| |
I proposisjonen fremmer Nærings- og handelsdepartementet forslag til ny lov om serveringsvirksomhet (serveringsloven). Loven vil erstatte lov av 3. juni 1983 nr. 52 om overnattings- og serveringssteders regler om serveringsvirksomhet, (hotelloven) samt oppheve hotellovens regler om overnattingsvirksomhet.
Formålet med loven er å sikre forsvarlig drift av serveringssteder. Den skal bidra til å gi serveringsbransjen stabile og forutsigbare rammebetingelser, gi kommunene et mer anvendelig og praktiserbart verktøy for å bekjempe kriminalitetsutviklingen i enkelte deler av serveringsbransjen samt motvirke illojal konkurranse.
I proposisjonen legges det opp til en videreføring av bevillingssystemet for serveringsbransjen, mens særreguleringen av overnattingsbransjen fjernes. Det foreslås en rekke endringer i forhold til gjeldende hotellov.
Næringslovutvalget ble oppnevnt av regjeringen i februar 1990. Utvalgets mandat var å gjennomgå den lovgivning som innvirker på mulighetene for næringsutvikling, og å fremme forslag til forenklinger og andre endringer som kan stimulere til økt næringsaktivitet.
Etter en gjennomgang av hotelloven, var Næringslovutvalgets hovedkonklusjon at loven bør oppheves. Næringslovutvalget kom til at det kan være nødvendig å beholde enkelte av reglene som finnes i hotelloven, men de uttalte at bestemmelsene med enkelhet kan overflyttes til andre lover. I tiden etter at Næringslovutvalget avga sin rapport er det imidlertid i stadig sterkere grad blitt fokusert på en uheldig utvikling i deler av restaurantbransjen. Departementet ønsket derfor en nærmere kartlegging av kriminaliteten i restaurantbransjen før lovrevisjonsarbeidet ble satt i gang. I 1993 nedsatte Nærings- og energidepartementet en arbeidsgruppe for gjennomgang av forholdene i restaurantbransjen.
I gruppens rapport, vises det til betydelige problemer med forskjellige typer kriminalitet i deler av bransjen. Eksempelvis nevnes brudd på regler vedrørende regnskap, skatt, arbeidsgiveravgift samt brudd på arbeidsmiljøloven og alkoholloven. På bakgrunn av kriminalitetsutviklingen i serveringsbransjen fremmet Næringslovutvalget i 1994 flere forslag til tiltak for å forbedre forholdene i bransjen.
På bakgrunn av de alvorlige problemene som hadde avtegnet seg i bransjen oppnevnte Nærings- og energidepartementet i januar 1995 et utvalg for å revidere hotelloven. Utvalget foreslår alternativet uten særlov for overnattingsnæringen. De fleste lovbestemmelsene i dagens hotellov foreslås opphevet. Det blir videre lagt frem et forslag til ny særlov (serveringsloven) for serveringsnæringen. Lovforslaget er ment å erstatte serveringsdelen i gjeldende hotellov.
De fleste høringsinstanser er positive til lovforslaget, mens næringsorganisasjonene (Norsk Hotell- og Restaurantforbund og Forbundet for overnattings- og serveringsnæringen) stiller seg kritisk til lovforslaget.
Dagens hotellov gjelder opprettelse og drift av overnattingssteder og serveringssteder. Den regulerer næringsvirksomhet og ikke virksomhet som drives mer leilighetsvis. Loven har et system med to bevillinger: overnattingsbevilling og serveringsbevilling. Enkelte virksomheter faller utenfor loven, enten fordi de omhandles i andre lover eller fordi de etter sin art er så spesielle at hotelloven ikke egner seg til å regulere denne typen virksomhet.
