| |
Regjeringen legger i denne proposisjonen fram forslag til saldering av statsbudsjettet for 1996.
Regjeringens mål er et tryggere og mer rettferdig samfunn med arbeid for alle og økt livskvalitet for det enkelte mennesket. De viktigste oppgavene i årene framover er å skaffe arbeid til alle og å trygge velferdssamfunnet. Samtidig må produksjon og forbruk skje i pakt med de grensene naturen setter, og forvaltningen av ressursene må være forsvarlig i et langsiktig perspektiv. Regjeringen vil føre videre den politikken som er trukket opp i Solidaritetsalternativet i Langtidsprogrammet 1994-1997.
Siden Langtidsprogrammet ble lagt fram, er konjunktursituasjonen både i norsk og internasjonal økonomi blitt vesentlig bedre. De siste to årene har etterspørselen og aktiviteten i Fastlands-Norge vist sterk vekst og sysselsettingen har økt markert. En hovedutfordring for den økonomiske politikken i den nåværende konjunkturfasen er å bidra til at den sterke oppgangen ledes over i en økonomisk utvikling med stabil vekst, som bringer ledigheten ned, men uten at pris- og kostnadsveksten skyter fart.
Regjeringens forslag til statsbudsjett for 1996 innebar en innstramming i den samlede innenlandske etterspørselen etter varer og tjenester på vel 1/2 % av Fastlands-Norges BNP, målt ved den olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettindikatoren. Det ble lagt opp til en viss reell nedgang i statsbudsjettets underliggende utgifter i forhold til anslag på regnskap for 1995, mens skatte- og avgiftsnivået ble foreslått holdt om lag uendret.
De opplysningene om utviklingen i norsk økonomi som er kommet etter at Nasjonalbudsjettet 1996 ble lagt fram tidlig i oktober, viser at konjunkturoppgangen fortsetter og ledsages av sterk vekst i sysselsettingen. Både tall fra Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse (AKU) og oppgaver fra arbeidsmarkedsetaten tyder på at sysselsettingsveksten nå i større grad enn tidligere gir redusert ledighet. Med knapphet på arbeidskraft i deler av arbeidsmarkedet øker faren for tiltakende pris- og lønnsvekst. I tillegg har både det kortsiktige og langsiktige rentenivået i Norge falt i høst, bl.a. som følge av lavere renter i Europa. Dette understreker viktigheten av å gjennomføre en stram finanspolitikk også i 1996.
Gjennom skatte- og avgiftssystemet og utgiftene til ledighetstrygden vil offentlige budsjetter påvirkes av svingninger i den økonomiske aktiviteten. En viktig effekt av dette er at de offentlige budsjettene, så lenge det er tillit til at balansen i offentlige finanser kan opprettholdes på lang sikt, automatisk bidrar til å jevne ut eller stabilisere konjunktursvingningene.
Dersom vi motvirket de mekanismene som automatisk styrker budsjettet i en oppgangskonjunktur, ved f.eks. å benytte økte skatteinntekter til å øke statens utgifter, ville vi forsterke konjunktursvingningene og over konjunkturforløpet ha svekket statens finansielle stilling. Dermed ville vi ha redusert handlefriheten til å motvirke nye tilbakeslag gjennom stabiliseringspolitikken, og økt faren for at en på et tidspunkt ville være tvunget til å foreta nedskjæringer i velferden.
På denne bakgrunn har et utgangspunkt for arbeidet med Salderingsproposisjonen vært at:
| - | den svekkelsen av budsjettet som isolert sett følger av budsjettbehandlingen i Stortinget og nye forslag fra Regjeringen, bør dekkes inn igjen. |
| - | anslagsendringer som skyldes konjunkturutviklingen, skal slå gjennom i budsjettbalansen. I tillegg har en valgt å la økte utgifter til Folketrygden, som følge av nye anslag, slå gjennom i budsjettet. Anslagsendringene bidrar samlet sett til økt overskudd i statsbudsjettet, jf. nærmere omtale nedenfor. |
Et stramt finanspolitisk opplegg i 1996 vil underbygge de langsiktige hensynene i budsjettpolitikken. Vi bør benytte den nåværende konjunkturoppgangen og økende petroleumsinntekter i de nærmeste årene til å bedre budsjettbalansen, slik at det kan avsettes midler på Statens petroleumsfond. Det er viktig å bygge opp en finansiell reserve for å møte de store pensjons- og velferdsforpliktelsene utover i neste århundre.
