| |
Barne- og familiedepartementet legger i proposisjonen fram forslag til endringer i bidragsordningen etter lov om barn og foreldre (barneloven), forskotteringsordningen etter lov om bidragsforskott, forslag om oppheving av de særlige beskatningsreglene for barnebidrag etter lov om skatt av formue og inntekt, og forslag om oppheving av refusjonsregelen ved utbetalt overgangsstønad etter lov om folketrygd.
Forsørgelsesplikt for barn er i utgangspunktet et privat anliggende, og bidrag kan som hovedregel avtales og betales uten at det offentlige blir involvert. For dem som inngår en privat avtale om bidrag, vil barnelovens regler om bidrag ofte være retningsgivende. Der det er det offentlige som fastsetter bidraget, er det behov for et entydig og rettferdig regelverk.
Bidragsreglene angår et økende antall barn og deres foreldre. Både bidragspliktige og bidragsmottakere finnes i alle inntektsgrupper og samfunnslag. Samtidig vet vi at mange av de barnefamiliene som har det vanskeligst økonomisk i Norge i dag, finnes blant bidragsmottakerne. Bidragspliktige er ikke like lette å identifisere i løpende statistikk, men for en forholdsvis stor andel fører bidragsplikten til at midlene til eget forbruk blir lave. Bidragsspørsmål skal avgjøres i situasjoner hvor sterke følelser er involvert, og i en del tilfeller der det er konflikter mellom partene. Bidragsreglene har videre betydelige økonomiske konsekvenser for det offentlige.
Bidragspliktens formål er å sikre barnet underholdsmidler der barnet ikke bor sammen med begge foreldre. Bidragets størrelse bør stå i forhold til barnets behov. Departementet legger videre vekt på at begge foreldre har et likeverdig ansvar for både omsorg og forsørging av barnet. Bidragsreglene bør derfor også i størst mulig grad være med på å oppmuntre til omsorg fra begge foreldre. Målet med forslaget er å dele forsørgelsesutgiftene mellom foreldrene etter økonomisk evne så rettferdig som mulig, med vekt på barnets behov for underhold. I tillegg bør regelverket egne seg godt som veiledning ved private avtaleinngåelser og for offentlig fastsettelse.
Etter den foreslåtte kostnadsmodellen fastsettes bidraget ved at utgiftene til underhold fordeles forholdsmessig mellom foreldrene etter deres inntekter. Bidraget skal prøves mot bidragspliktiges bidragsevne og deretter reduseres for utgiftene under avtalt/fastsatt samvær.
En bidragsfastsettelse som tar utgangspunkt i hva forsørgelsen koster, vil understreke bidragspliktens formål på en bedre måte. Bidragsfastsettelsen vil også kunne være mer presis i forhold til å sikre barnet forsvarlig underhold. Utgifter til barnets underhold vil normalt stige når barnet blir eldre. Å fokusere på forsørgelsesutgifter og la bidragets størrelse stå i forhold til dette, begrunner bidragets størrelse for foreldrene på en konkret måte. Der bidrag skal fastsettes offentlig er kostnadene sjablonmessig fastsatt pr. barn og omfatter forbruksutgifter, utgifter til barnetilsyn og boutgifter. Innenfor utgiftskategoriene er det satt ulike sjabloner tilpasset barns behov på ulike alderstrinn. Sjablonene er fastsatt slik at barnet skal sikres et forsvarlig godt underhold. Ved dette sikres at barnets behov ivaretas uansett foreldrenes inntektsnivå. De samlede kostnader reduseres for offentlige ytelser til barnets forsørgelse som for eksempel barnetrygd. Summen av kostnader minus fradrag utgjør underholdskostnadene som skal fordeles mellom foreldrene.
Den delen av underholdskostnadene som bidragspliktige skal dekke, foreslås beregnet ut fra forholdet mellom foreldrenes inntekter. Den av foreldrene som har høyest inntekt, skal altså dekke den største andelen av underholdskostnaden. Hvis foreldrene har like høy inntekt, skal hver av dem dekke like stor andel av underholdskostnaden. Departementet foreslår av forenklingshensyn at bidragspliktiges andel regnes ut fra fem alternative, gitte forholdsmessige andeler av underholdskostnaden. Dette gir et mer robust system i forhold til mindre endringer i de økonomiske forholdene.
Ved å legge begge foreldrenes inntekter til grunn ved bidragsfastsettelsen, tas i større grad enn etter dagens regelverk, hensyn til den konkrete økonomiske situasjonen som oppstår ved et samlivsbrudd. Bidragsmottakers inntektsnivå vil angi vedkommendes evne til å bidra til forsørgelsen. Hvis bidragsmottaker har lav inntekt vil barnet ha behov for et høyere bidrag enn der bidragsmottaker har høy inntekt. At begge foreldrenes økonomi vektlegges, markerer videre at foreldrene har et felles ansvar for forsørgelsen.
Inntektsgrunnlaget er basert på foreldrenes personinntekt og netto kapitalinntekter over kr 10.000 pr. år. Offentlige familiebaserte ytelser som utvidet barnetrygd og fordelen av klasse 2-fradrag legges i tillegg inn i bidragsmottakers inntekt. Ved å ta disse ordningene i betraktning når bidraget fastsettes, vil det offentliges støtte lette den økonomiske situasjonen for begge parter, både for barnets husholdning som mottar stønaden direkte og for bidragspliktige, gjennom en reduksjon av bidraget.
Det foreslås videre at beregnet bidrag prøves mot bidragspliktiges bidragsevne. Bidragsevnevurderingen innebærer at bidragspliktige gis rett til å beholde normerte nøkterne beløp til eget underhold, boutgifter, underhold av egne barn i egen husstand og skatt før endelig bidrag fastsettes. Det kan i stor grad settes faste inntektsgrenser for bidragspliktiges bidragsevne, avhengig av sivilstatus og antall barn. Forslaget innebærer nødvendig bidragslette i forhold til i dag for bidragspliktige med svært lave inntekter. Flere av de som i dag får offentlig fastsettelse vil få fastsatt et bidrag som står i forhold til deres økonomiske evne og som senere kan innkreves. Dette forutsetter at bidraget fastsettes (eller kan avtales) til 0 der bidragspliktige overhodet ikke har bidragsevne. Dagens begrensning i avtalefriheten, som innebærer at foreldrene ikke kan avtale et lavere bidrag enn forskottssatsen, alternativt prosentsatsene i forskriften, foreslås opphevet. Hvis bidragsmottaker krever forskott, kan imidlertid det offentlige, som i dag, fastsette/endre bidraget.
Det foreslås også en maksimumsgrense for samlet bidrag. Denne foreslås satt til en prosentandel av bidragspliktiges inntekt. Hvis bidragspliktige med flere bidragsberettigede barn ikke har full bidragsevne eller maksimumsgrensen for samlet bidrag får anvendelse, foreslås det at trygdekontoret gis adgang til å foreta samlet forholdsmessig fastsettelse av bidragene til barna.
Bidragspliktige med svak økonomi har hevdet at de med dagens regelverk føler seg tvunget til å prioritere å betale fastsatt bidrag framfor å ha samvær, med de utgifter dette fører med seg. Hvis bidragspliktige har samvær, foreslås det at bidraget reduseres med de antatte utgiftene til dette. Fradraget er ment å dekke løpende utgifter under samværet, utgifter som bidragsmottaker antas å spare. Dette vil også understreke bidragspliktige som fortsatt omsorgsperson for barnet. I tilfeller hvor det ikke er samvær mellom bidragspliktige og barnet, vil hele den delen av underholdskostnaden bidragspliktige skal dekke, utbetales som bidrag til mottaker. Samværsfradraget tar utgangspunkt i et fast sjablonmessig kronebeløp etter omfanget av avtalt/fastsatt samvær. I stedet for å gi fradrag pr. samværsdag slik som foreslått i høringsnotatet, foreslår departementet en inndeling i fire samværsklasser. Det gir enklere fastsettelse og færre endringssaker.
Departementet vil foreslå at det innføres en gebyrordning for offentlig fastsettelse av bidrag. Gebyrordningen tenkes innført uavhengig av de foreslåtte endringene i bidragsregelverket. Nærmere regler om gebyret vil bli fastsatt i forskrift. Ved å innføre et gebyr, vil antall saker med offentlig fastsettelse kunne bli redusert samtidig som det offentlige vil få en viss inndekning av utgiftene i de tilfellene bidraget blir fastsatt eller endret av det offentlige.
Det foreslås at reiseutgifter i forbindelse med samvær ikke trekkes inn ved bidragsfastsettelsen. Barnebidraget er ment å dekke barnets grunnleggende forsørgelsesbehov, og det er ikke naturlig å se eventuelle høye reiseutgifter mellom to hjem som en nødvendig del av dette. Departementet vil i stedet foreslå en endring av barneloven § 44b slik at utgangspunktet blir at reisekostnadene skal fordeles forholdsmessig mellom foreldrene etter deres inntekter. Det foreslås også en unntaksregel slik at reisekostnadene kan fordeles på en annen måte der særlige grunner tilsier det. I dag skal samværsforelderen som hovedregel dekke disse alene.
I enkelte tilfeller vil den foreslåtte modellen eller enkelte komponenter i den være lite egnet til å fastsette et rettferdig bidrag. Det er derfor foreslått å videreføre noen av dagens unntaksregler tilpasset det nye regelverket, blant annet der en av partene bor i utlandet. Det foreslås også å gi en adgang til å fastsette tilleggsbidrag der bidragspliktiges inntekt er over ca kr 600.000 pr. år. Det er ved dette søkt å ivareta hensynet til at også barn som ikke bor sammen med begge foreldre, skal sikres en bedre levestandard enn vanlig der en av foreldrene har råd til dette.
Endringene i barneloven følges opp av forslag om å oppheve de særskilte skattereglene for bidrag og folketrygdens rett til refusjon i barnebidrag for utbetalt overgangsstønad (den såkalte 30/70-regelen). Dette vil føre til at mange bidragsmottakere på overgangsstønad får forbedret sin økonomi. Samtidig gir det et enklere regelverk.
Regelverket om forskottering foreslås tilpasset ny modell for bidragsfastsettelse. Forslaget gir bidragsmottakere som etter en sjablonmessig vurdering ikke har full forsørgelsesevne, rett til uavkortet bidragsforskott med om lag samme beløp som i dag (etter skatt). Dersom bidragsmottaker har full forsørgelsesevne, reduseres forskottet, og der bidragsmottaker har inntekt over en gitt grense opphører rett til forskott helt. Forslaget til forskotteringsmodell vil i hovedsak gi krav på stønad i tilfeller hvor dette er begrunnet i barnets behov for tilskudd til underholdet. Nåværende forslag er en grovforenkling av det opprinnelige forslaget i høringsnotatet og innebærer at den aktuelle forskottssats kan utbetales raskt og samtidig til alle.
Forslagene gir til sammen både en god prinsipiell helhet og en bedre fordelingsprofil enn dagens regelverk. I meldingen gjøres nærmere rede for konsekvensene av forslagene for bidragsmottakers og bidragspliktiges økonomi basert på beregninger utført av Statistisk sentralbyrå (SSB) våren 2000. Det blir også gjort rede for økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige.
Etter gjeldende rett skal « foreldra bere utgiftene til forsyting og til utdanning av barnet etter evne og givnad og etter dei økonomiske kåra til foreldra, når barnet sjølv ikkje har midlar til det. Innbyrdes har begge foreldre skyldnad til å skyte til det som trengst etter evne. » (barneloven § 51) Videre heter det i § 52 om fostringstilskot at « Der ein eller begge foreldra ikkje bur saman med barnet, skal vedkomande betale faste pengetilskot til forsyting og utdanning ... Ingen kan gje avkall på den retten barnet har etter dette stykket. » Bidragsplikten varer til barnet er 18 år. Dersom barnet fortsetter med vanlig skolegang ut over fylte l8 år, kan bidragsplikten forlenges, jf § 53. Disse hovedprinsippene danner utgangspunktet for regelverket for fastsettelse av barnebidrag.
