| |
Kommunal- og arbeidsdepartementet gir i meldingen en oversikt over sentrale områder innen tilsynet med sikkerhet og arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten. Meldingen omtaler myndighetenes oppfølging av viktige arbeidsmiljøsaker, og peker på nåværende og fremtidige utfordringer i tilsynet med virksomheten.
Departementet gjør i meldingen oppmerksom på at det offentlige, formelle regelverket bare utgjør en mindre, men allikevel vesentlig del av de totale rammer som petroleumsvirksomheten må forholde seg til. Ved utformingen av regelverket vil myndighetene ta hensyn til og aktivt gjøre bruk av øvrig normerende virksomhet og dokumentasjon. Således vil Oljedirektoratet i framtida arbeide aktivt for at standarder utvikles i industrien i stedet for at det utarbeides forskrifter på enkelte områder.
Arbeidsmiljøloven, petroleumsloven og forurensningsloven er de tre sentrale lover på området. Som følge av petroleumsindustriens internasjonale karakter, må virksomheten også forholde seg til et internasjonalt rammeverk.
Det tekniske regelverket vedrørende sikkerhet i petroleumssektoren har siden 1985 gjennomgått en forenkling og samordning, og består i dag av 13 tematiske forskrifter. Sett under ett viser regelverket at myndighetene regulerer petroleumsvirksomheten gjennom å stille krav til teknologi og operasjoner, såvel som gjennom å stille krav til administrative forhold eller til styrings- og beslutningsprosessene. I tida framover vil myndighetenes regelverksarbeid særlig fokusere på systemsida og på operasjonelle og organisatoriske forhold, da det er her en kan hente sikkerhets- og miljømessig gevinst. Et sentralt trekk i regelverksarbeidet er at industrien selv, i samarbeid med myndighetene, skal bidra aktivt til å utarbeide detaljerte normer for virksomheten. Dette er ressursbesparende, samtidig med at industriens eget ansvar synliggjøres. Oljedirektoratet spiller her en aktiv rolle mht. initiering og oppfølging av standardiseringsarbeidet innenfor direktoratets tilsynsområde.
Enkelte sentrale arbeidsmiljøforhold omfattes imidlertid ikke av det nye teknologiregelverket som følge av at dette er fastsatt med hjemmel i sikkerhetslovgivningen, dvs. petroleumsloven. Derfor utvikles det nå et helhetlig detaljregelverk på arbeidsmiljølovens område. Av meldingen framgår det at Oljedirektoratet utarbeider en forskrift som omhandler en nærmere presisering av kravene i arbeidsmiljølovgivningen, og som stiller krav om systematisk oppfølging av arbeidsmiljøforhold på alle stadier fra prosjektering til bruk av en innretning.
Departementet understreker i meldingen betydningen av at regelverksarbeidet gjennomføres i nært samarbeid med de berørte parter i næringen.
Ved utformingen av regelverket for petroleumsvirksomheten er det lagt stor vekt på å identifisere, synliggjøre og harmonisere regelverket med tilgrensende lovgivning og tilsyn utøvd i medhold av denne, både på kontinentalsokkelen og på land. Dermed er det lagt til rette for et mer samordnet og helhetlig nasjonalt nivå mht. sikkerhet og arbeidsmiljø såvel som bedre forutsigbarhet og et mer kostnadseffektivt tilsyn. Men departementet påpeker at det finnes ytterligere potensial for samordning av nasjonalt regelverk etter de prinsipper som er trukket opp for petroleumssektoren, f.eks. hva angår tilsynet med særlig risikofylt industri.
EØS-avtalens regler vedrørende arbeidsmiljø og sikkerhet medfører generelt ingen endring av sikkerhetsnivået og arbeidsmiljøet for personell i petroleumsvirksomheten.
Departementet viser til at ordningen som ligger til grunn for tilsynet med sikkerheten i petroleumssektoren er nærmere beskrevet i kgl. res. av 28. juni 1985 om « Ordningene av tilsynet med sikkerheten mv. i petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel ». Tilsynsordningen omfatter både teknisk og operasjonell sikkerhet og arbeidsmiljø. Den innebærer at Oljedirektoratet er den sentrale tilsynsmyndighet i petroleumsvirksomheten med ansvar for å utarbeide detaljregelverk og å foreta totale sikkerhets- og arbeidsmiljøvurderinger. Direktoratet er også pålagt koordineringsansvar overfor andre myndigheter med selvstendig tilsynsansvar, i praksis er dette Statens forurensningstilsyn og Statens Helsetilsyn. Hvor Oljedirektoratet ikke selv har nødvendig kompetanse, blir tilsynet gjennomført med sakyndig bistand fra andre offentlige etater i samsvar med inngåtte avtaler.