Bevillingsplikten gjelder bare for virksomhet som kan karakteriseres som næringsdrift. Virksomheten må derfor være forretningsmessig organisert og ha et visst preg av offentlighet og regelmessighet. Bevilling er betinget av godkjennelse av styrer med stedfortreder. Bevillingssøknaden undergis en helhetsvurdering. Dersom hotellovens krav er oppfylt, har kommunen plikt til å gi bevilling. Bevilling gis til den for hvis regning virksomheten skal drives. Dette kan være en fysisk eller en juridisk person.
Kommunen kan tilbakekalle en serveringsbevilling når virksomheten ikke drives fagmessig forsvarlig i hotellovens forstand. Kommunen kan videre tilbakekalle bevillingen dersom spesielle grunner gjør det utilrådelig at virksomheten blir drevet. En bevilling kan suspenderes med umiddelbar virkning dersom det anses nødvendig for å hindre lovbrudd. Søknad om serverings- og overnattingsbevilling sendes av den for hvis regning virksomheten skal drives, til den kommunen der serverings- eller overnattingsstedet befinner seg. Kommunens vedtak om å innvilge, avslå, tilbakekalle eller suspendere bevilling kan påklages til fylkesmannen.
Hotelloven inneholder en rekke forskriftshjemler. Lovens § 15 hjemler forskriftsadgang på sentrale områder. Hjemmelen har i stor grad blitt benyttet. Serveringssteder som ønsker å servere alkoholholdige drikker må i dag ha to typer bevilling: serveringsbevilling etter hotelloven og skjenkebevilling etter alkoholloven.
Ved vurderingen av om serveringsbevilling skal gis, tar kommunen stilling til om vilkårene i hotellloven er oppfylt. Kommunen utøver ikke et forvaltningsmessig skjønn utover dette. Beslutninger om tildeling av skjenkebevilling etter alkoholloven er derimot en utpreget skjønnsmessig avgjørelse, der avgjørelsen skal treffes på grunnlag av alkoholpolitiske vurderinger.
Formålet med departementets forslag til serveringslov, basert på et bevillingssystem med klare lovbestemte kriterier for å drive serveringssteder, er å ivareta næringens, de ansattes og samfunnets behov for klare og forutsigbare rammebetingelser. Kravene i serveringsloven vil bl.a. kunne bidra til å stanse konkursgjengangerne som har vist seg også å utgjøre et problem i denne bransjen. Etter gjeldende hotellov er den som gjør seg næring av å drive et serveringssted bevillingspliktig. Loven gjelder både opprettelse og drift av serveringssteder.
Et serveringssted er « et sted hvor det foregår salg av mat og/eller drikke, når salget skjer under forhold som innbyr til fortæring på stedet ». Som eksempler på serveringssteder nevnes restaurant, kafé, kafeteria, pub og gatekjøkken. Både servering innen- og utendørs omfattes. Loven gjelder ikke for sykehus og andre helseinstitusjoner som krever godkjennelse av annen offentlig myndighet, virksomhet som drives av staten til bruk for de ansatte, servering ombord i tog, fly eller annet fartøy eller servering på flyttbare innretninger/faste installasjoner og virksomhet drevet av lag og forening.
Departementet foreslår at bevillingsmyndigheten fremdeles skal ligge på kommunalt nivå, men at myndigheten til å fatte vedtak om etablering og drift av serveringssteder legges til kommunen og ikke kommunestyret. Det vil så være opp til den enkelte kommune selv å ta stilling til hvorvidt vedtak etter serveringsloven skal fattes av kommunenes politiske organer eller av administrasjonen.
Departementet vil understreke at bevillingen er knyttet til den enkelte bevillingshaver og ett bestemt serveringssted. Departementet foreslår å videreføre kravet om at serveringsstedet skal ha en styrer og en stedfortreder.
Kriminalitetsutviklingen i deler av serveringsbransjen de senere årene har vist at den generelle lovgivningen ikke er tilstrekkelig til å motvirke problemene i denne bransjen og at mottiltak må settes inn. På denne bakgrunn finner departementet det nødvendig å foreslå særregulering av serveringsbransjen.