Etter barneloven § 54 kan bidragets størrelse enten avtales mellom foreldrene, avgjøres av trygdekontorene som er bidragsfogd, eller i visse tilfeller av domstolene.
Foreldrene står fritt til å avtale bidragets størrelse, med visse begrensninger. Som hovedregel skal det ikke avtales et lavere bidrag enn forskotteringsbeløpet etter lov av 17. februar 1989 om bidragsforskott (forskotteringsloven).
Hvis foreldrene ikke blir enige om bidragets størrelse, kan hver av dem kreve at bidraget blir fastsatt av bidragsfogden. Trygdekontorene er bidragsfogd. Trygdekontorets vedtak kan påklages til fylkestrygdekontoret. Bidraget kan også kreves fastsatt av domstol. Både et bidrag som er avtalt privat eller som er fastsatt av bidragsfogden eller domstolen, kan innkreves gjennom Trygdeetatens innkrevingssentral (TI).
Ved offentlig fastsettelse følger det av bidragsforskriften at bidraget som hovedregel utmåles i prosent av bidragspliktiges inntekt.
Det er fastsatt en øvre grense for bidragets størrelse lik 5 ganger forskotteringsbeløpet (kr 5.600 pr. 1. juni 2000) pr. barn ved offentlig fastsettelse.
Det er gitt unntaksregler for når bidraget likevel skal fastsettes ved skjønn. Viktige unntak er der bidragspliktige har en inntekt som er så lav at bruk av prosentsatsen for ett barn tilsier lavere bidrag enn bidragsforskottet.
Partene kan ved avtale endre tidligere avtalt eller fastsatt bidrag.
Den som har rett til barnebidrag, kan søke bidragsfogden om bidragsforskott, jf lov av 17. februar 1989 nr. 2 om bidragsforskott (forskotteringsloven). Forskotteringsbeløpet er pr. 1. juni 2000 kr 1.120 pr. måned pr. barn. Formålet med bidragsforskottet er å sikre at alle barn som ikke bor sammen med begge foreldrene får utbetalt et visst minste underholdsbidrag hver måned. Forutsetningen for å få utbetalt forskottet, er at avtalt eller fastsatt bidrag innkreves gjennom Trygdeetatens innkrevingssentral for bidrag.
Mange har gitt uttrykk for at dagens bidragsregelverk ikke tilfredsstiller de ulike hensyn bidragene er ment å ivareta. Dette gjelder både bidragsmottakere, bidragspliktige og de som forvalter regelverket - både i trygdeetaten og i rettsapparatet.
Følgende mål kan settes opp for et godt bidragsregelverk tilpasset de kravene dagens samfunn stiller:
| - | Barnets behov for midler til forsørgelse skal deles mellom foreldrene etter økonomisk evne og så rett og rimelig som mulig. |
| - | Regelverket skal oppmuntre til fortsatt omsorg fra begge foreldre. |
| - | Det skal legges til rette for private avtaler om bidraget. |
Barnebidrag fastsettes i dag som hovedregel som en prosentandel av bidragspliktiges inntekt, og bidragene varierer betydelig etter bidragspliktiges inntekt og totale forsørgelsesbyrde.
Prosentreglene innebærer at vurderingen av foreldrenes evne til å bidra til barnets underhold konsentreres til bidragspliktige. Bare i unntakstilfeller trekkes bidragsmottakers evne til å bidra til forsørgelsen inn.
Etter departementets vurdering markerer en bidragsfastsettelse der det som hovedregel bare tas hensyn til bidragspliktiges inntekt, i for liten grad at begge foreldrene har et felles ansvar for barnets forsørgelse. Ved at det verken tas utgangspunkt i en vurdering av barnets underholdsbehov eller tas hensyn til bidragsmottakers evne til å dekke sin del av dette, blir grunnlaget for bidragsutmålingen ufullstendig i forhold til den faktiske situasjon.
Etter departementets oppfatning er det viktig at også bidragsreglene kan medvirke til å understreke begge parters likeverd i foreldrerollen ved å tydeliggjøre at foreldrene har et felles likestilt ansvar både for barnets forsørgelse og omsorg.
I dag vurderes ikke bidragspliktiges betalingsevne direkte ved bidragsfastsettelsen ut over den forutsetning som ligger i adgangen til skjønnsfastsettelse ved lav inntekt.
Samvær har som hovedregel ingen betydning for bidragets størrelse etter dagens regelverk. Dette samsvarer verken med den økonomiske virkelighet eller ønsket om å markere samvær som viktig for barnet. I realiteten betyr samvær at bidragspliktige betaler - i tillegg til bidraget - for en del av barnets løpende underhold. Dagens regelverk tar først hensyn til slike forhold når foreldrene nesten likedeler ansvaret. Dette kan gi en gal signaleffekt.
Det er viktig at et bidragsregelverk er egnet som veiledning for parter som ønsker å avtale bidrag privat. Samtidig må regelverket egne seg for bruk ved offentlig fastsettelse.
Selv om dagens hovedregel om en fast prosent av bidragspliktiges inntekt er enkel, kreves det likevel offentlig fastsettelse og/eller innkreving i ca 90 % av tilfellene.
De forslagene som ligger i denne proposisjonen gjør i liten grad den enkelte bidragsfastsettelse mindre krevende. Det trengs økte administrative ressurser til bidragsarbeidet også utover overgangsfasen. Men etter departementets vurdering burde det ikke være nødvendig å trekke offentlige myndigheter inn i så mange av bidragssakene. Det er heller ikke rimelig at det offentlige skal fortsette å administrere en kostbar og krevende bidragsordning gratis for forsørgere uten spesielle problemer og med rimelig god økonomi. Det blir derfor foreslått en gebyrordning for offentlig fastsettelse av bidrag.
Et nytt og gjennomtenkt regelverk som også skal være en veiledning for partene til private avtaler, sammen med en større satsing på informasjon, veiledning og utvikling av verktøy til bruk for partene i utarbeiding av private avtaler vil på sikt kunne få ned antallet krav om offentlig fastsettelse. Gebyrordningen vil sannsynligvis ha samme effekt.
Barne- og familiedepartementet utarbeidet i 1996 et høringsnotat med forslag til endringer i bidragsreglene. For å understreke at begge foreldre har ansvaret for forsørgelsen av barna, ble det foreslått at bidragsmottakers inntekt i større grad enn i dag trekkes inn i vurderingen av størrelsen på bidraget. Det ble videre foreslått innført regler om vurdering av bidragspliktiges betalingsevne i forbindelse med bidragsfastsettelsen. Innføring av samværsfradrag i bidraget ble foreslått som en prinsipiell nyordning som markerer bidragspliktige som omsorgsperson og barns krav på omsorg fra begge foreldre.
I høringsnotatet ble disse momentene tatt med i to alternative modeller for utregning av bidragets størrelse.
I modell 1 er bidragsmottakers inntekt, samvær og prøving mot bidragspliktiges betalingsevne søkt tilpasset dagens prosentregler.
Modell 2 tok mer bokstavelig utgangspunkt i at det er forsørgelsen av barna som skal deles, ved å sette opp antatte kostnader, for så å fordele disse forholdsmessig mellom foreldrene etter inntekt.
Når det gjelder hvilken modell som ble oppfattet som mest egnet, fikk ingen av modellene klart mer støtte enn den andre.
Prinsippene og målene for en god bidragsordning kan konkretiseres på ulike måter og med ulike resultater. Regjeringen Bondevik valgte å gå videre med kostnadsmodellen (modell 2) ut fra en vurdering av at denne modellen best ivaretar de krav dagens samfunn stiller til en god bidragsordning, og departementet la fram et høringsnotat av 28. juni 1999. I begrunnelsen for valget av kostnadsmodellen viste departementet til at en bidragsordning som tar utgangspunkt i barnets behov for forsørgelsesmidler, vil sette fokus på det som er bidragspliktens formål. En slik fokusering er vesentlig; ikke bare for at barnet skal sikres forsvarlige underholdsmidler, men også for å begrunne bidragets størrelse for foreldrene. Ved prosentreglene som tar utgangspunkt i bidragspliktiges inntekt alene, foretas ingen selvstendig vurdering av hvilket behov for underholdsmidler barnet har. Prosentreglene kan derfor vanskelig bare suppleres med en kostnadsvurdering.
Bidragsutmålingen etter prosentreglene bygger på en vurdering av hva bidragspliktige har råd til å betale. Kostnadsmodellen tar utgangspunkt i at utgiftene til barnets underhold fordeles forholdsmessig mellom foreldrene etter deres inntekt.
Etter departementets vurdering var den omstendighet at begge foreldres inntekt skulle ha lik vekt ved bidragsfastsettelsen av viktig prinsipiell betydning.
Begge foreldres inntekt bør ha betydning i samtlige saker, noe som ikke lar seg forene med prosentreglene.
En bidragsordning som tar utgangspunkt i kostnader og fordeling av disse vil forhindre en større inntektsforskyvning mellom foreldrene enn det som har sin bakgrunn i å sikre barnet/barna økonomisk.
Kostnadsmodellen gir også en logisk begrunnelse for at utgifter i forbindelse med samvær trekkes inn ved bidragsfastsettelsen.
Departementet har funnet tilstrekkelig støtte fra høringsinstansene til å gå videre med et forslag om endringer i bidragsregelverket ut fra en kostnadsbasert bidragsfastsettelse. Departementet mener fortsatt at en kostnadsbasert bidragsfastsettelse er det mest egnede for å oppnå målene for en god bidragsordning. Det er relativt få høringsinstanser som positivt foretrekker en justering av gjeldende prosentregler. Departementet har samtidig merket seg at flere høringsinstanser kommer med viktige innvendinger til den konkrete utformingen av kostnadsmodellen. Departementet har særlig merket seg at mange høringsinstanser har kommentert forslagets kompleksitet med de ulemper dette kan medføre bl.a med hensyn til konflikter for private parter og administrative kostnader for det offentlige.
Departementet har utarbeidet forslag til forenklinger i den kostnadsmodellen som ble fremlagt i høringsnotatet av 28. juni 1999. Forenklinger vil gå på bekostning av differensierte og « millimeterrettferdige » løsninger for parter i ulike situasjoner. Departementet har i liten grad gått videre med forslag som innebærer at det innføres nye komponenter eller ledd i bidragsmodellen. Det er lagt større vekt på å lage et funksjonelt system, noe som i noen tilfeller går på bekostning av individuell rettferdighet. Kostnadsmodellens grunnleggende prinsipper er imidlertid bevart.
Etter barneloven § 51 skal hver av foreldrene dekke utgiftene til barnets underhold etter sin evne og etter de økonomiske forholdene til foreldrene. Der en eller begge foreldrene ikke bor sammen med barnet, skal vedkommende betale faste pengetilskudd til barnets forsørgelse og utdanning, jf barneloven § 52. Etter gjeldende forskrift skal bidraget som hovedregel fastsettes i prosent av den bidragspliktiges brutto inntekt.
Hensynet til at bidraget skulle stå i et visst forhold til kostnadene ved forsørgelse, var imidlertid begrunnelsen for at det ble satt en maksimalgrense for bidragets størrelse.