Rettighetshaver har et overordnet ansvar for sikkerheten ved gjennomføring av petroleumsvirksomheten og skal etterleve og dokumentere samsvar med gjeldende regelverk.
Det samordnete tilsynet tar utgangspunkt i de prinsipper for bedriftsintern oppfølging (internkontroll) og myndighetstilsyn som følger av kontrollordningsbeskrivelsen generelt, og av internkontrollforskriften, fastsatt ved kgl. res. av 28. juni 1985. Det er lagt opp til at tilsynet så langt mulig skal gjennomføres etter samordnede og årlige tilsynsplaner, koordinert av Oljedirektoratet. Det er også på enkelte sentrale områder utarbeidet fellesforskrifter som gjelder for myndigheter med selvstendig tilsynsansvar. Dette for å tilrettelegge for et samordnet tilsyn og for å sikre en helhetlig regulering.
Departementet mener at erfaringene med tilsynsordningen gjennomgående er positive. Det vises i denne sammenheng til den brede internasjonale interessen for den norske tilsynsmodellen.
Med hensyn til tilsynet med arbeidsmiljøet gjennomgår departementet i meldingen lov-, forskrifts- og utvalgsarbeid på dette området siden arbeidsmiljøloven ble gitt anvendelse i petroleumsvirksomheten i 1977. Det vises til at den nye tilsynsordningen på arbeidsmiljøområdet som trådte i kraft 1. januar 1993, innebærer en videreføring av prinsippene som ble lagt til grunn ved tilsynsordningen fra 1985. Gjennom organiseringen av tilsynet med arbeidsmiljøloven er det nå ytterligere lagt til rette for et helhetlig sokkelstatstilsyn og -regelverk for industrivirksomheten som gjennomføres på norsk kontinentalsokkel.
Departementet legger til grunn at næringen blir gitt den nødvendige forutsigbarhet gjennom måten regelverket nå er utformet på, de kartlegginger og den harmonisering som er blitt foretatt som et ledd i regelverksarbeidene, og den mulighet som finnes for direkte kontakt med tilsynsmyndigheten.
I forbindelse med at arbeidsmiljøloven fra 1. januar 1993 ble gjort gjeldende på flyttbare innretninger, åpnes det i arbeidsmiljøforskriften for at hovedbedriftsansvaret etter avtale med operatør kan bli tillagt den entreprenør som står for driften av en innretning, i praksis reder. Oljedirektoratet utreder nå de eventuelle konsekvenser dette vil kunne ha for gjennomføring av et framtidig tilsyn, der særlig samspillet mellom hovedbedriftsansvar, arbeidsgiveransvar og operatørs internkontrollplikt vil bli belyst.
Departemetet understreker at forsvarlig sikkerhet og arbeidsmiljø må planlegges, bygges inn, følges opp og videreutvikles som en del av en kontinuerlig og målrettet prosess, slik at sikker virksomhet er en intergrert del av virksomhetens mål. Myndighetenes tilsyn skal heller ikke inngå som et ledd i industriens kvalitetssikring, men framstå uavhengig av denne.
Petroleumsindustriens særpreg, sammen med at det på viktige områder er sammenfallende interesser mellom industri og myndigheter, har gjort det nødvendig å tilrettelegge for nye virkemidler i regelverks- og tilsynssammenheng. Dette blant annet ved å formalisere krav til internkontroll og å legge opp til større grad av rammestyring av virksomheten. Det er departementets syn at de strategier som her er valgt er riktige. Introduksjonen av internkontroll har vært et vesentlig bidrag til å etablere det sikkerhetsnivå og den standard som i dag finnes i petroleumsvirksomheten.
Videre redegjøres det i meldingen for utvikling av felles europeiske kontroll- og attestasjonsordninger som følge av EØS, myndighetenes deltakelse i det omfattende internasjonale samarbeidet på området (bl.a. EF/EFTA, IMO og ILO), samarbeidet mellom kyststatene i North Sea Offshore Authorities Forum (NSOAF), og PETRAD - Internasjonalt program for petroleumsledelse og administrasjon - et prøveprosjekt i NORAD-regi, gjennomført av Oljedirektoratet.
Departementet understreker at det er en grunnleggende forutsetning for et arbeidsmiljø som ivaretar partenes behov og interesser at det organiserte verne- og miljøarbeid fungerer på en systematisk god måte.