Utformingen av Statens petroleumsfond bygger på at det er et behov for å frikople bruken av petroleumsinntektene fra de løpende inntektene. Variasjoner i petroleumsinntektene, f.eks. som følge av svingninger i oljeprisen, må derfor slå ut i endret netto avsetning til fondet. Dersom vi lot bruken av inntektene over statsbudsjettet øke som følge av f.eks. høyere oljepriser, ville vi øke oljeavhengigheten. Dersom prisene senere skulle falle, ville resultatet bli en varig svekkelse av statens finansielle stilling. Økt bruk av petroleumsinntekter innenlands ville også kunne føre til tiltakende pris- og kostnadspress og dermed svekke fastlandsøkonomien.
Som understreket i Nasjonalbudsjettet, er petroleumsfondet en integrert del av budsjettprosessen. Såfremt det er midler på fondet, skal det oljekorrigerte underskudd på statsbudsjettet dekkes ved en overføring fra fondet. Denne overføringen synliggjør dermed bruken av petroleumsinntektene over statsbudsjettet. Fondsoppbygging vil bare finne sted i den grad det er reelle overskudd i statsfinansene.
Utviklingen siden Nasjonalbudsjettet ble lagt fram, bekrefter inntrykket av en sterk og relativt bredt basert oppgang i norsk økonomi. Den innenlandske etterspørselen ser ut til å utvikle seg om lag som anslått i Nasjonalbudsjettet, med avdempet vekst gjennom 1995. Samtidig har konjunkturoppgangen fått bredere feste, med kraftig vekst i investeringene i fastlandsbedriftene. Samlet anslås en vekst i BNP for Fastlands-Norge på knapt 3 1/4 % i 1995, dvs. som i Nasjonalbudsjettet. Veksten i BNP i alt for inneværende år er nå anslått til knappe 4 %.
Også i 1996 ventes oppgangen i norsk økonomi å være relativt bredt basert, med vekst i alle viktige etterspørselskomponenter unntatt oljeinvesteringene. Veksten i tradisjonell eksport antas å ta seg noe opp igjen neste år. Investeringene i fastlandsbedriftene vil fortsette å vokse, men veksten vil avta i forhold til den meget sterke økningen i inneværende år. Veksten i privat konsum i 1996 er oppjustert med 1/2 prosentpoeng siden Nasjonalbudsjettet, som følge av en sterkere anslått vekst i husholdningenes inntekter. Innstramminger i budsjettpolitikken bidrar til moderat vekst i offentlig konsum.
Alt i alt anslås BNP for Fastlands-Norge nå å øke med 2 3/4 % i 1996, en oppjustering på 1/4 prosentpoeng siden Nasjonalbudsjettet 1996, mens veksten i BNP i alt nå anslås til 4 1/4 %.
Som følge av den sterke veksten i økonomien har arbeidsmarkedet de siste par årene vist betydelig bedring. Sysselsettingen fortsatte å øke i 3. kvartal i år, og på årsbasis anslås nå en vekst i antall sysselsatte personer fra 1994 til 1995 på i overkant av 40.000 personer. I 1996 anslås sysselsettingen å øke med om lag 30.000 personer. Konjunkturoppgangen og den sterke sysselsettingsveksten har ført til økt tilstrømming til arbeidsmarkedet, og dermed har nedgangen i arbeidsledigheten til en viss grad blitt dempet. Etter sterk vekst på slutten av fjoråret og i begynnelsen av inneværende år har imidlertid veksten i arbeidsstyrken de siste månedene vært mindre enn sysselsettingsveksten, og ledigheten har avtatt. Sesongjustert utgjorde AKU-ledigheten i 3. kvartal 4,8 % av arbeidsstyrken. Anslaget på den gjennomsnittlige ledigheten neste år er justert ned fra 4 3/4 % i Nasjonalbudsjettet til 4 1/2 % nå.