Departementet foreslo i høringsnotatet at bidraget fastsettes med utgangspunkt i barnets underholdskostnader. Der foreldrene avtaler bidraget, kan de komme fram til et utgiftsnivå som tar utgangspunkt i familiens konkrete situasjon. For offentlig bidragsfastsettelse ble det av forenklingshensyn foreslått å bruke kostnadssjabloner. Utgiftsnivået ble foreslått satt slik at det i størst mulig grad ga uttrykk for et normalt forsvarlig forsørgelsesnivå.
Forsørgelsesutgiftene ble inndelt i forbruksutgifter, boutgifter og utgifter til barnetilsyn. Utgiftene ble satt for tre aldersgrupper; 0-5 år, 6-10 år og 11-18 år. Det ble lagt vekt på at forbruksutgiftene stiger med barnas alder.
Det ble foreslått å bygge på at barnet har ett bosted, og at den av foreldrene barnet bor fast sammen med har høyere boutgifter som følge av dette. For barnets andel av boutgiftene ble det fastsatt en sjablon basert på faktiske utgifter i henhold til SSBs forbruksundersøkelse. Boutgiftene ble ikke differensiert for geografisk beliggenhet eller andre faktorer som bestemmer utgiftsnivået. Barnets andel av boutgiftene ble satt som differansen mellom boutgiftene til enslige forsørgere og enslige.
Kostnadene ble foreslått satt likt pr. barn uavhengig av antall barn bidragspliktige forsørger. Forsørgelsesutgiftene ved delt bosted ble videre foreslått fastsatt på samme måte som der barnet bor fast hos en av foreldrene.
Departementet fastholder forslaget om en bidragsfastsettelse som tar utgangspunkt i hva forsørgelsen koster. Prinsippet fikk støtte fra et flertall av høringsinstansene, selv om meningene var mer delte om den nærmere beregningen av forsørgelsesutgiftene.
Etter gjeldende forskrift fastsettes barnebidraget som hovedregel uten at det tas spesielt stilling til hva underholdet koster. Ut over kostnadsvurderingene som ligger implisitt i reglene om minstebidrag og maksimumsgrense, er det i dag tilfeldig i hvilken grad barnebidraget sikrer barnet et tilstrekkelig underhold.
Etter departementets oppfatning vil en kostnadsbasert bidragsfastsettelse understreke bidragspliktens formål på en bedre måte. Ved å komme fram til et bidrag som varierer etter barnets behov i ulike aldersgrupper, vil bidragsfastsettelsen være mer presis i forhold til å sikre barnet en rimelig forsørgelse. At bidragsutmålingen blir bedre begrunnet og konkretisert, kan også styrke bidragspliktiges betalingsvilje.
Når det gjelder kostnadsnivået, vil departementet presisere at utgangspunktet er at foreldrene avtaler bidraget privat på bakgrunn av et kostnadsnivå som passer for deres barn. Foreldrene står i utgangspunktet fritt til å avtale bidragets størrelse ut fra de hensyn de finner rimelige, og uavhengig av de normer som foreslås for offentlig fastsettelse.
Offentlig bidragsfastsettelse er en hjelp der foreldrene ikke blir enige. Departementet fastholder forslaget om at det ved offentlig fastsettelse benyttes faste kostnadsnormer.
Etter departementets oppfatning vil det mest egnede utgangspunktet for en rimelig bidragsutmåling, være fastsatte underholdskostnader som i størst mulig grad gir uttrykk for et normalt forsvarlig forsørgelsesnivå. Hovedformålet for den offentlige bidragsfastsettelse bør være at barnets rett til underholdsmidler ivaretas på en god måte uansett foreldrenes inntektsnivå.
Etter departementets oppfatning vil underholdskostnader som varierer med foreldrenes samlede inntekt, være lite hensiktsmessig som utgangspunkt når foreldrene lever i atskilte husholdninger.
Etter departementets oppfatning er videre hensynet til at barnets tilvante levestandard skal ivaretas, lite veiledende i forhold til å sikre barnet et forsvarlig underhold.
Bidragsregelverket må utformes ut fra en avveining av hva som er praktisk og samtidig rettferdig i de aller fleste tilfeller ved offentlig fastsettelse. Departementet vil i denne avveiningen fastholde at barnets behov for forsørgelsesmidler ivaretas på en god måte ved å ta utgangspunkt i felles fastsatte underholdskostnader som skal gi uttrykk for et normalt forsvarlig forsørgelsesnivå.
Departementet foreslår imidlertid enkelte tilpasninger. Departementet foreslår å sette en maksimumsgrense for hvor stor del av bidragspliktiges inntekt som skal kunne betales i bidrag. I tillegg fastholdes forslaget om å gi adgang til å fastsette et tilleggsbidrag der bidragspliktige har spesielt høy inntekt.
Forsørgelsesutgiftene som benyttes ved offentlig fastsettelse, bør av forenklingshensyn i størst mulig grad komme til uttrykk i sjabloner.
Hvilke beregninger som legges til grunn ved fastsettelsen av sjablonene vil måtte bero på skjønnsmessige vurderinger. For å finne mest mulig hensiktsmessige sjabloner, kan det tas utgangspunkt i statistikk over faktiske utgifter eller i standardbudsjett over kostnader ved rimelig forbruk. Departementet foreslår å kombinere disse metoder.
Forsørgelsesutgiftene omfatter forbruksutgifter, boutgifter og utgifter til barnetilsyn. Utgiftene reduseres for barnetrygd med eventuelt småbarnstillegg.
Underholdskostnaden utgjør summen av forsørgelsesutgiftene redusert for fradragspostene.
Departementet fastholder forslaget om å bruke SIFOs standardbudsjett som utgangspunkt ved fastsettelsen av forbrukskostnadene.
SIFOs standardbudsjett er utarbeidet som et budsjettforslag som skal dekke kostnadene ved et rimelig forbruk.
Departementet fastholder forslaget om å inndele forbruksutgiftene i tre aldersgrupper, 0-5 år, 6-10 år og 11-18 år.
Departementet foreslår at det beregnes en egen utgiftspost til dekning av barnets boutgifter. Etter departementets oppfatning er boutgifter en naturlig del av forsørgelsesutgiftene til barnet. Barnets behov for bosted kan sikres best ved å samle utgiftene til ett sted. En bidragsfastsettelse basert på at barnet har to bosteder, vil gi svært høye boutgifter med tilhørende konsekvenser for bidragsnivået. Departementet forutsetter altså at den av partene barnet bor fast hos har behov for en større bolig enn om vedkommende var alene.
Departementet foreslår at boutgiftene til barnet settes til bidragsmottakers merkostnader i boutgiftene som følge av at barnet bor der. Beregningen av barnas boutgifter vil måtte være skjønnsmessig.
Flere høringsinstanser kritiserte den måten boutgiftene var beregnet i høringsnotatet.
Departementet anbefaler å ikke legge bidragsmottakerens faktiske utgifter til grunn for kostnadsberegningen. For ikke å gjøre kostnadsnormen for komplisert, fastholder departementet at boutgiftene fastsettes som sjablonbeløp med utgangspunkt i gjennomsnittlig faktisk forbruk, jf SSBs forbruksundersøkelser.
Departementet foreslår at det ikke differensieres for geografisk beliggenhet eller beliggenhet i tettbygd/spredtbygd område.
Departementet har funnet støtte til å anse differansen mellom boutgiftene for enslige og enslige forsørgere som et rimelig forsvarlig utgangspunkt. Departementet foreslår etter en samlet vurdering å beholde denne beregningsmetoden.
Tilsynsutgifter omfatter utgifter til offentlig eller privat barnehage, familiebarnehage, dagmamma eller skolefritidsordning.
Etter departementets oppfatning taler forenklingshensyn sterkt for at underholdskostnadene i størst mulig grad bør være basert på sjabloner. Hvis faktiske utgifter benyttes, må underholdskostnaden beregnes for hver enkelt sak der barnetilsyn inngår som utgiftspost. Selv om bruk av sjabloner ikke kan gjennomføres konsekvent, bør det fastsettes slike i den grad det er mulig.
Departementet fastholder forslaget om at offentlige ytelser som gis pr. barn og som skal gå til barnets forsørgelse, trekkes inn ved fastsettelsen av underholdskostnaden. Familiebaserte ytelser legges imidlertid inn i bidragsmottakers inntekt.
Mottatt barnetrygd inkludert småbarnstillegg gis pr. barn og bør trekkes fra forsørgelsesutgiftene ved fastsettelsen av underholdskostnaden. Forsørgerfradraget er imidlertid slått sammen med barnetrygden fra 1. januar 2001, og vil derfor komme til fradrag i kostnadene som del av barnetrygden.
Ved beregningen av kostnadssjablonene er det tatt et visst hensyn til at utgiftsnivået pr. person kan være påvirket av antall personer i husholdningen. Sjablonen for barnetilsyn er fastsatt under hensyn til hva barnehageutgiftene pr. barn er for foreldre med henholdsvis ett eller to barn i barnehage.
Departementet fastholder etter en samlet vurdering at det ikke tas ytterligere hensyn til eventuelle stordriftsfordeler. Etter dagens regler blir bidraget mindre pr. barn, dess flere barn bidragspliktige forsørger, selv når barna lever i ulike husholdninger. Dette gjenspeiler etter departementets vurdering ikke noen reell reduksjon i barnets behov for midler til underhold. Underholdskostnaden beregnes altså for hvert barn uavhengig av hvor mange barn bidragspliktige skal betale bidrag til/forsørger. Ved stor bidragsplikt/samlede forsørgelsesforpliktelser, vil imidlertid bidragene eventuelt kunne reduseres etter bidragsevnevurderinger.
Etter gjeldende regler fastsettes bidraget som hovedregel på basis av bidragspliktiges inntekt.
I Ot.prp. nr. 44 (1987-1988) s. 32, drøftes om bidragsfastsettelse basert på bidragspliktiges inntekt alene kan anses å være i strid med barnelovens prinsipp om at begge foreldre skal bidra etter evne.
I Innst.O.nr.23 (1988-1989) mente justiskomiteen at det burde være adgang til skjønnsmessig fastsettelse i helt spesielle tilfeller, for eksempel der bidragsmottaker har svært god økonomi, mens bidragspliktige har liten inntekt, store faste utgifter og kanskje flere barn å forsørge.
I høringsnotatet ble det foreslått at begge foreldrenes inntekter skulle telle med ved bidragsfastsettelsen. Bidraget ble foreslått fastsatt slik at underholdskostnaden til barnet ble fordelt forholdsmessig mellom foreldrene etter deres inntekter.
Ved fastsettelsen av beregningsgrunnlaget ble det lagt vekt på begge foreldrenes økonomiske situasjon, inkludert samfunnets overføringer i form av barnetrygd, skattemessige fordeler og egne stønadsordninger for enslige forsørgere.
Et stort antall høringsinstanser ga støtte til at begge foreldrenes inntekter skulle telle med ved bidragsfastsettelsen og til den forholdsmessige fordeling det var lagt opp til.
Få høringsinstanser var direkte imot at begge foreldrenes inntekter skal ha innvirkning på bidragsfastsettelsen, selv om flere instanser hadde innvendinger mot dette. Det ble bl.a hevdet at en bidragsfastsettelse basert på begge foreldrenes inntekter vil være konfliktskapende og skape en for sterk samvirkning mellom foreldrenes inntekter.
Departementet opprettholder forslaget om at begge foreldres inntekter skal ha betydning ved bidragsfastsettelsen. Etter departementets vurdering tydeliggjør et slikt prinsipp lovens ordlyd om at begge foreldrene skal bære forsørgelsesutgiftene etter evne, og understreker at underholdsplikten er et felles ansvar selv om foreldrene ikke bor sammen. Etter departementets vurdering bør bidragsreglene gjenspeile at barnets behov for midler til underhold vil ha sammenheng med bidragsmottakers inntekt.
