Innst.S.nr.58 (1993-1994)
Innstilling fra forsvarskomiteen om styrings- og organisasjonsformer for forvaltninger og fellesinstitusjoner i Forsvaret.

2.  BAKGRUNN OG FORUTSETNINGER

2.1  Generelt

       I St.prp. nr. 43 (1991-1992) uttalte departementet bl.a. at det styrende for omgjøring av forvaltningene og fellesinstitusjonene til mer økonomisk selvbærende enheter, er om vedkommende institusjon kan gjøres markedsorientert ved å konkurrere om tjenester og leveranser både til det sivile marked og til Forsvaret. I tillegg til FFI og FBT vurderer departementet overordnet styrings- og organisasjonsform for Forsvarets tele- og datatjeneste (FTD) og statens kantiner (SK), samt hvilke endringer som kan være aktuelle for Forsvarets verksteder for å oppnå større effektivitet. Målet er å oppnå bedre ressursutnyttelse og økonomiforvaltning, og handlefrihet til løpende å kunne tilpasse virksomheten til faktisk etterspørsel etter deres tjenester.

2.2  Nytt styringskonsept for Forsvaret

       Med bakgrunn i St.prp. nr. 53 (1990-1991) har departementet utarbeidet et nytt styringskonsept for Forsvaret. Styringsprinsippene tar utgangspunkt i mål- og resultatstyring gjennom virksomhetsplanlegging. Styringen skal legges om fra dagens fokusering på innsatsfaktorer til fokusering på resultater. Kostnadene skal kunne knyttes til planlagte og oppnådde resultater, for å få et reelt grunnlag for politisk prioritering. Dette er dessuten nødvendig for å gi de ulike nivåer et bedre grunnlag for planlegging, budsjettering og resultatvurdering.

       Det er også nødvendig at det skapes en organisasjons- og ledelsesstruktur som gjør det mulig å foreta tverrprioritering og samordnet ressursdisponering på det enkelte nivå i strukturen, samtidig som det må skapes klare ansvarslinjer bl.a. basert på en enhetlig ressursstyringslinje mellom hvert ledd i organisasjonen. Departementets styringsansvar overfor underlagte ledd skal utføres på et overordnet strategisk nivå.

2.3  Prinsipper for økonomistyring

       Forsvarets forvaltninger og fellesinstitusjoner støtter og bistår hele Forsvaret med tjenester og ytelser stort sett uten at brukerenhetene i dag belastes med kostnadene på sitt budsjett.

       Forsvarets nye styringskonsept innebærer at alle virksomheter i Forsvarets linjeorganisasjon får tildelt de samlede ressurser for den virksomhet de har resultatansvar for. De bør da også få frihet til å anskaffe tjenester og ytelser der de etter lokal vurdering, er best og billigst innenfor de kvalitetskrav og retningslinjer som gjelder. Forsvarets enheter og andre offentlige eller private virksomheter skal kunne kjøpe tjenester/ytelser fra Forsvarets forvaltninger og fellesinstitusjoner. Disse skal som hovedregel ikke få tildelt bevilgninger direkte over statsbudsjettet for de tjenester/ytelser de leverer, men motta betaling/oppgjør fra oppdragsgiveren basert på reelle totalkostnader.

2.4  Departementets fremtidige rolle

       Det nye styringskonsept vil også få konsekvenser for departementets rolle som er basert på de oppgaver statsråden ivaretar i vårt politiske og forvaltningsmessige system. Det er et mål å styrke departementets politiske styring. Dette omfatter planlegging og prioritering av hovedtrekkene i Forsvarets samlede virksomhet med sikte på å nå de overordnede mål og sørge for effektiv ressursbruk. Departementet skal styrkes som sekretariat for den politiske ledelse, mens overkommandoen i større grad skal fremtre mer lik en utøvende konsernledelse. Det er Forsvarsministeren som på vegne av Regjeringen, har styreansvaret og utøver den overordnede styring, ledelse og kontroll. Forsvarssjefen med overkommandoen som sin stab, har ansvaret for den utøvende virksomhet som fastsettes på grunnlag av rammer, mål og politikk utformet av departementet.

       Statsråden er konstitusjonelt og parlamentarisk ansvarlig for den virksomhet som utøves i underlagte etater, og departementet må derfor føre et aktivt tilsyn med etatens virksomhet bl.a. gjennom rasjonelle styringssystemer. Omorganisering av departementet i samsvar med det nye styringskonsept er foretatt med virkning fra september 1993.

       Forvaltningene og fellesinstitusjonene er støtteelementer til departementet og resten av Forsvarets organisasjon. Disse må ved innføringen av det nye styringssystem organiseres på en slik måte at overordnet styring og kontroll sikres samtidig som de må gis nødvendig handlefrihet for ledelse, effektiv drift og tilpasning til Forsvarets virksomhet.

2.5  Styrings- og organisasjonsformer

       I dette avsnitt går departementet nærmere inn på de modeller som kan være aktuelle for forvaltninger og fellesinstitusjoner:

       Hvilken modell som blir valgt for den enkelte institusjon er vurdert ut fra vedkommende institusjons oppgaver og hvordan disse best kan utføres innenfor rammen av Forsvarets styringskonsept, og Regjeringens politikk når det gjelder styring av forvaltningsvirksomhet. Valget vil også kunne medføre endringer i de enkelte institusjoners forhold til Stortingets bevilgningsreglement og til lovverket som regulerer personellets arbeidsforhold.

