere enn det samfunnet anser som riktig eller fornuftig. Derfor ønsker samfunnet å tvinge eller anspore til mer langsiktig planlegging enn det folk på egen hånd ville ha valgt. «Paternalisme» kan sies å være en klar begrunnelse for at folketrygdsystemet er gjort obligatorisk. Utvalget mener det er mulig å hevde at argumentene også rekker videre, og kan benyttes til å begrunne ordninger som stimulerer til privat pensjonssparing utover trygden. Også de øvrige hensyn vurderes aktuelle som begrunnelse for den skattemessige favorisering, i noe varierende grad.

Spørsmålet om aldersgrense:

       Vedr. spørsmålet om aldersgrenser i TPES uttaler utvalget:

       Denne vurderingen må i det videre arbeid med aldersgrensespørsmålet sammenholdes med arbeidslinjen som trygde- og pensjonspolitisk hovedvalg. En aldersgrense på 67 år i private tjenestepensjonsordninger bør bl.a. også vurderes i sammenheng med de praktiske tiltak som etter hvert må iverksettes som motvekt til at pensjonsalderen settes lavere enn det som på lengre sikt er ønskelig, både trygdeøkonomisk og samfunnsøkonomisk.

       Noen andre spørsmål:

       Utvalget foreslår en felles maksimal grense for oppbygging av pensjonsrettigheter i EPES og TPES. I oppfølgingen er det viktig å bringe på det rene hvilke praktiske følger et slikt forslag vil ha. Dette ble ikke utredet av utvalget.

       Utvalgets forslag om en obligatorisk, lineær opptjeningsprofil i tjenestepensjoner etter skatteloven har på den annen side en klar arbeidsmarkedsbegrunnelse som kan støtte opp om arbeidslinjen. Den foreslåtte ordningen vil teknisk øke oppbyggingen av pensjonsformue tidlig i yrkeskarrieren og gjøre at innbetalingene til pensjonsordningen ikke blir så høye som de vanligvis nå er i de siste årene før pensjonsalderen. En slik opptjeningsprofil vil bedre mobiliteten og kan redusere incitamentene for utstøting av eldre arbeidstakeren. Det er likevel grunn til å peke på at en høyere opparbeidet pensjonsformue i de siste årene før pensjonsalderen også vil kunne øke presset på lavere aldersgrenser i tjenestepensjonsordninger, siden eventuell fortsatt pensjonsopptjening vil være av mindre interesse når differansen til full opptjening er liten.

       Også forslaget om innskuddsbaserte ordninger kan vurderes i denne sammenheng. Her får en imidlertid også inn det forhold at risiko vil overføres fra arbeidsgiverne til arbeidstakerne, og at ordningen dermed framtrer som mer rendyrket sparing enn dagens ytelsesbaserte tjenestepensjonsforsikring.

8.1.2 Komiteens merknader

       Komiteen viser til at forslagene fra utvalgene vil bli drøftet i Regjeringens varslede dokument til Stortinget om velferdspolitikken. Komiteen vil derfor ikke nå ta stilling til de aktuelle forslag.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet vil arbeide for en ordning med mer rettferdig og lik pensjon. Det vil si at man må redusere de høyeste pensjonene og øke minstepensjonen slik at en får en pensjon som er stor nok til at alle kan ha en trygg alderdom.

       Disse medlemmer påpeker likevel at det er viktig å opprettholde rimelig forhold mellom lønnstakernes innbetalinger og de ytelsene Folketrygden gir for å bevare interessen vi i dag har for Folketrygden. Disse medlemmer mener det må vurderes mulige ordninger der tilleggspensjonene reduseres ytterligere ved en reduksjon av prosentsatsen fra 42 %, samtidig som det foretas en oppjustering av minstepensjonene.

       Disse medlemmer peker imidlertid på et økende behov for å redusere misforholdet mellom utbetalingene og innbetalingene til Folketrygden, og foreslår derfor en økning av medlemsavgiften til folketrygden på 0,7 prosent, unntatt for grupper med lav sats. Samtidig foreslås en økning av minstefradragssatsen for å skjerme de med lavest inntekter og pensjonister.

       Disse medlemmer mener det er behov for en økt innsats innenfor helsevesenet, og foreslår at den økte innbetalingen til Folketrygden skal finansiere en sterkere satsing innen helsesektoren både i kommuner og fylkeskommuner. Disse medlemmer foreslår en satsing på helsesektoren på til sammen 1,5 mrd. kroner, fordelt på 1 mrd. til fylkeskommunene og 0,5 mill. kroner til kommunene.

8.2 Utviklingen av de enkelte ordninger

8.2.1 Sammendrag

       For 1995 er det lagt til grunn en utgiftsøkning for sykepenger med om lag 500 mill. kroner i forhold til B.innst.S.nr.III (1993-1994). I forhold til nye foreløpige anslag for 1994, innebærer dette en svak trendmessig nedgang i sykepenger for arbeidstakere, samt øking i sykepengegrunnlaget og sysselsettingen med til sammen 3 %.

       Det er et mål å kunne gi tilbud om arbeid også til personer som har redusert arbeidsevne og å attføre til arbeidslivet personer som har slike muligheter, jf. Attføringsmeldingen. Innføring av tidsbegrensning for medisinsk rehabilitering til ett år med mulighet for visse unntak, overføringen av ansvaret for yrkesrettet attføring til arbeidsmarkedsetaten og en videreføring av den kraftige prioriteringen av dette området i 1995-budsjettet, samt satsingen på arbeidsmarkedstiltak, signaliserer fra Regjeringens side en klar satsing på arbeidslinjen i forhold til trygdelinjen.