Departementet opprettholder forslaget om at bidraget fastsettes ved at underholdskostnaden fordeles forholdsmessig mellom foreldrene etter deres inntekter. Også dette prinsippet fikk støtte fra høringsinstansene som ønsket en kostnadsbasert bidragsfastsettelse. Forholdsmessighetsprinsippet innebærer at den av foreldrene som har best økonomi, skal dekke den største delen av forsørgelsesutgiftene.
I høringsnotatet ble det foreslått at bidragspliktiges andel av forsørgelsesutgiftene regnes ut som den eksakte forholdsmessige andel av foreldrenes samlede inntekter.
Departementet viser til at det også etter dagens regelverk er en samvirkning mellom foreldrenes inntekter, men at det bare er bidragsmottakers økonomi som påvirkes av bidragspliktiges disposisjoner. Samvirkningen er en konsekvens av at foreldrene har et felles ansvar for forsørgelsen. Den eneste måten å unngå en samvirkning på, er å sette et fast bidrag pr. barn uten å ta hensyn verken til fars eller mors inntektsforhold. Departementet anser ikke dette som et aktuelt alternativ til kostnadsmodellen. Hensynet til å redusere konfliktpotensialet ved å styrke stabiliteten rundt bidragsfastsettelsen, veier imidlertid tungt. Departementet foreslår derfor en mer avrundet og robust utforming av prinsippet om forholdsmessig fordeling av underholdskostnadene.
I stedet for en eksakt utregning av bidragspliktiges forholdsmessige andel, foreslår departementet at bidragspliktiges andel settes ut fra gitte, alternative andeler av underholdskostnaden. Departementet foreslår at det settes fem alternative andeler av underholdskostnaden (U); halvparten; 3/6 U, to andeler større enn 3/6 U: 4/6 U og 5/6 U, og to andeler mindre enn 3/6 U: 1/6 U og 2/6 U. Andelene er basert på sjettedeler og er valgt etter en avveining av hensynene til forenkling og fordeling.
Prinsippet om at den av foreldrene som har høyest inntektsgrunnlag skal dekke den største delen av underholdskostnadene, er ved dette bevart, men i avrundet form. Forslaget om avrunding innebærer at bidraget fastsettes med utgangspunkt i halvparten av underholdskostnaden, ikke bare der foreldrene har eksakt likt inntektsgrunnlag, men også der foreldrene har inntekt på et sammenlignbart nivå. Det må en kvalifisert inntektsforskjell til for at bidraget skal fastsettes med utgangspunkt i høyere/lavere andeler enn halvparten av underholdskostnaden.
Forenklingen medfører at det skal mer til før inntektsendringer kan begrunne bidragsendringer.
Departementet foreslår at prinsippet om at bidrag som fastsettes av det offentlige, beregnes slik at underholdskostnadene til barnet fordeles forholdsmessig mellom foreldrene etter deres inntekt, jf ny § 54a.
Det avgjørende skille mellom delt bosted og utvidet samvær refererer seg ikke til tid, men til avgjørelsesmyndighet. Dersom barnet har delt bosted tas de større avgjørelsene om dagliglivet av foreldrene i fellesskap.
Etter departementets oppfatning kan kostnadsmodellen anvendes i saker med utvidet samvær.
Problemstillingen blir noe annerledes i tilfeller hvor foreldrene har avtalt delt bosted. Etter departementets oppfatning må barneloven (§ 52) kunne leses slik at begge foreldrene både bor og ikke bor sammen med barnet når de har avtalt delt bosted. Begge er bidragspliktige for den perioden hvor de ikke bor sammen med barnet.
En avtale om delt bosted krever at partene kan samarbeide om alle øvrige spørsmål. Det er lite sannsynlig at fordelingen av underholdskostnaden mellom dem normalt vil eller bør stå i noen annen stilling. Departementet har på bakgrunn av ovennevnte vurdert helt å unnta disse tilfellene fra offentlig fastsettelse, men har kommet til at likebehandlingshensyn tilsier at også foreldre som har avtalt delt bosted bør ha mulighet til å la det offentlige ta hånd om bidragsspørsmålet, dersom dette er det eneste temaet de ikke kan bli enige om.
Departementet foreslår at framgangsmåten skissert i høringsnotatet forenkles på den måten at det offentlige legger til grunn at barnet ved delt bosted bor like mye hos begge foreldre. Det fastsettes ikke nettobidrag med mindre fordelingsbrøken (inntekt) tilsier en annen fordeling enn 1/2 U.
Departementet fastholder forslaget om å bygge på et beregningsgrunnlag som tilsvarer inntektsgrunnlaget etter dagens bidragsregler, men slik at det i bidragsmottakers inntekt korrigeres for mottatte offentlige familiebaserte ytelser.
Departementet fastholder videre at beregningsgrunnlaget fastsettes ut fra et bruttoprinsipp, det vil si at inntekten ikke reduseres for skatt, renter og avdrag til bolig osv.
Dagens prosentregel tar hensyn til bidragspliktiges bidragsevne og totale forsørgelsesbyrde ved at standardsatsene er ment å gi uttrykk for hva man med rimelighet kan pålegge bidragspliktige å betale, og at prosentsatsene pr. barn synker med antall barn bidragspliktige har å forsørge. Videre har forskriften en unntaksregel om skjønnsfastsettelse ved lav inntekt.
I forbindelse med den landsomfattende innføringen av prosentfastsettelse ved bidragsberegning, var det i prinsippet enighet om behovet for en regel som ivaretar bidragspliktiges behov for midler til eget underhold. Det ble imidlertid samtidig gitt uttrykk for at bidraget i utgangspunktet er en utgift som bidragspliktige skal prioritere meget høyt.
Til en viss grad kan det også tas hensyn til bidragsmottakers økonomi, dersom denne er betydelig bedre enn bidragspliktiges. Vanligvis vil imidlertid bidraget bli fastsatt på grunnlag av den bidragspliktiges økonomiske situasjon alene.
I høringsnotatet ble det foreslått at bidragspliktiges forholdsmessige andel av underholdskostnaden (før samværsfradrag) skulle prøves mot betalingsevnen. Betalingsevneprinsippet innebærer at bidragspliktige av sin inntekt skal få beholde sjablonmessige beløp til underhold, og til betaling av skatt, før bidrag må betales. Bidragspliktige skal betale sin forholdsmessig andel av underholdskostnaden så langt han har betalingsevne til det.
I dag vurderes normalt ikke bidragspliktiges betalingsevne ved fastsettelsen av bidraget.
Forslaget om å foreta en betalingsevnevurdering av bidragspliktige får stor og entydig støtte av høringsinstansene.
Departementet foreslår bidragspliktiges bidragsevne, på tilsvarende måte som i høringsnotatet, beregnet ved at sjabloner for hhv. skatt, midler til eget underhold, boutgifter og eventuelt midler til egne barn i eget hushold trekkes fra i hans inntekt.
Departementet opprettholder forslaget om at bidraget bør prøves mot bidragspliktiges bidragsevne.
Etter barneloven i § 51 skal foreldrene forsørge barnet « etter evne ». Det følger av forarbeidene at bidraget også må sees i forhold til hva bidragspliktige med rimelighet kan klare å betale.
Hvis bidragspliktige skal gis mulighet til fortsatt foreldreomsorg for barnet etter samlivsbruddet, vil det også være en forutsetning at bidraget ikke fastsettes så høyt at bidragspliktige får problemer med å forsørge seg selv.
Dagens regelverk fungerer etter departementets oppfatning ikke godt nok i forhold til å ivareta bidragspliktiges behov for å beholde midler til nødvendig underhold av seg selv mv. Bidragsgjeldens fordeling på de ulike inntektsgruppene er etter departementets mening en sterk indikator på at særlig bidragspliktige med lav inntekt (under kr 150.000) har betalingsproblemer under dagens bidragsordning.
Etter departementets oppfatning løser man ikke problemene forbundet med dagens regelverk ved å heve inntektsgrensen for skjønnsfastsettelse ved lav inntekt. Bidragspliktiges bidragsevne er avhengig av flere forhold enn inntektens størrelse, for eksempel boutgifter og barn i egen husstand. Etter departementets mening bør man derfor innføre en foreløpig bidragsevnevurdering ved bidragsfastsettelsen. Dette vil også gjøre at reglene for fastsettelse og innkreving blir bedre harmonisert. Det synes rimelig og nødvendig at de klare tilfellene av manglende betalingsevne unntas allerede ved bidragsfastsettelsen.
Etter kostnadsmodellen forutsettes det at bidragsmottaker dekker den delen av barnets underholdskostnad som ikke betales gjennom samvær eller fastsatt bidrag. På samme måte som for bidragspliktige, kan dette beløpet være høyere enn det bidragsmottaker faktisk kan bidra med.
En endring i bidragsordningen må i størst mulig grad legges om slik at de barn som har det vanskeligst ikke økonomisk kommer dårligere ut enn tidligere. Hensynet til de barna som bor sammen med en forelder med lav inntekt søkes derfor, som i høringsnotatet, ivaretatt gjennom forslaget til ny forskotteringsordning. Departementet foreslår at alle forskottsmottakere som etter en sjablonmessig forsørgelsesevnevurdering ikke kan dekke eget underhold mv. og hele forskottsbarnets underholdskostnad, gis rett til forskott med om lag samme beløp som i dag (etter skatt). Terskelen for forsørgelsesevne settes med andre ord maksimalt høyt for å unngå at enkelte barn faller utenfor.
Departementet har vurdert om bidragspliktige, så langt vedkommende har bidragsevne til det, bør dekke bidragsmottakers forholdsmessige andel av bidraget i det omfang bidragsmottaker selv ikke har økonomisk mulighet til det. På samme måte som i høringsnotatet, har imidlertid departementet kommet til at en slik regel ikke bør innføres.
Som i høringsnotatet kan ikke departementet se at fordelingsvirkningene av forslagene, sett i sammenheng, tilsier at man ikke bør innføre en bidragsevnevurdering av bidragspliktige.
Tilsvarende hensyn som ved fastsettelsen av barnets underholdskostnad tilsier bruk av mest mulig enkle og faste kriterier, herunder bruk av sjablonbeløp. Bidragsevnevurderingen på trygdekontorene er bare ment å skje på et forenklet nivå for å unnta de klare tilfellene av manglende betalingsevne.
For å avgjøre normen for hva bidragspliktige skal kunne beholde til underhold, må hensynet til en realistisk vurdering av vedkommendes behov veies mot hensynet til at underholdsplikt til barn skal prioriteres meget høyt. Videre bør de normerte beløpene bygge på faste og praktiserbare kriterier. Det er naturlig at normen som velges i størst mulig grad harmoniseres med reglene som følges ved innkreving, jf dekningsloven.
Departementet mener som i høringsnotatet, at bidragspliktige av inntekten sin bør gis rett til å beholde sjablonmessige beløp til skatt, eget underhold, boutgifter og egne barn i egen husstand, før bidrag fastsettes.
Etter dagens hovedregel for prosentfastsettelse har samvær ingen betydning for utmåling av bidraget. Bidraget fastsettes imidlertid etter skjønn når den av foreldrene som har barnet minst har det mer enn 5 måneder i året.
Ved delt omsorg skal begge foreldrene betale bidrag, dvs. at begge blir både bidragsmottaker og bidragspliktig. Når bidraget fastsettes av det offentlige, kan det i slike saker fastsettes som et nettobidrag fra den av foreldrene som skal betale det høyeste bidraget. Etter regelverket for bidragsforskott kan det ytes forskott til begge foreldre når omsorgen er delt.
I høringsnotatet ble det foreslått at samvær skal ha betydning ved at det gis et fast kronefradrag i barnebidraget pr. avtalt/fastsatt samværsdag. Departementet foreslo videre at samvær skal komme til fradrag i det fastsatte bidraget også i de tilfellene der bidraget er redusert på grunn av manglende betalingsevne.