Departementet redegjør for virksomheten til de koordinerende arbeidsmiljøutvalg. Disse utvalgene har etter arbeidsmiljøloven både besluttende og rådgivende myndighet, og behandler saker som angår eller som kan få vesentlig betydning for flere grupperinger av arbeidstakere på feltet. Oljedirektoratet arbeider med en forskrift om systematisk oppfølging av arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten. Det er forutsatt at krav om koordinerende arbeidsmiljøutvalg videreføres i forskriften.
Departementet opplyser videre at det organiserte vernearbeidet på sokkelen i hovedsak fungerer etter intensjonene.
Det er fra myndighetenes side stilt krav om at alle arbeidstakere, uansett arbeidsforhold, skal omfattes av verneombudssystemet. Avtaler og ordninger som skal sikre dette blir stadig revidert.
Med hensyn til arbeidsmiljø for entreprenørpersonell har Oljedirektoratet satt søkelyset på det faktum at operatør stiller mindre krav til helseovervåking, personellkvalifikasjoner og kartlegging av arbeidsmiljø enn til teknologi og sikkerhet. Disse forhold søkes nå bedret, og Oljedirektoratet har gitt en rekke pålegg i denne sammenheng.
Etter at Oljedirektoratet i 1991 fattet et vedtak om bl.a. registrering av arbeidstid, rettet til alle operatørene på norsk kontinentalsokkel, er det skjedd en bedring vedrørende arbeidstid for brønnservicepersonell. Direktoratet vil i tida framover følge nærmere opp arbeidstid også for andre entreprenørselskaper innen områder som konstruksjon, vedlikehold og forpleining.
I tilsynssammenheng har Oljedirektoratet lagt vekt på selskapenes systematiske oppfølging av arbeidsmiljø. Det registreres en positiv utvikling, spesielt hva gjelder prosjektering av nye innretninger, hvor næringen tidligere ikke har hatt tradisjon for å spesifisere arbeidsmiljøkrav.
Operatørselskapene har fastsatt detaljerte prosedyrer for håndtering av kjemiske produkter, men det er av og til mangler ved oppfølgingen i praksis. At flere av operatørselskapene har etablert kjemikaliekomiteer hvor valg av kjemiske produkter blir vurdert, synes å bidra til at intensjonen i arbeidsmiljøloven om å velge det minst farlige produktet, blir ivaretatt. Det påpekes i meldingen at det er behov for klare retningslinjer for bruk av personlig verneutstyr. Det er Oljedirektorattets inntrykk at det de senere årene har vært en økende bevissthet omkring bruk av personlig verneutstyr innen overflatebehandling i bransjen, og at en slik har unngått mange tilfeller av yrkesrelatert sykdom.
Belastningsskader står for en stor del av sykefraværet i petroleumsvirksomheten. I meldingen vises det til ulike prosjekter som er igangsatt for å rette på dette, og hvor bl.a. konklusjonene fra disse bringes videre i regelverksarbeidet på arbeidsmiljøområdet og i Oljeindustriens Landsforenings arbeid med å lage ergonomiske standarder for næringen.
Nye krav fra myndighetene på boreområdet medfører behov for oppgraderinger på eldre innretninger generelt og på boredekket spesielt. Arbeidet som tidligere har vært gjennomført for å få mekanisert og delvis automatisert deler av arbeidsoperasjonene på nye innretninger, vil nå også bli gjennomført på de eksisterende innretningene.
Framtidige utfordringer innen arbeidsmiljøområdet ligger blant annet i å identifisere arbeidsmiljøfaktorer som kan gi helseskader på sikt. Oppfølging av arbeidstid for entreprenøransatte vil fortsatt være et innsatsområde. Problemstillinger knyttet til at arbeidsstokken eldes er en utfordring som næringen møter i økende grad, og som vil bli fulgt opp fra myndighetenes side i tida framover. Fra norsk side vil en også følge opp konklusjonen fra et trepartsmøte i ILO i 1993 hvor det framgår at det bør legges opp til rapporteringssystemer som involverer arbeidstakerne, og som blant annet oppfordrer til diskusjon rundt sikkerhetsspørsmål. Videre framgår det at såkalte bonussystemer, som medfører at ulykker og skader ikke blir rapportert, bør unngås.
Departementet viser til at selv om utviklingen går i retning av en teknologi som ikke vil kreve bruk av bemannede undervannsoperasjoner, vil slike aktiviteter bli gjennomført på sokkelen i lang tid framover. Departementet redegjør nærmere for ulike typer bemannede undervannsoperasjoner.