Veksten i konsumprisene fra 1994 til 1995 anslås fortsatt til 2 1/2 %. Når en ser bort fra prisvirkningene av avgiftsøkningene i 1994 og fra 1. januar i år, har 12-månedersraten for konsumprisindeksen vært stabil på under 2 % gjennom året. Konsumprisveksten i 1996 anslås til om lag 2 %, dvs. som i Nasjonalbudsjettet.
Det er ikke grunnlag for å vurdere utviklingen i lønningene for inneværende år annerledes enn i Nasjonalbudsjettet, og den gjennomsnittlige lønnsveksten fra 1994 til 1995 anslås fortsatt til 3 %. Basert på en stram finanspolitikk i 1996 og en videreføring av det inntektspolitiske samarbeidet legges det til grunn en lønnsvekst på om lag 3 % også neste år, selv om et strammere arbeidsmarked og høy lønnsomhet i deler av næringslivet isolert sett øker faren for tiltakende kostnadsvekst.
Gjennom Stortingets behandling av forslaget til statsbudsjett for 1996 mv. og nye forslag fra Regjeringen fremmet i denne proposisjonen blir budsjettet isolert sett svekket med 2,8 mrd. kroner. Regjeringen fremmer nå samtidig forslag for å dekke inn igjen denne svekkelsen, ved reduserte utgifter og økte inntekter. Anslagsendringer bidrar til at budsjettets overskudd og avsetning i Statens petroleumsfond nå blir høyere enn i Nasjonalbudsjettet. En del av utgiftsøkningene dekkes inn ved økte inntekter, slik at den underliggende utgiftsveksten blir sterkere enn i Nasjonalbudsjettet. Endringene i budsjettet vil samlet bidra til noe høyere vekst i innenlandsk etterspørsel, herunder privat forbruk.
Etter at arbeidet med Nasjonalbudsjettet ble sluttført falt oljeprisen fra om lag 110 kroner pr. fat til under 100 kroner pr. fat. De siste ukene har oljeprisen igjen gått noe opp. Som en teknisk forutsetning legges det fortsatt til grunn en oljepris i 1996 på 105 kroner pr. fat. Anslaget på statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 1996 er om lag uendret fra Nasjonalbudsjettet. Nye anslag for skatteinntekter fra fastlandsøkonomien, dagpengeutbetalinger og netto renteinntekter for staten styrker budsjettet med 2,6 mrd. kroner, mens økte utgifter for Folketrygden svekker budsjettet med 0,5 mrd. kroner. Statsbudsjettets øvrige inntekter er styrket med en overføring på 1,1 mrd. kroner fra Kommunalbankens reservefond. Det oljekorrigerte underskuddet reduseres alt i alt med 2,1 mrd. kroner til 36,6 mrd. kroner i 1996.