Departementet opprettholder forslaget om at det skal tas hensyn til samvær. Forslaget støttes av et stort flertall av høringsinstansene.
Innledningsvis mener departementet det er viktig å framheve at rene økonomiske betraktninger neppe er avgjørende for de fleste foreldre, verken bidragsmottakere eller bidragspliktige, når de skal inngå en avtale om samvær. Det er likevel viktig at bidragsreglene ikke bidrar til å øke konfliktnivået mellom partene fordi reglene oppleves som urimelige og/eller gjør situasjonen økonomisk vanskelig for en av partene.
Bidragsregelverket bør etter departementets oppfatning oppmuntre til fortsatt foreldreomsorg fra begge foreldre og gi gode vilkår for samvær mellom barnet og den av foreldrene det ikke bor fast sammen med.
Grunntanken bak kostnadsmodellen tilsier etter departementets oppfatning at samvær bør få betydning for bidraget. Det er de antatte utgiftene ved å ha barn som skal fordeles mellom foreldrene. Samvær medfører at den bidragspliktige må dekke utgifter til underhold av barnet i tillegg til løpende bidrag, samtidig som bidragsmottaker vil spare en del utgifter i samværsperiodene.
Departementet kan ikke se at det er holdepunkter for å hevde at samværsfradraget vil medføre en økonomisk motivering til å ha samvær som vil gå på bekostning av kvaliteten på samværet. At samværsavtaler også får en økonomisk side, kan likevel tenkes å bidra til å understreke betydningen av samværet på en positiv måte for partene. Når mange bidragspliktige opplever dagens bidragsregler som urimelige ved at samvær ikke blir tatt i betraktning, kan det hevdes at dette kan virke negativt inn på foreldresamarbeidet og inngåelsen av samværsavtaler.
Fradrag for utgifter til samvær vil dessuten, sammen med bidragsevnevurderingen, gjøre det økonomisk lettere for bidragspliktige med lav inntekt å ha samvær.
Departementet har vurdert om en eventuell reduksjon av bidraget på grunn av samvær vil føre til for lave bidrag i forhold til barn som bor sammen med en forelder med lav inntekt. Siktemålet med forslagene i høringsnotatet er en bidragsordning som, i samvirke med annet regelverk, fordeler forsørgelsen mellom foreldrene på en best mulig måte.
Departementet foreslår også en mer robust inndeling av samværet i samværsklasser i stedet for pr. dag som i høringsnotatet. En slik løsning vil kunne forhindre detaljdiskusjoner knyttet til samvær.
Oppsummeringsvis vil departementet hevde at det, sett i forhold til målene for et godt bidragsregelverk, vil være urimelig ikke å ta hensyn til samvær ved bidragsfastsettelsen. Samvær betyr at bidragspliktige betaler - i tillegg til bidraget - for en del av barnets underhold. Det er viktig å oppmuntre og markere bidragspliktige som omsorgsperson ved å ta hensyn til disse realitetene.
Departementet opprettholder forslaget om at det av bevismessige hensyn stilles krav til at samværsavtalen skal være skriftlig for at den skal gi rett til samværsfradrag.
Faktisk samvær kan imidlertid avvike fra det avtalte/fastsatte, og dette kan skape problemer når sistnevnte legges til grunn for samværsfradraget.
Departementet mener fortsatt at forslaget i høringsnotatet i hovedsak representerer en rimelig avveining av de kryssende hensyn mht. en komplisert problemstilling. Departementet vil imidlertid foreslå enkelte presiseringer og modifikasjoner i forhold til det opprinnelige forslaget.
Departementet foreslår at det fastsettes samværsklasser i stedet for at det gis fradrag pr. avtalt/fastsatt samværsdag. En slik løsning vil skape mindre detaljdiskusjon med tilhørende fare for konflikter, enklere fastsettelse, færre endringssaker og større forutsigbarhet. Etter departementets oppfatning imøtekommer forslaget om samværsklasser mange av høringsinstansenes innvendinger mot samværsfradraget.
I høringsnotatet foreslo departementet en beregningsmåte hvor døgnet ble delt inn i fire. Som en forenkling foreslår vi nå en løsning som i hovedsak er basert på telling av netter.
Departementet foreslår å dele samvær opp i fire klasser:
| - | Samværsklasse 1 : 2-3 netter pr. mnd (eller 2-3 dager pr. mnd). |
| - | Samværsklasse 2: 4-8 netter pr. mnd. |
| - | Samværsklasse 3: 9-13 netter pr. mnd. |
| - | Samværsklasse 4: 14-15 netter pr. mnd. |
Departementet har tatt utgangspunkt i to typer av samvær som antas å være ganske hyppige i praksis («vanlig samvær» slik det er definert i barneloven § 44 og en løsning med utvidet samvær) og latt disse utgjøre midtpunktet (og dermed samværsfradraget) i samværsklassene 2 og 3. Fordelen med denne løsningen er at vi kan fange opp avvik i samværsomfang i begge retninger, uten at det vil medføre noen endring i samværsfradraget. I tillegg har vi opprettet samværsklasse 1 for å fange opp tilfeller med relativt lite samvær, og samværsklasse 4 der samværet er omfattende.
Departementet fastholder sitt prinsipielle syn om at reisekostnader ved samvær ikke er en del av underholdskostnaden. Barnebidraget er ment å dekke barnets grunnleggende forsørgelsesbehov, og det er ikke naturlig å se høye reiseutgifter som en del av dette. Hvis reiseutgiftene trekkes inn, kan man risikere at disse får forrang framfor barnets behov for mat og klær, dersom en eller begge foreldrene har dårlig økonomisk evne. Konsekvensen kan i så fall bli at det offentlige, gjennom forskotteringsordningen eller andre støtteordninger, indirekte må subsidiere reiseutgiftene. Etter departementets oppfatning er dette ikke naturlig.
Etter gjeldende forskrift skal barnebidrag fastsettes til 28 % av bidragspliktiges inntektsgrunnlag hvis bidragspliktige har forsørgelsesplikt for fire barn eller flere. Barnebidrag blir altså aldri fastsatt til mer enn 28 % av inntekten.
I tillegg kommer bestemmelsen om at barnebidrag skal fastsettes etter skjønn hvis summen av barnebidrag, inkludert bidrag til barn over 18 år og ektefellebidrag overstiger 30 % av inntekten bidraget blir fastsatt ut fra. I Rikstrygdeverkets rundskriv uttales at det i utgangspunktet ikke er noe i veien for at den samlede bidragsplikten kan overstige 30 % av den bidragspliktiges inntekt. Avgjørende vil være hva vedkommende har igjen til livsopphold for seg og sin familie. Dette innebærer at hvis bidragspliktige har høy inntekt, kan bidragsbyrden overstige 30 %
I høringsnotatet av 28. juni 1999 ble det foreslått ikke å sette en øvre grense for hvor stor del av bidragspliktiges inntekt som skal kunne betales i bidrag etter kostnadsmodellen.
Departementet har imidlertid vurdert spørsmålet på nytt. Bidragsutmålingen etter kostnadsmodellen er begrunnet ut fra at bidragenes størrelse skal stå i forhold til barnets behov. Dette gjenspeiles i de ulike størrelsene på underholdskostnaden. At foreldrene skal dekke sin del av utgiftene etter evne, ivaretas av forholdsmessighetsprinsippet. Den av foreldrene som har høyest inntekt skal altså betale den største delen av utgiftene.
Kostnadsmodellen bygger samtidig på at det ved offentlig fastsettelse benyttes et felles nivå av underholdskostnader som skal sikre barnet en normalt forsvarlig forsørgelse. Flere høringsinstanser ga uttrykk for bekymring i forhold til at de fastsatte underholdskostnadene vil være for høye der bidragspliktiges inntekt er lav og der bidrag betales til en søskenflokk. Dette kan gi en uforholdsmessig stor bidragsbelastning. Etter departementets vurdering kan det være rimelig å ta et visst hensyn til disse forhold.
Etter departementets vurdering er det mest egnede virkemiddelet å sette en øvre grense for samlet bidragsplikt som en prosentandel av bidragspliktiges inntektsgrunnlag. Departementet foreslår etter en samlet vurdering å sette en øvre grense for samlet bidrag til 25 % av bidragspliktiges inntektsgrunnlag. Da dette er ment å være en sikkerhetsventil, vil den likevel ikke få anvendelse for mange bidragspliktige.
Samlet bidrag bør også omfatte bidrag til barn over 18 år. Departementet foreslår imidlertid at ektefellebidrag holdes utenfor.
Departementet foreslår videre at samlet bidrag testes mot maksimumsgrensen etter bidragsevnevurderingen, men før samværsfradrag.
Etter gjeldende regler fastsettes bidraget i prosent av personinntekt og netto kapitalinntekter over kr 10.000 slik at bidraget øker med økende inntekt hos bidragspliktige. Bidraget skal imidlertid ikke settes høyere enn fem ganger forskotteringssatsen (kr 5.600 pr. måned pr. barn, 2000). Bidraget øker derved proporsjonalt med bidragspliktiges inntekt for inntekter opp til vel kr 610.000 (ett bidragsbarn).
Etter kostnadsmodellen fastsettes bidraget med utgangspunkt i hva som antas å være et rimelig kostnadsnivå for et barn. På bakgrunn av at underholdskostnaden er satt til faste beløp, vil bidraget ikke kunne bli høyere enn denne uansett hvor høy inntekt bidragspliktige har.
Departementet viser til at det at barn skal få del i foreldrenes eventuelle høye levestandard også der barnet ikke bor sammen med begge foreldrene, er i samsvar med forståelsen av underholdspliktens innhold i gjeldende rett.
Departementet vil understreke at den av foreldrene barnet bor hos, eller foreldre med samvær, normalt vil bruke sin inntekt slik at den også vil komme barnet til gode. Mange barn vil også motta andre ytelser fra bidragspliktige enn løpende bidrag. Departementet antar at en ikke ubetydelig andel bidragspliktige vil bidra på slik « frivillig » basis dersom bidraget reduseres som følge av offentlig fastsettelse etter kostnadsmodellen.
Departementet fastholder det prinsipielt viktige i at det finnes en adgang til å fastsette et tilleggsbidrag når bidragspliktige har svært høy inntekt. Departementet foreslår etter en konkret vurdering at grensen heves til ca kr 600.000. Departementet foreslår at grensen settes til 550 ganger forskotteringsbeløpet.
På bakgrunn av at bidraget skal gå til barnets underhold, bør det fortsatt være en maksimumsgrense for bidragets størrelse, fem ganger forskotteringssatsen.
I dag kan bidraget fastsettes etter skjønn hvis den bidragspliktige er uten inntekt, eller inntekten er vesentlig lavere enn det han eller hun ut fra utdanning og evner burde kunne oppnå. Forutsetningen for skjønnsfastsettelse er at den bidragspliktige ikke kan gi en rimelig grunn til at han eller hun ikke har inntekt eller at inntekten ikke er høyere.
I høringsnotatet av 28. juni 1999 foreslo departementet å opprettholde en tilsvarende unntaksregel, men slik at det ble gitt adgang til å skjønnsfastsette hver av foreldrenes inntekt.
Flere høringsinstanser kritiserte kostnadsmodellen ut fra den tette samvirkningen mellom begge foreldrenes inntekter som bidragsfastsettelsen er basert på.
Departementet viser til at foreldrene har plikt til å sørge for midler til barnets underhold etter sin evne. Både hensynet til forutberegnelighet for partene og hensynet til å hindre bidragsmotivert atferd, tilsier at det bør være en viss adgang til å skjønnsfastsette inntekt.