Departementet foreslår at det, ved siden av bevillingshaver, også stilles krav til vandel overfor andre personer med tilknytning til serveringsvirksomheten. Departementet mener også at det bør stilles krav til vandel hos den som har det reelle ansvaret for den daglig driften av serveringsstedet. Departementet finner det ikke hensiktsmessig å gi henvisninger til konkrete lovbrudd i vandelsbestemmelsen. Departementet er likevel av den oppfatning at det bør fremkomme eksplisitt av vandelsbestemmelsen at den også omfatter overtredelser av skatte- og avgiftslovgivningen og regnskapslovgivningen.
Departementet foreslår at det kun er overtredelser som er « uforenlig med drift av serveringssted » som kan tillegges vekt i vurderingen. Når det gjelder vektleggingen av den enkelte lovovertredelse, må det foretas en helhetsvurdering hvor det særskilt er tre kriterier som vil være avgjørende: lovbruddets grovhet, hvor langt tilbake i tid lovbruddet ligger og antall overtredelser.
Departementet foreslår at vandelskravet dokumenteres bl.a. ved hjelp av politiets uttalelse, ved hjelp av skatteattest og eventuelt ved innhentelse av uttalelse fra andre offentlige myndigheter som f.eks. skatte- og avgiftsmyndighetene, næringsmiddeltilsynet, Arbeidstilsynet og ved opplysninger fra offentlige registre som f.eks. Brønnøysundregistrene, herunder bl.a. Regnskapsregisteret og Konkursregisteret.
Manglende teoretisk bakgrunn hos aktørene samt manglende yrkesstolthet kan være en medvirkende årsak til de problemer bransjen står overfor i dag. Formålet med å stille krav om kvalifikasjoner er således troen på at dette kan medvirke til å heve kompetansenivået i bransjen, øke yrkesstoltheten og dermed bidra til å redusere antall useriøse drivere.
Departementet er enig i at det er positivt at den samlede kompetansen i næringen økes da evnen til innovasjon og verdiskapning ofte har sammenheng. Departementet mener at etablererprøve kan være en hensiktsmessig måte å dokumenter tilstrekkelige kunnskaper på.
Departementet foreslår at bestemmelsen om søknadens innhold suppleres med en angivelse av at søknaden skal sendes til kommunen. Videre foreslår departementet at søknaden skal inneholde opplysninger om navn og adresse på « den for hvis regning virksomheten skal drives ». Dersom dette er en juridisk person, skal det også gis opplysninger om organisasjonsnummer og eiersammensetning.
Departementet foreslår å opprettholde kommunens plikt til å innhente politiets uttalelse. Politiet kan uttale seg både om forhold som har medført straffeansvar og om andre forhold som de finner relevante for kommunens behandling etter serveringsloven. Departementet vil understreke at i de tilfeller kommunen har behov for flere opplysninger i forbindelse med vurderingen av bevillingssøknader enn de som fremkommer av søknaden eller uttalelser fra politi og skatte- og avgiftsmyndighetene, vil de offentlige registrene være en hensiktsmessig informasjonskilde. Departementet foreslår at det settes en generell frist på 60 dager for kommunens saksbehandling.
Departementet støtter Hotellovutvalgets forslag om å videreføre hovedregelen om at serveringssteder skal være stengt mellom kl. 01.00 og 06.00. Videre støttes også videreføringen av kommunens hjemmel for å fastsette avvikende åpningstider i forskrifts form. Myndigheten tillegges kommunen som etter kommunelovens bestemmelser avgjør om vedtak skal treffes politisk eller administrativt.
Departementet vil bemerke at plikten til å informere om endringer i forhold av betydning for serveringsbevillingen bør påligge bevillingshaver. Det er svært viktig at kommunen sikres slik informasjon for at den skal kunne kontrollere at lovens krav til enhver tid er oppfylt. Dersom det skjer endringer i den krets av personer som oppebærer en vesentlig del av virksomhetens inntekter, må dette meldes til kommunen.