2.6  Personellets stillingsvern ved endrede styrings- og organisasjonsformer

       Endring i styrings- og organisasjonsformer for forvaltninger og fellesorganisasjoner vil i noen tilfeller føre til at de arbeidstakerne som tidligere var omfattet av Lov om statens tjenestemenn m.m. av 4. mars 1983 (Tml) i sin helhet vil gå under Lov om arbeidervern og arbeidsmiljø m.v. av 4. februar 1977 (Aml). Dette vil kunne medføre at personellets rettigheter blir noe endret. Departementet vil gjennomføre endringene i nært samarbeid med personellorganisasjonene, og avklare eventuelle nødvendige lovendringer med andre berørte departementer bl.a. med hensyn til fortsatt medlemskap i Statens Pensjonskasse.

       Militærpersonell som er tilbeordret forvaltninger og fellesinstitusjoner forutsettes fortsatt å bli forvaltet av FO i henhold til Forsvarets tjenestereglement.

2.7  Omstillingsbehovet i Forsvaret

       Omlegging av styrings- og organisasjonsformer for Forsvarets forvaltninger og fellesinstitusjoner er ledd i arbeidet med omstrukturering og effektivisering av hele Forsvaret med konsentrasjon av ressursene til Forsvarets primærvirksomhet, jf. St.meld. nr. 16 (1992-1993).

       Støttefunksjonene binder store driftskostnader i Forsvarets budsjett, og skal man nå målsettingen i langtidsplanen, er det nødvendig at driftskostnadene for disse reduseres raskt og i betydelig omfang. En av utfordringene i denne forbindelse er å sørge for at støttevirksomhetene raskt og effektivt innretter sin virksomhet mot primærvirksomhetens behov og interesser.

       Omfanget av og kompetansen til egne støttevirksomheter i Forsvaret skal etter det nye styringskonseptet i større grad bli bestemt ved etterspørselen etter deres tjenester og betaling for utførte oppdrag. Skal disse institusjonene i større grad finansieres av inntekter enn av direkte bevilgninger, innebærer dette behov for endringer i bevilgningssystemet og organisasjonsformen for fellesinstitusjoner og forvaltninger.

2.8  Høringsuttalelser

       Utkastet til denne stortingsmeldingen har vært til høring i Forsvarets overkommando, de enkelte berørte institusjoner, personellorganisasjonene og berørte departementer. I en prosess med de enkelte berørte parter er det innarbeidet i meldingen de formuleringer som er forenlig med meldingens hovedbudskap. Høringsuttalelsene følger som utrykt vedlegg til meldingen.

       Uttalelsene bærer preg av usikkerhet om konsekvensene av nye styrings- og organisasjonsformer og de nye prinsippene for styring av Forsvaret. Departementets plan er å vurdere denne usikkerheten nærmere i videre utredninger.

KOMITEENS MERKNADER

       Komiteen viser til at det nye styringskonseptet for Forsvaret, basert på prinsippene om mål- og resultatstyring, har betydning for hvordan forvaltningsvirksomheten i Forsvaret bør styres og organiseres. I tilknytning til den meget omfattende omstilling Forsvaret er inne i, vil komiteen bemerke nødvendigheten av at forvaltningene og fellesinstitusjonene gis rammebetingelser som sikrer at omstillingen skjer økonomisk og effektivt slik at forsvarsbudsjettet utnyttes best mulig til Forsvarets primærfunksjon.

       Komiteen viser til at det nye styringskonseptet har sin bakgrunn i St.prp. nr. 53 (1990-1991) samt Innst.S.nr.182 (1990-1991), hvor styringen legges om fra dagens fokusering på innsatsfaktorer til fokusering på resultater i forhold til de produkter og tjenester som produseres i Forsvaret. Komiteen peker på at for å gjennomføre en resultatrettet styring av virksomheten, må det skapes en organisasjons- og ledelsesstruktur som gjør det mulig å foreta tverrprioritering og samordnet ressursdisponering på det enkelte nivå. Komiteen understreker behovet for klare ansvarslinjer i organisasjonsstrukturen og at hver leder kun har en overordnet å forholde seg til. Komiteen er enig i at de enkelte enheter gis større frihet til å anskaffe tjenester og ytelser og at dette følger av styringskonseptet. Komiteen viser til at når Forsvarets forvaltninger og fellesinstitusjoner nå går over til å selge tjenester/ytelser, må prisingen av disse ha basis i reelle totalkostnader.

       Komiteen er enig i at intern prising av støttetjenester tas i bruk som et virkemiddel i omstillingen og effektiviseringen innen Forsvaret, men at dette virkemiddelet også gjøres gjeldende når Forsvaret utfører tjenester for andre offentlige eller private virksomheter.

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti, Cumming, viser til at Forsvaret har utført samfunnsnyttige tjenester for blant annet idretten, ideelle og allmennyttige organisasjoner. Dette medlem mener at Forsvaret fortsatt bør utføre slike tjenester, uten at oppdragsgiver blir belastet økonomisk.

       Komiteen er enig i at når den organisasjonsmessige plasseringen av Forsvarets forvaltninger og institusjoner er i orden, vil det være riktig å styrke FDs politiske styring av Forsvarets samlede virksomhet.

       Komiteen har merket seg at endrede styrings- og organisasjonsformer kan berøre personellets stillingsvern. Komiteen forutsetter at departementet gjennomfører de nødvendige endringene i nært samarbeid med personellorganisasjonene.

       Komiteen er enig i at det vil være nødvendig å gi støttevirksomhetene i Forsvaret er friere stilling i framtida enn hva tilfellet er i dag. Komiteen vil likevel understreke nødvendigheten av å beholde kapasitet og kompetanse for å tilfredsstille de behov Forsvarets primærvirksomhet stiller. Komiteen antar at dette legges til grunn i det videre arbeid med de øvrige støttevirksomhetene.