Departementet mener at inntekten bør kunne skjønnsfastsettes ved deltidsstilling på under 80 % av full tid.
Der bidragspliktige mottar barnetillegg fra folketrygden, skal bidraget etter gjeldende forskrift ikke settes lavere enn fullt tillegg. Det samme gjelder barnetillegg i andre offentlige pensjoner.
I høringsnotatet av 28. juni 1999 ble det foreslått at bidraget, som tidligere, ikke skal settes lavere enn barnetillegget der bidragspliktige mottar denne ytelsen.
Departementet fastholder forslaget om at mottatt barnetillegg skal sette en henholdsvis øvre eller nedre grense for bidragets størrelse ut fra de samme prinsipper som foreslått i høringsnotatet.
Bidraget skal etter gjeldende regler aldri settes lavere enn fullt forsørgertillegg mottatt fra Forsvaret.
I høringsnotatet av 28. juni 1999 ble det foreslått en unntaksbestemmelse slik at bidraget minst settes til samme beløp som gjeldende forsørgertillegg fra Forsvaret. Ved flere barn settes bidraget minst likt summen av tilleggene, fordelt likt pr. barn. Bidraget til det enkelte barn kan så reduseres som følge av samvær med barnet etter samme regler som gjelder der bidraget er ordinært fastsatt.
Departementet opprettholder etter en samlet vurdering at bidraget i slike tilfeller settes minst lik netto forsørgertillegg med fradrag for samvær slik foreslått.
Det følger av barneloven § 51 at foreldrene skal bære utgiftene til barnets oppfostring og utdannelse så langt barnet selv ikke har midler til forsørgelsen. Etter bidragsforskriften skal bidraget settes ned dersom barnet har inntekter pr. år på mer enn 30 ganger forskotteringsbeløpet.
I høringsnotatet av 28. juni 1999 ble det foreslått en unntaksregel der barnet har egen inntekt.
Departementet fastholder forslaget om at det tas hensyn til barnets inntekt slik at barnets inntekt over 30 ganger forskotteringssatsen regnes med i den forholdsmessige fordelingen.
Det bør fortsatt være en inntektsgrense som angir når barnet anses selvforsørget. Av enkelhetshensyn har departementet valgt fortsatt å sette grensen til 100 ganger forskotteringsbeløpet.
Etter gjeldende regler skal bidraget fastsettes skjønnsmessig dersom en av partene bor i eller arbeider og betaler skatt i utlandet og et prosentutregnet bidrag vil virke klart urimelig.
Departementet fastholder at bidraget fortsatt skal fastsettes skjønnsmessig i slike tilfeller.
Etter barneloven § 52 andre ledd kan foreldrene pålegges å yte særtilskudd til særlige utlegg før barnet fyller 18 år.
Begrunnelsen for regelen er at det løpende underholdsbidraget i enkelte tilfeller ikke strekker til på grunn av uforutsette forhold, eller fordi det av andre grunner blir tale om ekstra engangsutgifter.
Departementet opprettholder forslaget om å beholde adgangen til å fastsette særtilskudd for utgifter som faller utenfor hva det løpende bidraget skal dekke. En overgang til kostnadsmodellen medfører ingen endring i behovet for en slik adgang. Særtilskudd kan imidlertid ikke fastsettes til dekning av utgifter som inngår i underholdskostnaden. Utgiftene må i tillegg være rimelige og nødvendige. Departementet forutsetter at en overgang til kostnadsmodellen ikke skal utvide adgangen til særtilskudd i forhold til gjeldende praksis.
Departementet fastholder videre forslaget om at utgiftene i samsvar med kostnadsmodellens prinsipper, fordeles forholdsmessig mellom foreldrene.
Etter barneloven § 53 første ledd opphører bidragsplikten som hovedregel når barnet fyller 18 år. Etter andre ledd kan imidlertid bidrag fastsettes til barn over 18 år dersom det er under slik utdannelse som må anses som vanlig, og det ikke er urimelig å fastsette bidrag ut fra foreldrenes økonomiske situasjon og forholdene for øvrig.
I høringsnotatet av 28. juni 1999 ble det foreslått å fjerne vilkåret om at bidrag etter 18 år bare skal fastsettes når « det ikke er urimelig å fastsette bidrag ut fra foreldrenes økonomiske situasjon og forholdene for øvrig ». I tillegg ble det foreslått at bidrag etter 18 år ikke skal settes lavere, slik utgangspunktet om 80 % av løpende bidrag i forskriften § 4 a, angir i dag.
Departementet fastholder forslagene i høringsnotatet, slik at gjeldende vilkår om barnets utdannelse og kravet om tidsbegrensning, beholdes. Departementet opprettholder også forslaget om at det for å fastsette bidrag etter 18 år, ikke skal foretas en ytterligere vurdering av foreldrenes økonomiske kår. Departementet fastholder videre forslaget om at bidraget etter 18 år utmåles etter kostnadsmodellens prinsipper ut fra den underholdskostnaden som er beregnet for barn på 11-18 år.
Departementet fastholder at det ikke bør fastsettes et minstebidrag.
Det viktigste argumentet mot et minstebidrag er etter departementets oppfatning at dette undergraver bidragsevneprinsippet som foreslås innført ved kostnadsmodellen. Minstebidraget vil føre til at det i mange tilfeller vil oppstå uinndrivelig gjeld for de bidragspliktige som varig er uten bidragsevne.
Et fast minstebidrag medfører at bidragspliktige, som etter kostnadsmodellens bidragsevnevurdering ikke har tilstrekkelig midler til underhold, og derfor helt eller delvis ikke skulle fått fastsatt løpende bidrag, uansett må betale/oppsamler gjeld på grunn av et minstebidrag.
Departementet kan heller ikke se at hensynet til å begrense statens utgifter kan være et tungtveiende argument for et minstebidrag. Hensynet til inndekning av det offentliges refusjonskrav, der det ytes stønad til barnet gjennom forskottsutbetaling, ivaretas ved at det offentlige, som i dag, vil ha adgang til å oppjustere bidraget når bidragspliktiges bidragsevne bedres.
Et av målene som settes for en god bidragsordning er at flest mulig av bidragene avtales og administreres av partene selv. En minstesats vil i seg selv kunne virke negativt på fleksibiliteten og dermed andelen private avtaler.
Departementet foreslår at det ikke innføres noen minstesats for bidrag ved offentlig fastsettelse, og at dagens begrensning i avtalefriheten opphører ved at barneloven § 54 første ledd andre punktum oppheves.
Etter barneloven § 56 skal bidraget indeksreguleres årlig, basert på endringene i konsumprisindeksen fra SSB. Begrunnelsen for regelen er å kompensere for prisstigning, lønnsstigning og endringer i det alminnelige kostnadsnivå.
I høringsnotatet av 28. juni 1999 ble det foreslått å opprettholde regelen om indeksregulering av løpende bidrag. Behovet for å kompensere for endringer i det alminnelige kostnadsnivået vil være til stede uavhengig av hvilken modell som benyttes for bidragsfastsettelse. Etter departementets oppfatning bør derfor det løpende bidrag fortsatt være gjenstand for årlig indeksregulering.
Vedlikeholdet av de enkelte sjabloner i underholdskostnaden bør skje årlig, enten i form av indeksregulering eller omregning basert på oppdatert statistikk. Sjablonen for forbruksutgifter bør følge SIFOs årlige justeringer.
Løpende bidrag skal ikke justeres automatisk som følge av endring i sjablonene eller satsene og beløpsgrensene. Endring skjer bare etter søknad med mindre trygdeetaten går inn i saken etter hjemmel om endring av eget tiltak. 10 %-vilkåret for endring må uansett være oppfylt.
Dersom partene ikke er enige om barnebidraget, kan hver av dem når som helst kreve trygdekontorets avgjørelse, uavhengig av om uenigheten har oppstått før eller etter en eventuell avtale om bidragsspørsmålet, jf § 54. Etter dagens regler er det videre slik at bidrag som tidligere er fastsatt av offentlig myndighet eller domstol bare kan endres dersom « særlege grunnar » taler for det, jf § 57. Partene kan ved ny avtale endre både et tidligere avtalt og et offentlig fastsatt bidrag.
Tilbakevirkning ved førstegangsfastsettelse reguleres av barneloven § 55, som setter en treårsgrense.
Etter barneloven § 57 andre ledd, som gjelder endring av offentlig fastsatte barnebidrag som er eller skulle ha vært betalt, kan det kreves nedsettelse, forhøyelse og ettergivelse av gjeld dersom « sterke grunnar » tilsier det. Det skal mer til for å endre et bidrag med tilbakevirkende kraft enn framover i tid.
Dersom det blir aktuelt å forhøye bidragene med tilbakevirkende kraft, må treårsfristen i barneloven § 55 første punktum overholdes, men ikke ved eventuell nedsettelse.
I høringsnotatet foreslo departementet at avtalte barnebidrag rettslig skal behandles likt med offentlig fastsatte bidrag med hensyn til endringsadgang. Dette innebærer at man, i tillegg til å kreve at nytt bidrag kan utmåles med et avvik på mer enn 10 % i forhold til løpende bidrag, også i avtaletilfellene krever « særlege grunnar » for at bidraget skal kunne endres. Videre ble det foreslått at avtalte bidrag rettslig likestilles med offentlig fastsatte bidrag i forhold til nedsettelse/forhøyelse av bidrag som er eller skulle ha vært betalt, dvs. at det kreves « sterke grunnar » for at dette skal kunne skje.
I høringsnotatet ble det som beskrevet ovenfor foreslått at avtaler om underholdsbidrag mellom partene i forhold til endringsadgang behandles på samme måte som offentlig fastsatte bidrag. Formålet med forslaget i høringsnotatet er å styrke avtalenes rettsvern.
Etter departementets oppfatning forutsetter en opprettholdelse av forslaget i høringsnotatet at det kan utarbeides gode og praktiserbare retningslinjer for hva som ligger i « særlege grunnar » slik at regelen ikke medfører risiko for forskjellsbehandling og blir enklest mulig administrativt. Særlig sett på bakgrunn av RTVs høringsuttalelse og at en slik regel vil få liten realitetsbetydning i forhold til å styrke avtalenes rettsvern og er rettsteknisk kompliserende, mener departementet at det likevel ikke bør innføres et krav om « særlege grunnar » ved endring av avtalte bidrag, men at dagens regel opprettholdes.
Departementet foreslår at 10 %-sperren ved endring av løpende avtalte bidrag tas inn i loven, jf § 54.
I høringsnotatet ble det foreslått at avtalte bidrag rettslig likestilles med offentlig fastsatte bidrag slik at det settes vilkår om « sterke grunnar » for at endring av avtalte bidrag som er eller skulle ha vært betalt skal kunne skje.
Som redegjort for ovenfor, opprettholder departementet, etter en revurdering, dagens regel om at en bidragsavtale som blir brakt inn for trygdekontoret anses som en førstegangsfastsettelse av bidrag etter § 54 andre ledd. Det er på denne bakgrunn naturlig at tilbakevirkningsspørsmålet fortsatt reguleres i barneloven § 55.
Departementet viser også til at dagens begrensning i avtalefriheten foreslås opphevet.
Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å beholde dagens endringsregel for offentlig fastsatte bidrag. Forutsetningen for å endre et bidrag som er fastsatt administrativt eller av domstolene, er at de omstendigheter som begrunner bidragsendringen, gir et avvik i bidragsutmålingen på 10 % i forhold til det opprinnelig fastsatte bidraget.
Hvorvidt bidraget kan endres, vil ha sammenheng med eventuelle endringer i underholdskostnaden, i forholdet mellom partenes inntekter, omfanget av samvær eller bidragspliktiges bidragsevne.