Hovedtrekkene i Regjeringens forslag til statsbudsjett for 1996 er etter dette:
| - | Statsbudsjettets utgifter anslås nå å bli reelt om lag uendret fra 1995 til 1996, når det korrigeres for enkelte konjunkturbestemte og regnskapsmessige forhold. I forhold til vedtatt budsjett for 1995 innebærer budsjettforslaget for 1996 en reell utgiftsvekst på 1 %. Anslaget på den underliggende utgiftsveksten i statsbudsjettet fra 1995 til 1996 er om lag 1/2 prosentpoeng høyere enn i Gul bok og Nasjonalbudsjettet 1996. |
| - | Skatte- og avgiftsnivået holdes reelt sett om lag uendret. |
| - | Budsjettopplegget for 1996 gir en innstramming i den innenlandske etterspørselen på om lag 1/2 % av BNP for Fastlands-Norge, målt ved den olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettindikatoren. Opplegget i Gul bok og Nasjonalbudsjettet for 1996 innebar en tilsvarende innstramming på 1 %. |
| - | Det overføres 36,6 mrd. kroner fra petroleumsfondet til statskassen for å dekke underskuddet i statsbudsjettet utenom olje. Det kan dermed netto avsettes 12,6 mrd. kroner i Statens petroleumsfond i 1996. I Gul bok var avsetningen 10,6 mrd. kroner. |
| - | Statsforvaltningens overskudd, som i tillegg til statsbudsjettet inkluderer statlige fond mv., anslås til 24 mrd. kroner i 1996. Kapitalinnskuddene i forretningsdriften er da regnet som en finansinvestering, og ikke løpende utgiftsført som i statsregnskapet. |
| - | Overskuddet i offentlig forvaltning (nettofinansinvesteringer), hvor også kommunene inngår, anslås til 23 mrd. kroner i 1996 eller 2,4 % av BNP. Det er dette overskuddsbegrepet for offentlig sektor som vanligvis brukes ved internasjonale sammenlikninger, bl.a. i EUs Maastricht-traktat. |
Det foreslåtte skatteopplegget for 1996 innebar i hovedsak en videreføring av opplegget for 1995. Det ble imidlertid foreslått å justere innslagspunktene for de to grensene i toppskatten og grensen for høyeste minstefradrag med 1 prosentpoeng mer enn den forutsatte lønnsveksten fra 1995 til 1996. Ved Stortingets behandling ble det gitt tilslutning til hovedtrekkene i Regjeringens skatteforslag for 1996. Stortingets flertall ga bl.a. støtte til forslaget om nominell videreføring av de generelle satsene for barnetrygd, men sluttet seg ikke til forslaget om å holde småbarnstillegget nominelt uendret fra 1995 til 1996. I denne proposisjonen følger Regjeringen opp stortingsflertallets vedtak om å øke småbarnstillegget i barnetrygden med 2.590 kroner. Dette innebærer en utgiftsøkning på vel 300 mill. kroner.
Ved Stortingets behandling av Innst.O.nr.12 (1995-1996) gikk et flertall inn for å justere beløpsgrensene for fordelsbeskatning av egen bolig med 2,5 %. Regjeringen legger nå opp til at de to inntektsgrensene for beregning av inntekt av egen bolig økes fra 50.000 kroner til 51.250 kroner og fra 440.000 kroner til 451.000 kroner. Dette gir et anslått inntektsbortfall på 13 mill. kroner.
Som følge av at det er forhandlet fram nye satser for kostgodtgjørelse ved reiser med overnatting som bare anses å dekke merkostnadene ved forpleining utenfor hjemmet, har Finansdepartementet varslet Stortinget om at det ikke skal beregnes skattepliktig kostbesparelse fra 1. oktober 1995.
For delvis å dekke provenybortfallet som følge av endringene nevnt ovenfor foreslår departementet at avgiftene på brennevin, vin, tobakk, øl og alkoholfrie drikkevarer prisjusteres. Dette gir en merinntekt til staten på 210 mill. kroner på 1996-budsjettet.
Regjeringen la 3. november i år fram en tilleggsproposisjon om endringer i kjøretøyavgiftene. Forslagene er ennå ikke ferdigbehandlet i Stortinget. Regjeringen vil om nødvendig komme tilbake til Stortinget med inndekningsforslag hvis flertallets vedtak fører til en svekkelse av budsjettet.
Reviderte inntektsanslag, bl.a. på bakgrunn av Stortingets foreløpige vedtak, innebærer en oppjustering av kommunesektorens inntekter for 1995 og 1996 på 1.500 mill. kroner i forhold til forutsetningene i Nasjonalbudsjettet. Merøkningen, som består både av økte skatteinntekter og økte overføringer, fordeler seg med vel 450 mill. kroner i 1995 og vel 1.000 mill. kroner i 1996.