       Det ble i Gul bok for 1994 foretatt en gjennomgang av de ulike stønadsordninger for enslige forsørgere for å vurdere treffsikkerheten i ordningene. Spørsmålene vil bli fulgt opp i stortingsmeldingen om sosial velferdspolitikk.

       I 1995 vil Regjeringen ta opp til revurdering den midlertidige forskriften som nå gjelder for regulering av legemiddelgrossister i Norge. I den forbindelse vil det bli foretatt en bredere vurdering av hvilke krav til legemiddelsortiment og geografisk dekning det vil være hensiktsmessig å pålegge grossister i det norske legemiddelmarkedet. Sentralt i denne vurderingen er det faktum at apotekene er underlagt et lovbestemt krav om å holde fullsortiment av legemidler.

       I statsbudsjettet for 1996 vil Regjeringen komme tilbake med en helhetlig vurdering av omsetningen av legemidler og apoteknæringen som egen sak. Et særlig viktig forhold i denne forbindelse er spørsmålet om bruk av referansepriser for patenterte medikamenter.

       Norsk Medisinaldepot vil i løpet av 1994 ha innført et avansesystem som bedre gjenspeiler de faktiske kostnadene knyttet til varehåndteringen. Tilsvarende vil det med virkning fra 1. januar 1995 bli innført kostnadsriktige avanser i apotekvesenet. Disse omleggingene vil medføre at dyre medisiner, som i hovedsak dekkes over blå resept og over sykehusenes driftsbudsjetter, blir noe billigere, mens øvrige medisiner blir noe dyrere. Samlet sett vil trygden oppnå en innsparing på minst 100 mill. kroner i 1995 som følge av disse endringene i avanseprofilen.

8.2.2 Komiteens merknader

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse, har ingen merknader.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse viser til B.innst.S.nr.IV (1993-1994) der en enstemmig komité uttaler:

       Disse medlemmer viser til at Regjeringen vil foreta en slik vurdering i egen sak i statsbudsjettet for 1996.

       Disse medlemmer mener det er viktig å opprettholde et godt apotektilbud såvel i utkantstrøk som i sentrale strøk. Disse medlemmer mener apotekavgiften er et viktig element i en helhetlig vurdering og går mot Regjeringens forslag til endringer for 1995.

       Disse medlemmer viser for øvrig til merknader i B.innst.S.nr.IV (1993-1994) og B.innst.S.nr.11 (1994-1995).

       Komiteens medlemmer fra Høyre vil vise til at Høyre i innstillingen for folketrygdens budsjett vil fremme et eget forslag om endring av sykelønnsordningen bl.a. basert på en karensdag og at dette vil redusere statens kostnader til sykelønn.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse viser til at endringer i kriteriene for rett til uføretrygd, attføring og sykepenger har fått en forventet effekt - slik flertallet la opp til i Innst.S.nr.11 (1992-1993), den såkalte attføringsmeldinga.

       Disse medlemmer vil vise til Sosialistisk Venstrepartis merknader og forslag i Innst.S.nr.11 (1992-1993) og de lovproposisjoner som siden har fulgt opp signalene fra denne innstillinga.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse har gjennom St.prp. nr. 1 (1994-1995) delvis fått bekreftet sine antakelser om at kvinner først og fremst blir rammet av endringene i retten til uførepensjon.

       Disse medlemmer ser fram til nyere forskningsresultater på dette området som er bebudet senhøsten 1994.

       Disse medlemmer har i den sammenheng merket seg at kommunenes utgifter til sosialhjelp nå er på 3,7 milliarder, eller 4,9 % mer enn i fjor. Der var ialt 166.000 mottakere av økonomisk sosialhjelp i 1993, en økning på 5.000 fra 1992. Samtidig viser tallene en økning i antall langtidsmottakere.

       Disse medlemmer mener at man vanskelig kan se bort fra en mulig sammenheng mellom at inngangsporten til trygdeytelser har blitt strammet til og det faktum at kommunenes sosialhjelpsutgifter øker. I en tid med fortsatt høy ledighet er det svært vanskelig for de med nedsatt funksjonsevne å finne et høvelig arbeid. Sosialkontorene blir da ofte eneste utvei.

       Disse medlemmer vil derfor igjen minne om B.innst.S.nr.11 (1993-1994), der en samlet komité ba om at Regjeringen i forbindelse med den bebudede velferdsmeldingen evaluerte disse endringene i regelverket med sikte på å avdekke utilsiktede virkninger.

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti legger vekt på at de offentlige velferdsordningene skal gi trygghet for nødvendig hjelp når behovet er der. Trygdeordningene må også sikre økonomisk trygghet når inntekt faller bort pga. alder, sykdom, uførhet, arbeidsledighet m.m.

       Disse medlemmer vil peke på at aleneforsørgerne er den gruppe som økonomisk sett har det aller vanskeligst i landet vårt. Kristelig Folkeparti har gått imot flere av de innstrammingstiltak som tidligere er foreslått for denne gruppen. Det er behov for å se på måter å styrke økonomien på for reelt aleneforsørgere.

       Disse medlemmer mener det er nødvendig å vurdere spesielt de grupper i samfunnet som av helsemessige grunner ikke makter å være i jobb, men som samtidig ikke ut fra regelverket er syke nok til å få uføretrygd. Disse medlemmer regner med at Regjeringen vil vurdere dette i den bebudede velferdsmeldingen.

       Disse medlemmer vil for øvrig komme nærmere tilbake til alle forhold som angår velferdsordningene ved behandling av nevnte sak.