Der bidrag er fastsatt før kostnadsmodellen trådte i kraft, foreslår departementet at innføringen av kostnadsmodellen i seg selv må anses som særlig grunn til endring etter barneloven § 57 første ledd. Forutsetningen vil imidlertid også i disse tilfellene være at bidrag utmålt etter kostnadsmodellen gir et avvik på 10 % i forhold til eksisterende løpende bidrag.
Etter vanlige sivilprosessuelle og forvaltningsrettslige regler er avgjørelsesorganet bundet av de påstandsbeløp partene nedlegger. Det er tvilsomt i hvilken utstrekning dette gjelder for bidragssaker. Avgjørelsesorganet kan imidlertid ikke av eget tiltak ta opp andre bidragskrav enn partene har gjort, med mindre det foreligger særskilt hjemmel. I barneloven § 58 er det uttrykkelig fastsatt regler om at avgjørelsesmyndigheten kan gå utenfor partenes påstander og endre andre bidrag etter barneloven i saker om endring av bidrag etter § 57 og i klagesaker. Adgangen til etter barneloven § 58 andre punktum å se saken i sammenheng med andre bidragskrav mellom de samme parter har som formål å få sett hele familiens situasjon under ett og gjelder alle slags bidrag til andre felles barn som partene har.
I høringsnotatet av 28. juni 1999 ble det ansett mest rettferdig og konsekvent å følge kostnadsmodellens logikk dersom bidragene ble krevet fastsatt/endret samtidig, dvs. at man først beregner bidragspliktiges andel av underholdsbeløpet for hvert barn, slik det ville vært dersom bidragspliktige hadde hatt full bidragsevne. Det bør deretter foretas en forholdsmessig reduksjon for å komme fram til underholdsbidragene som skal betales (fastsatte bidrag).
Oppsummeringsvis mener departementet at det offentlige, i alle saker der bidragspliktige mangler full bidragsevne, bør gis hjemmel til å foreta en samlet forholdsmessig fastsettelse. Dette gjelder uavhengig av om bidragspliktige har barn med samme eller forskjellige mottakere og uavhengig av om bidragspliktige/bidragsmottaker krever fastsettelse/endring i forhold til alle barna eller bare noen. Det foretas i så fall en fullstendig ny fastsettelse for alle barna. Videre bør den vanlige skranken på 10 % for endring av avtaler og offentlig fastsatte bidrag gjelde.
Avgjørelsesorganet bør gis hjemmel til å foreta en samlet forholdsmessig reduksjon i forhold til alle bidragspliktiges barn dersom regelen om maksimumsgrense for samlet bidrag får anvendelse, uavhengig av om det er krevd fastsettelse/endring i forhold til noen eller alle barna. Tilsvarende bør det offentlige gis hjemmel til å foreta en samlet forholdsmessig oppjustering i forhold til alle bidragspliktiges barn dersom regelen om maksimumsgrense for samlet bidrag gir grunnlag for det.
Lovforslaget om samlet forholdsmessig fastsettelse der bidragspliktige har delvis bidragsevne eller maksimumsgrensen for samlet bidrag får anvendelse, foreslås inntatt i barneloven § 58 nytt andre ledd.
Ved lovendring som trådte i kraft 1. januar 1994, ble barneloven § 59 endret slik at bidragsfogden ble pålagt en plikt til uten opphold å fastsette et midlertidig bidrag når det er klart at bidraget i en sak blir minst like høyt som gjeldende bidragsforskott.
Endringen var begrunnet i at det ofte tar tid fra krav settes fram til endelig vedtak foreligger, slik at det i de fleste tilfeller vil oppstå bidragsgjeld før innkrevingen kan starte. Dersom midlertidig vedtak fattes uten opphold, kan opphopning av bidragsrestanser unngås i tillegg til at den økonomiske situasjonen for bidragsmottakerne bedres ( Ot.prp. nr. 4 (1993-1994) ).
I høringsnotatet av 28. juni 1999 ble det foreslått å oppheve plikten til å fatte midlertidige vedtak. Adgangen til å fastsette midlertidige vedtak ble imidlertid foreslått beholdt. Midlertidige bidrag ble foreslått skjønnsfastsatt.
Etter departementets oppfatning vil behovet for å fastsette midlertidig bidrag for å unngå opphopning av bidragsrestanser og for å styrke bidragsmottakers økonomi fra et tidlig tidspunkt, fortsatt være til stede.
Departementet fastholder forslaget om at barneloven § 59 endres slik at trygdekontorets plikt til å fastsette midlertidige vedtak opphører. Hvorvidt midlertidig vedtak fattes vil måtte bero på en konkret vurdering av hvor mye saken haster sett i forhold til hvor lang tid det vil ta før endelig vedtak kan fattes. Årsaken til forsinkelsen må også tillegges vekt.
I dag sikres barnet et visst minstebeløp, uavhengig av den bidragspliktiges inntekt og innbetalinger jf lov av 17. februar 1989 nr. 2 om bidragsforskott (forskotteringsloven).
Forskotteringsloven gjør retten til bidragsforskott avhengig av at barnet er under 18 år, er bosatt i riket og oppholder seg her og ikke bor sammen med begge foreldrene.
I forskotteringsloven § 3 reguleres forholdet til underholdsbidrag. Det er et vilkår for rett til forskott at fastsatt/avtalt bidrag innkreves av det offentlige, og bidrag kan kreves fastsatt eller forhøyet før forskott tilstås. Forskott kan imidlertid ytes selv om det ikke er noen bidragspliktig (farskap ikke fastslått), dersom bidraget for tiden er satt til null på grunn av manglende økonomisk evne hos bidragspliktige, til barn som er adoptert av enslig person og hvis den ene av foreldrene er død og barnet ikke har rett til barnepensjon fra folketrygden eller tilsvarende ytelse fra utlandet. Dette innebærer at alle forskottsmottakere som krever det får et forskott på kr 1.120 pr. barn.
I høringsnotat ble regelverket for forskottering foreslått tilpasset ny modell for bidragsfastsettelse. Forslaget innebar at bidragsmottakere som etter en sjablonmessig vurdering ikke har full betalingsevne, gis rett til uavkortet bidragsforskott med samme sats som i dag. Dersom bidragsmottaker har full betalingsevne, ytes forskott lik fastsatt bidrag, oppad begrenset til forskotteringssatsen.
Resonnementet var at forskotts-/bidragsmottaker ikke har rimelig krav på å få forskottert mer enn den del av underholdskostnaden som hviler på den andre parten.
Høringsinstansene var stort sett negative eller kritiske. Innvendingene gikk i hovedsak på at forslaget kan gi negative økonomiske konsekvenser for en del bidragsmottakere, at ordningen er komplisert og vil medføre administrativt merarbeid.
Det er i hovedsak meget svak økonomi hos bidragspliktige som fører til at bidrag fastsettes under forskottssatsen etter dagens prosentmodell. Innføring av en kostnadsmodell medfører at flere forhold enn i dag vil ha direkte betydning for bidragsfastsettelsen.
Også i tilfeller hvor begge foreldre har tilstrekkelig høy inntekt til at de kan betale sin andel av barnets underhold, kan fastsatt bidrag komme under forskotteringssatsen, for eksempel fordi barnet er lite/har lav underholdskostnad, begge foreldre har høy inntekt og/eller bidragspliktige har mye samvær. Utbetaling av uavkortet forskott i slike tilfeller vil i så fall innebære at det offentlige utbetaler stønad uten at dette er begrunnet i barnets behov for tilskudd til underholdet. Departementet mener at forskotteringsordningen i det alt vesentlige bør være behovsprøvd.
Departementet har vurdert alternative måter å løse spørsmålet på og foreslår en grovforenkling av det opprinnelige forslaget i høringsnotatet.
Etter en avveining av de kryssende hensyn i saken, anbefaler departementet at forskottets størrelse differensieres i tre faste satser etter en behovsprøving og faller helt bort ved en årsinntekt over 320 ganger månedlig forskottsbeløp.
Der det ytes overgangsstønad har det offentlige i dag krav på refusjon i barnebidrag ved at folketrygden overtar 70 % av bidragsmottakers samlede krav på bidrag ut over bidragsforskott til barna, jf folketrygdloven § 15-10. Refusjonskravet er begrenset til utbetalt overgangsstønad for samme periode. Bidragsfogden skal, der det er satt fram krav om eller det blir gitt overgangsstønad, fastsette eller endre bidrag av eget tiltak etter barnelovens regler. Fram til 1. mai 1990 innebar regelen full avkorting av bidrag ut over forskotteringssatsen.
Refusjonsregelen blir både prinsipielt og teknisk problematisk ved kostnadsmodellen, hvor bidragsfastsettelsen er basert på en forholdsmessig fordeling av beregnede utgifter til barnets underhold.
Departementet foreslår etter en samlet vurdering at folketrygdlovens regler om refusjon i barnebidrag ved utbetalt overgangsstønad oppheves.
Etter gjeldende skatteregler er betalt bidrag fradragsberettiget for bidragspliktige, mens mottatt bidrag er skattepliktig for bidragsmottaker. Bidragsmottaker har rett til ett ekstra minstefradrag i hvert bidrag.
I høringsnotatet av 28. juni 1999 ble det foreslått å oppheve de særlige beskatningsreglene for bidrag. Av høringsinstansene som uttalte seg om dette spørsmålet, ga de fleste støtte til den forenklingen forslaget innebærer.
Departementet fastholder å endre skattereglene ved at skatteplikten og ekstra minstefradrag i mottatt bidrag bortfaller for bidragsmottaker, mens bidragspliktige mister fradraget i alminnelig inntekt for betalt bidrag. Målene om et enklere regelverk taler også for dette.
For bidragspliktige vil en opphevelse av fradragsretten isolert sett bety en økt økonomisk belastning tilsvarende 28 % av betalt bidrag.
For bidragsmottaker vil en opphevelse av skatteplikten medføre en skattelette tilsvarende skattesatsen på bidraget. Skattesatsen vil både ha sammenheng med bidragsmottakers personinntekt og bidragets størrelse.
I forbindelse med innføring av nytt bidragsregelverk må det tas stilling til når de nye reglene skal tre i kraft.
Omlegging av regelverket i barneloven for fastsettelse av bidrag mv. er en omfattende reform, og det vil være nødvendig med store administrative omlegginger. Rikstrygdeverket må bl.a utvikle og implementere et helt nytt EDB-system for behandling av barnebidrag etter de nye reglene.
Rikstrygdeverket har i proposisjonen antydet at det vil ta ca 4 år, regnet fra det tidspunkt loven blir vedtatt, å foreta den tilrettleggingen som er nødvendig.
Departementet vil legge stor vekt på at ikrafttredelsestidspunktet må bli fastsatt slik at Rikstrygdeverket får tilstrekkelig tid til å foreta de nødvendige forberedelser.
Ut fra departementets vurdering innebærer forslaget til nytt regelverk et behov for å etablere visse overgangsregler i forskrift i sammenheng med ikrafttredelsen.
Overgangen til kostnadsmodellen kan for bidragspliktige føre til at man etter en endringssak får en vesentlig økning i bidragets størrelse. Tilsvarende blir det også tilfeller hvor bidragsmottakere opplever å få bidraget betydelig redusert.
Behovet for overgangsregler vil være størst i de tilfeller hvor det, sammenlignet med dagens regelverk, blir en stor endring i bidragets størrelse. Departementet mener derfor at overgangsreglene bør begrenses til å omfatte de tilfellene hvor endringene er størst.
Departementet mener at overgangsperioden bør settes til 1 år regnet fra lovens ikrafttredelsestidspunkt.