Videre redegjøres det for regleverket som regulerer dykkevirksomheten på den norske kontinentalsokkelen. Det opplyses at Oljedirektoratet har satt i gang arbeid for å gjennomgå forskrift for bemannede undervannsoperasjoner i petroleumsvirksomheten (som trådte i kraft 1. januar 1991), på bakgrunn av at arbeidsmiljøloven nå er gjort gjeldende for gjennomføring av bemannede undervannsoperasjoner når det gjelder dykkepersonell.
Departementet redegjør for mandatet til et utvalg som er nedsatt for å utrede ulike problemstillinger knyttet til dykking, blant annet hva angår kontraktsforhold, retrettordninger, sikkerhet, forsikringsordninger og medisinske forhold. I denne forbindelse vises det ellers til at det har funnet sted en positiv utvikling innen helse, miljø og sikkerhet i dykkevirksomheten på sokkelen, bl.a. som en følge av investeringene på ca 1 mrd. kroner i dykkerelatert forskning og utvikling siden 1980. Den norsk-baserte offshore dykkeindustri domineres nå av utenlandske selskaper. Hovedproblemet i den offshorebaserte dykkernæringen synes å være mangel på faste og langvarige ansettelsesforhold, da det særlig er fast ansatt fagorganisert personell som har vært pådrivere i helse-, miljø- og sikkerhetsspørsmål.
Det framgår av petroleumsregelverket at rettighetshaver skal påse at alle som arbeider i virksomheten har nødvendige kvalifikasjoner til å utføre arbeidet forsvarlig.
Oljedirektoratet har stilt krav om at operatørselskapene utarbeider planer som angir det totale bemanningsbehovet og sammensetningen og den nødvendige kompetansen for den enkelte innretning. Videre at arbeidstakerne sikres medvirkning, og at operatørselskapene vurderer de sikkerhets- og arbeidsmiljømessige konsekvenser av eventuelle bemanningsendringer.
Det vurderes å oppheve forskrift om sikkerhetsbemanning ved arbeidskonflikt på norsk kontinentalsokkel, da forskriftens intensjoner må forutsettes ivaretatt gjennom operatørens internkontroll.
Departementet peker på at kvalifikasjonskrav til personell tidligere har vært lite enhetlig behandlet fra myndighetenes side.
I det nye detaljregelverket klargjøres det hva som er minimum forventningsnivå overfor operatør/ næring knyttet til kvalifikasjoner og opplæring i regelverket, samtidig som det åpnes opp for alternativ og dokumentert likeverdig utdanning. Det nye regelverket omhandler også personellkategorier som det tidligere ikke er stilt kvalifikasjonskrav til, f.eks. krav til ledelse og kontroll under fare- og ulykkessituasjoner (beredskapsledelse).
Normer for grunnleggende og videregående sikkerhets- og beredskapsopplæring er et område hvor Oljedirektoratet har initiert nødvendige tiltak, og hvor det nå foreligger anbefalte retningslinjer fra Oljeindustriens Landsforening.
Departementet viser til at det ligger et betydelig potensiale for ressursbesparelse i at det arbeides videre med sikte på å skape mer felles/enhetlige krav og opplæring, også i forhold til framtidig konkurranse fra utlandet hvor dette synes å bli tillagt vesentlig betydning.
Departementet peker på utfordringene for myndighetene på dette området av petroleumssektoren, og viser også til at operatører og arbeidstakere hver på sin måte har sentrale roller med hensyn til utvikling av kvalifikasjoner og opplæring.
Departementet viser til at etter at boreforskriften trådte i kraft i 1992, er operatøren pålagt å utarbeide kvalifikasjonskrav for stillinger av sikkerhetsmessig betydning. Det vises til det arbeid som er igangsatt på arbeidsgiversiden mht. utarbeidelse av retningslinjer for personellkvalifikasjoner - også for ansatte hos underleverandører.
Departementet konstaterer at hensyn til ivaretakelse av det ytre miljø er en sterkt prioritert målsetting i Norge. Forebyggende sikkerhetsarbeid utgjør de vesentligste bidrag til sikring også av det ytre miljø, og det er en utfordring å synliggjøre og utvikle dette arbeidet videre.
Hensynet til miljøet ivaretas som en integrert del av det samlede sikkerhetsarbeidet ved at sikkerhet for personell og innretninger også generelt innebærer sikkerhet for eksternt miljø. Oppgaven ivaretas i form av rammesettende regelverksutforming, tilsynsaktiviteter og informasjonsvirksomhet.