Politiet, skatte- og avgiftsmyndighetene, tollmyndighetene, næringsmiddeltilsynet og Arbeidstilsynet er pålagt en plikt til uten hinder av en eventuell taushetsplikt, å gi kommunene opplysninger som de anser som nødvendige for vurderingen av om kravene til bevilling til enhver tid er oppfylt.
Departementet foreslår at politiet gis adgang til midlertidig stenging av serveringssteder for inntil fire dager dersom det er nødvendig for å besørge ro og orden på serveringssteder, ivareta allmennhetens sikkerhet samt for å avverge eller stanse lovbrudd.
Departementet foreslår at politiet pålegges en plikt til å gi kommunen melding om forholdet så snart som mulig etter at stenging er foretatt. Departementet foreslår at suspensjonsbestemmelsen i hotelloven § 11 videreføres. Departementet tilføyer at suspensjon i seg selv er et så inngripende reaksjonsmiddel at det kan virke som et kraftig incitament til å rette opp de ulovlige forholdene, dersom dette er mulig, for å unngå endelig tilbakekalling av serveringsbevillingen.
Departementet foreslår at adgangen til å fatte vedtak om suspensjon av bevilling legges til kommunen. Tilbakekalling av en serveringsbevilling er en svært inngripende sanksjon som får virkning både i forhold til den næringsdrivende, kreditorer og de ansatte. Departementet ser derfor behov for sanksjonsregler som er rettsteknisk enkle og praktiserbare. Departementet foreslår at myndigheten til å tilbakekalle serveringsbevillingen fortsatt skal ligge hos kommunen.
Departementet foreslår å åpne adgangen til å ilegge bevillingshaver bøter med hjemmel i serveringsloven dersom han forsettlig eller uaktsomt overtrer visse bestemmelser i loven eller medvirker til slik overtredelse. Serveringslovens straffebestemmelse kommer i tillegg til, og ikke som erstatning for, øvrige straffebestemmelser.
Departementet foreslår at det inntas i lovteksten at serveringsbevillingen bortfaller ved overdragelse av serveringsvirksomheten med mindre det søkes om ny bevilling innen visse oppgitte frister.
Departementet foreslår å videreføre gjeldende ordning hvor ny eier av en serveringsvirksomhet i en overgangsperiode kan drive videre på tidligere eiers bevilling. Departementet vil bemerke at det også ved konkurs, som ved andre former for overdragelser, er behov for en overgangsordning som gir konkursboet adgang til å fortsette den igangværende virksomheten når dette er hensiktsmessig enten for å avvikle virksomheten eller for å overføre denne til nye eiere.
Departementet vil bemerke at det også ved bevillingshavers død er behov for en overgangsordning slik at arvingene får en sjanse til å områ seg og avgjøre om de ønsker å fortsette driften av serveringsstedet uten at dette må stenges. Departementet foreslår derfor at serveringsbevillingen bortfaller ved bevillingshavers død, såfremt dødsboet ikke « uten ugrunnet opphold » melder fra til kommunen at det vil fortsette virksomheten. Departementet foreslår at serveringsbevillingen bortfaller dersom serveringsvirksomheten er ute av drift i mer enn ett år.
Det har vist seg å være vanskelig å beregne de økonomiske og administrative konsekvensene av lovforslaget både for det offentlige og for de næringsdrivende. Lovforslaget vil medføre kostnader for både det offentlige og de næringsdrivende, samtidig som det på enkelte områder vil medføre besparelser i forhold til bevillingssystemet etter gjeldende lov.
Forslaget om å oppheve særreguleringen for overnattingsstedene innebærer en økonomisk og administrativ besparelse både for kommunene og for næringslivet. Det bør være rimelig å anta at loven i seg selv vil få en samfunnsmessig, positiv økonomisk effekt som mer enn veier opp de kostnader det offentlige og de næringsdrivende påføres ved lovforslaget.