En stor del av justeringene i statsbudsjettet som følge av behandlingen i Stortinget øker kommunenes og fylkeskommunenes inntekter. Behovet for samlet inndekning som følge av budsjettbehandlingen er dessuten så betydelig at det bør få konsekvenser for kommunene og fylkeskommunene. Det vises i denne sammenheng til det forbeholdet som ble tatt i Nasjonalbudsjettet 1996 om mulige endringer i kommunesektorens inntektsramme for 1996 fram mot Salderingsproposisjonen:
| « I tråd med det som ble varslet i proposisjonen om kommuneøkonomien kan forutsetningene om utviklingen i kommunenes og fylkeskommunenes inntekter fra 1995 til 1996 bli endret i forbindelse med Salderingsproposisjonen for 1996 dersom anslagene for kommunesektorens skatteinntekter i 1995 blir endret av betydning i forhold til det som nå legges til grunn. » |
På denne bakgrunn foreslår Regjeringen å redusere rammetilskuddene til kommunene og fylkeskommunene for 1996 med 350 mill. kroner i forhold til opplegget i Nasjonalbudsjettet. Reduksjonen foreslås fordelt med 130 mill. kroner på kommunene og 220 mill. kroner på fylkeskommunene. I tillegg foreslås det en reduksjon i de øremerkede tilskuddene på 60 mill. kroner netto under ulike departementer.
Trass i de foreslåtte tiltakene anslås nivået på kommunesektorens samlede inntekter for 1996 å bli vel 600 mill. kroner høyere enn forutsatt i Nasjonalbudsjettet. Dette kommer i tillegg til en samlet merøkning i 1995 på vel 450 mill. kroner. En nærmere omtale av utviklingen i kommuneøkonomien er gitt i avsnitt 1.2.4.
Penge- og valutapolitikken skal rettes inn mot å holde kronens verdi stabil målt mot europeiske valutaer. Over tid vil dette bidra til lav pris- og kostnadsvekst. Når pengepolitikken rettes inn mot stabil valutakurs, betyr det samtidig at et viktig ansvar for å dempe de innenlandske konjunktursvingningene hviler på finanspolitikken. Innenfor de rammene det operative målet om stabil valutakurs setter, vil pengepolitikken i den nåværende konjunkturfasen bli innrettet mot å bidra til at veksten i den innenlandske etterspørselen og aktiviteten ikke blir så sterk at pris- og kostnadsstigningen skyter fart. I det nåværende pengepolitiske opplegget er det lagt til grunn at det ikke er aktuelt å benytte så sterke virkemidler i den løpende utøvelsen av pengepolitikken som innen et fastkursregime. I en eventuell framtidig situasjon med press nedover på kronekursen innebærer dette at rentenivået må tilpasses slik at en unngår vedvarende og omfattende støttekjøp av kroner. I en situasjon med en sterk krone og en markert konjunkturoppgang kan det være hensiktsmessig at Norges Bank i en viss utstrekning netto kjøper valuta ut over det som følger av oppbyggingen av petroleumsfondet.
I Nasjonalbudsjettet 1996 ble det understreket at den økonomiske utviklingen framover er usikker. Oljeprisen og petroleumsproduksjonen er det knyttet særlig usikkerhet til. I tillegg pekte en i Nasjonalbudsjettet på visse tegn på avmating i veksten i internasjonal økonomi. Dette ble bygget inn i anslagene for veksten i den tradisjonelle vareeksporten.
De pengepolitiske myndighetene i Kontinental-Europa har møtt tendensen til konjunkturavmatning og lavere inflasjon med å redusere de kortsiktige rentene. Også de langsiktige rentene har falt. I den utstrekning renteutviklingen ute får gjennomslag i norske renter vil risikoen øke for at den nåværende konjunkturoppgangen blir så sterk at det utløses pressproblemer i form av tiltakende lønns- og prisvekst. Som påpekt i Nasjonalbudsjettet, vil dette i stedet for en balansert oppgang i norsk økonomi, kunne gi en sterk forbruksledet oppgang drevet av reallønnsvekst og økende låneopptak. Med sterk vekst i økonomien vil pressproblemer kunne oppstå. Pris- og kostnadsveksten ville etter hvert tilta og konkurranseevnen svekkes. I så fall vil grunnlaget for videre vekst i eksporten og investeringene i de konkurranseutsatte delene av næringslivet bli svekket. Dermed svekkes også grunnlaget for fortsatt sysselsettingsvekst.