Barnelovens utgangspunkt er at den av foreldrene som skal ha samvær skal betale reiseutgifter som påløper i forbindelse med samvær. Foreldrene kan inngå avtale om at de skal dele på disse utgiftene. Dersom foreldrene ikke er enige, kan retten eller fylkesmannen fastsette en annen fordeling av utgiftene, dersom særlige grunner gjør det rimelig.
I høringsnotatet foreslås at det skal gis fradrag for utgifter til løpende underhold i forbindelse med samvær. Høye reiseutgifter ved samvær skal imidlertid ikke få innvirkning på barnebidraget etter forslaget, da det ikke er naturlig å se disse som en del av barnets grunnleggende forsørgelsesbehov.
På bakgrunn av de entydige signalene fra de høringsinstansene som har uttalt seg, finner departementet at det likevel bør foretas endringer når det gjelder reiseutgifter, og at endringene bør skje i sammenheng med endringen av bidragsregelverket.
Departementet antar at høye reiseutgifter i forbindelse med samvær er et stort problem for en forholdsvis liten gruppe. Spørsmålet er likevel viktig for dem det gjelder, fordi konsekvensen kan bli at samvær ikke finner sted så ofte som ønskelig og/eller at samværsordningen av samme grunn ikke først og fremst tilpasses barnets beste.
På bakgrunn av ovennevnte og sett i lys av høringsinstansenes syn, har departementet vurdert spørsmålet om deling av reiseutgifter mellom foreldrene på nytt. Departementet finner det rimelig at også bostedsforelderen er med på å dekke reisekostnader ved samvær fordi begge foreldre bør medvirke til at barnet får størst mulig samlet foreldrekontakt.
Departementet vil foreslå at barneloven § 44 b endres slik at utgangspunktet i større grad blir deling av reiseutgiftene. Departementet foreslår at reiseutgiftene ved samvær fordeles forholdsmessig mellom foreldrene etter størrelsen på deres inntekter.
Departementet vil understreke at deling av reisekostnader ved samvær er et privatrettslig forhold med avtalefrihet mellom foreldrene.
Departementet mener at det på samme måte som etter dagens regel er behov for en unntaksregel. Departementet foreslår derfor at retten, eller i enkelte tilfeller fylkesmannen, kan fastsette en annen fordeling av reisekostnadene der særlige grunner gjør det rimelig.
Endringene i reglene om reisekostnader ved samvær er ikke knyttet til reglene for bidragsfastsettelse og kan derfor tre i kraft uavhengig av ikrafttredelsestidspunktet for bidragsregelverket. Departementet er av den oppfatning at lovendringen bør tre i kraft så snart som mulig etter vedtakelsen.
Bidragsfastsettelsen etter kostnadsmodellen avhenger av flere komponenter. Både barnets underholdskostnader, begge foreldrenes inntekt og omfanget av bidragspliktiges samvær med barnet, har betydning for fastsettelsen.
At underholdskostnaden varierer med barnets alder, medfører at bidraget vanligvis vil øke når barnet blir eldre.
Bidragsfastsettelsen har sammenheng med forholdet mellom foreldrenes inntekter. Bidragspliktiges inntektsnivå har direkte betydning i forhold til de foreslåtte regler om bidragsevne. Bidragsevnevurderingen medfører at bidraget reduseres eller bortfaller helt hvis bidragspliktige har svært lav inntekt. Reglene om forskottering sikrer barnet underholdsmidler i slike tilfeller, i tillegg til det bidragsmottaker kan yte.
Bidragspliktige vil få fradrag i bidraget ved samvær. Der bidragspliktige har mye samvær, vil bidraget være lavere enn det som kan pålegges en bidragspliktig uten eller med lite samvær med barna.
Bidraget fastsettes for hvert barn uavhengig av hvor mange andre barn det skal betales bidrag til.
De foreslåtte endringene i skatteloven medfører at bidragsmottaker ikke lenger skal skatte av mottatt bidrag, samtidig som betalt bidrag ikke lenger kan trekkes fra i bidragspliktiges inntekt.
Forslaget om opphevelse av refusjonsregelen ved mottatt overgangsstønad, medfører at bidragsmottaker vil motta hele det fastsatte bidraget.
Både opphevelsen av skatteplikten og av refusjonsregelen vil føre til økt disponibelt bidrag for bidragsmottaker med overgangsstønad.
Etter forslaget til nye forskotteringsregler sikres bidragsmottakere med lavest inntekt (under kr 110.000), forskott med samme sats som før.
For bidragsmottakere med inntekt over 320 ganger fullt forskottsbeløp faller retten til forskott bort.
Statistisk sentralbyrå har våren 2000 utarbeidet tabeller som kan illustrere endringer i bidragsnivået som følge av endringsforslagene.
Der det er åtte dager samvær pr. måned, vil bidragsnivået ligge på et sammenlignbart nivå i forhold til i dag for ca 30 % av foreldrene. Andelen bidragspliktige med henholdsvis høyere/lavere bidrag er ca 37 % med økning og ca 32 % med reduksjon. For bidragsmottakerne er det noen færre som får en reduksjon, noe som også må ses i sammenheng med de endringene som samtidig er foreslått i skatteloven, folketrygdloven og forskotteringsloven.
Hvis det er mer enn åtte dager samvær pr. måned slik at samværsfradraget øker, vil bidragene i større grad bli redusert sammenlignet med i dag. Motsatt vil gjelde ved mindre samvær.
Der det ikke er samvær, er det en klar tendens til økning i samlet bidragsplikt.
Bidragsutmålingen er viktigst for de av foreldrene som har lav inntekt, enten dette er bidragspliktige eller bidragsmottaker.
For de fleste bidragsmottakere med lav inntekt vil utmålingen etter kostnadsmodellen gi et relativt høyt bidragsnivå som følge av bidragsmottakers begrensede evne til selv å dekke barnets forsørgelsesutgifter. Mye samvær kan imidlertid gi et noe lavere bidrag som følge av samværsfradraget. Dette må ses i sammenheng med at bidragsmottaker sparer utgifter under samvær.
For bidragsmottakere med inntekt mellom kr 150.000 og kr 250.000, vil det gradvis bli færre som får økt bidrag.
Bidragsmottakere med inntekt over ca kr 250.000 vil ofte kunne få en reduksjon i bidraget i forhold til i dag.
Der det er lite eller ikke samvær, vil imidlertid bidraget kunne bli høyt også der bidragsmottakers inntekt er høy.
For bidragspliktige med inntektsgrunnlag under kr 150.000, vil ca 50 % med åtte dagers samvær pr. måned og ca 39 % uten samvær, få en reduksjon i bidragsplikten. Beregninger viser videre at ca 47 % av de bidragspliktige med inntektsgrunnlag under kr 150.000 pr. år vil få en relativt sammenlignbar bidragsplikt som før. Andelen bidragspliktige som vil få en økning i bidragsplikten er, som følge av bidragsevnevurderingene, liten i denne inntektsgruppen.
Av de bidragspliktige med inntekt på kr 150.000 -200.000, vil bidraget øke for ca 45 %, og synke for ca 30 % der det er samvær åtte dager pr. måned. Ca. 25 % vil få en bidragsplikt på et sammenlignbart nivå. Der det ikke er samvær, vil bidraget øke for ca 85,5 %
For de bidragspliktige som har inntektsgrunnlag mellom kr 200.000 og kr 350.000 (SSB 2000) viser beregninger at for bidragspliktige i dette inntektsintervallet med åtte dagers samvær pr. måned, vil betalt bidrag øke med minst kr 208 pr. måned for ca 54 % og minke tilsvarende for ca 21 %. For ca 25 % vil bidragsplikten være relativt uforandret. Ca. 89 % av bidragspliktige uten samvær vil få en økning i samlet bidragsplikt med minst kr 208 pr. måned.
Det er i hovedsak forslaget om nye regler for beregning av bidrag som antas å få administrative konsekvenser av betydning.
Disse vil i hovedsak være knyttet til økt behov for innhenting og verifisering av flere opplysninger pr. sak og informasjon/orientering til partene. Dette har særlig sammenheng med at kostnadsmodellen har flere komponenter/variabler enn dagens prosentmodell. Videre kan det argumenteres for at de nye reglene vil føre til en betydelig økning i antall endringssøknader hvert år.
De varig løpende merutgiftene er samlet anslått til ca 65 mill. kroner pr. år.
Rikstrygdeverket legger til grunn at etter at en ny ordning er trådt i kraft, blir det en meget stor pågang på trygdeetaten ved at de fleste bidragspliktige og/eller bidragsmottakere vil kreve endring. Antall aktive saker med forskott og/eller bidrag er på ca 140.000. Trygdeetatens samlede behov for administrative ressurser i en overgangsfase vil således bli stort. Det er av stor betydning for brukerne at ikke innføringen av nytt regelverk i seg selv fører til lengre saksbehandlingstid og dårligere service overfor brukerne. I tillegg kommer engangsutgifter til opplæring, informasjon, nye brosjyrer/blanketter/rundskriv, drifting av to systemer, bemanningskostnader mv. Til sammen gir dette engangsutgifter på i størrelsesorden ca 160 mill. kroner ved selve omleggingen.
Det er videre en forutsetning for å gjennomføre de nye reglene at det utvikles et nytt edb-basert saksbehandlersystem for bidrag. Dette vil ha en utviklingskostnad på totalt om lag 90 mill. kroner. Av dette kan ca 10 mill. kroner direkte tilbakeføres til det nye regelverket. Edb-kostnadene kommer i tillegg til ovennevnte engangsutgifter.
Innføringen av kostnadsmodellen antas å medføre vesentlige administrative merkostnader.
Arbeidet med gjennomføring av nye bidragsregler, herunder utvikling av nytt edb-system er av en slik størrelsesorden at det må prosjektorganiseres. Estimatene til edb-utgifter vil bli betydelig sikrere etter at kravspesifiseringsarbeidet er gjort. Departementet vil i samråd med Sosial- og helsedepartementet fremme forslag til dekning av utgifter til ny kostnadsmodell i de ordinære budsjettsammenhenger.
Departementet har vurdert det slik at det ikke er rimelig at det offentlige skal fortsette å administrere en kostbar og krevende bidragsordning gratis for forsørgere med rimelig god økonomi. Et av hovedprinsippene for en god bidragsordning, er at flest mulig av bidragene avtales og administreres av partene selv. Departementet antar at en gebyrordning vil føre til at langt flere enn i dag inngår privat avtale om bidrag.
En gebyrordning bør utformes enklest mulig administrativt og vil kunne gi løpende årlige gebyrinntekter på ca 35 mill. kroner.
Samlede mindreutgifter i skatter/overføringer som følge av endringsforslagene vil anslagsvis bli i størrelsesorden 54-74 mill. kroner pr. år.
Det er anslått at en endring av skattereglene anvendt på gjeldende regler for bidragsfastsettelse, vil gi økte skatteinntekter på ca 250 mill. kroner (2000).
Videre er det skjønnsmessig beregnet at statens tap av refusjonsinntekter ved å oppheve 30/70-regelen til ca 100-120 mill. kroner pr. år (2000). Videre er det også anslått at forslaget til ny forskotteringsmodell vil gi hhv. brutto mindreutgifter til forskottering på ca 343 mill. kroner i forhold til i dag og netto merutgifter på ca 76 mill. kroner etter senere inndekning ved innkreving (2000).
Etter gjeldende rett må samværsforelderen i utgangspunktet bære kostnadene ved samværet alene. Med de nye reglene skal reisekostnadene i langt større grad fordeles mellom foreldrene. Dette innebærer i mange tilfeller at bostedsforelderen må dekke mer av reiseutgiftene ved samvær enn i dag, samtidig som samværsforelderen dekker en mindre del av utgiftene. Det er imidlertid ikke grunn til å tro at regelendringen vil medføre en vesentlig forverring av bostedsforelderens økonomi.