Regjeringen legger stor vekt på å unngå en slik utvikling. Hovedutfordringen er å bidra til at den sterke oppgangen ledes over i en utvikling med stabil vekst i økonomien, hvor ledigheten avtar gradvis, men uten at pris- og kostnadsveksten skyter fart. I den nåværende sterke konjunkturoppgangen tilsier derfor hensynet til varig vekst i sysselsettingen at det føres en tilstrekkelig stram finanspolitikk, slik at veksten ikke blir for sterk, jf. også omtalen av pengepolitikken ovenfor. Ved en mer moderat oppgang har en større muligheter til å fange opp signaler om pressproblemer, omstille politikken i tide og motvirke flaskehalser og strukturelle problemer på arbeidsmarkedet. Dermed kan sysselsettingen fortsette å øke, uten at pris- og kostnadsveksten tiltar vesentlig. Over tid gir en jevn og langvarig oppgang en bedre sysselsettingsutvikling og en sterkere reduksjon i ledigheten enn en kraftig, men mer kortvarig vekst.
For å styrke den kostnadsmessige konkurranseevnen og dermed grunnlaget for varig økt sysselsetting legger Regjeringen stor vekt på å føre videre det inntektspolitiske samarbeidet med partene i arbeidslivet. En styrking av konkurranseevnen må først og fremst skje gjennom en nominell lønnsvekst som er lavere enn lønnsveksten hos våre handelspartnere. Inntektspolitikken står imidlertid overfor nye utfordringer. Et strammere arbeidsmarked og høy lønnsomhet, spesielt i de eksportorienterte delene av næringslivet, innebærer tradisjonelt en betydelig fare for høye lønnstillegg, som i så fall kan smitte over på resten av økonomien. Et viktig siktemål med inntektspolitikken er å bryte med disse historiske mekanismene, slik at vi unngår at lønnsnivået i norsk næringsliv på nytt presses opp i en høykonjunktur. Det er samtidig viktig å sørge for en god produktivitetsutvikling. Erfaringer tilsier at det generelt ikke kan legges til grunn at produktiviteten i norsk næringsliv vil vokse sterkere enn hos våre handelspartnere.
Arbeidsmarkedspolitikken rettes inn mot å bedre virkemåten i arbeidsmarkedet, slik at ledigheten ikke festner seg, men fortsatt kan reduseres. Nivået på arbeidsmarkedstiltakene må ses i sammenheng med utviklingen på arbeidsmarkedet. På bakgrunn av utviklingen de siste par årene, har tiltaksnivået gradvis blitt trappet ned. Det anslås nå et noe lavere ledighetsnivå i 1996 enn i Nasjonalbudsjettet. I samsvar med Stortingets budsjettvedtak reduseres bevilgningene til arbeidsmarkedstiltak i 1996 med 500 mill. kroner i forhold til opplegget i Nasjonalbudsjettet. Dette gir, sammen med tilsagn gitt i 1995 med virkning for 1996, grunnlag for et gjennomsnittlig tiltaksnivå på 37.000 plasser i 1996. Det legges til grunn et tiltaksnivå på 42.000 plasser i første halvår. Tiltaksnivået for andre halvår vil bli nærmere vurdert i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 1996, på grunnlag av utviklingen på arbeidsmarkedet. Formidlingsinnsatsen vil bli styrket for å øke mulighetene for å få de ledige tilbake i ordinært arbeid. Særlig viktig er en aktiv innsats overfor langtidsledige.
Komiteen og de enkelte fraksjoner viser til fyldig gjennomgang av finanspolitikken og det økonomiske opplegget for 1996 i B.innst.S.nr.I (1995-1996). Komiteen viser for øvrig til de respektive fraksjoners merknader under pkt. 10 Fraksjonsmerknader.