Da hensynet til det ytre miljø skal være et av hovedkriteriene ved utforming av utbyggingsløsninger, peker departementet på viktigheten av, i samarbeid med fiskeri- og miljøvernmyndighetene, å påvirke operatørene og næringen til å utvikle ny teknologi for å oppnå reelle miljøgevinster, samt bistå fiskeri- og miljøvernmyndighetene med å få innfridd målsettinger for miljøforhold.
Oljedirektoratet har i 1992 i samarbeid med Statens forurensningstilsyn hatt « boring i miljømessig sårbare områder » som et høyt prioritert innsatsområde i tilsynssammenheng.
Det opplyses i meldingen at Oljedirektoratet i den senere tid har registrert en positiv utvikling med hensyn til operatørenes rapportering, registrering og interne oppfølging av nestenulykker.
Oljedirektoratet har overfor operatørene lagt vekt på at de rapporterer arbeidsbetingede sykdommer. Oljeindustriens Landsforening (OLF) har opnevnt et utvalg som skal utarbeide felles rapporteringskriterier for selskapene. Oljedirektoratet har opprettet en egen database over arbeidsbetingede sykdommer, og vil statse på å videreutvikle denne. Erfaringsmaterialet som samles i databasen vil bli videreformidlet til industrien.
Oljedirektoratet melder om en jevn til svakt nedadgående tendens i antall dødsulykker i petroleumssektoren. Departementet understreker betydningen av at Oljedirektoratet fortsetter dialogen med næringen med sikte på å redusere det store antall ulykker der personellet kommer i kontakt med gjenstander og utstyr i bevegelse, fallende gjenstander, splinter, samt fallulykker som fortsatt utgjør ca 85 % av det totale antall ulykkeshendelser.
Oljedirektoratet, i samarbeid med OLF, arbeider for å samordne ulike sider ved rapporteringen vedrørende uønskede hendelser knyttet til gasslekkasjer, brann og branntilløp. Uavhengig av dette arbeidet er det grunn til fortsatt å legge stor vekt på oppfølgingen av uønskede hendelser.
Departementet viser til at erfaringene fra Piper Alpha- katastrofen på britisk kontinentalsokkel i 1988 er blitt anvendt i tilsynsvirksomheten og i regelverksarbeidet. Dessuten ble en rekke sikkerhetsmessige tiltak igangsatt på norsk sokkel. Departementet redegjør også for granskningen og oppfølgingen av ulykken i 1991 hvor betongunderstellet til Sleipner A-plattformen sank i Gandsfjorden.
Departementet peker på problemstillinger rundt eldre innretninger, og viser til at den tekniske tilstanden for enkelte av disse gir grunn til bekymring. Det vises bl.a. til at det er dokumentert et høyt risikonivå på Ekofisk 2/4-T (Ekofisktanken). Den videre oppfølging fra Oljedirektoratets side vedrørende eldre innretninger generelt og tilstanden på Ekofisktanken spesielt, vil være en høyt prioritert tilsynsoppgave som vil kreve betydelige ressurser også i årene framover.
Oljedirektoratet har gitt oppfølging av brønner med høyt trykk og høy temperatur prioritet, da dype boringer fremdeles er problematiske og forbundet med større risiko enn tradisjonelle boreoperasjoner.
Videre gir departementet uttrykk for at ekstra bølgepåkjenninger på betongunderstell nå blir tatt hensyn til i forbindelse med prosjektering/bygging. Operatører med felt i drift har gjennom etterkontroll avklart at disse effektene på innretningene er neglisjerbare.
Grunn gass kan medføre en sikkerhetsrisiko, men slike tilfeller har i den senere tid vært håndtert uten store problemer.
Departementet redegjør i meldingen for arbeidet med å framlegge et revidert opplegg for helikoptervirksomheten i Nordsjøen, hvilket synes påkrevet som en følge av den økende trafikk med helikopter til og fra innretningene. Hovedmålet med arbeidet er å legge grunnlaget for myndighetenes, flyselskapenes og operatørselskapenes satsinger for å øke sikkerheten med helikopterflyginger i tilknytning til oljevirksomheten.
Departementet omtaler regelverket for sikkerhetssoner og behovet for disse, og viser til at det bør foretas en nærmere gjennomgang av enkelte problemstillinger vedrørende sikkerhetssoner med sikte på en forskriftsendring.
Det redegjøres for opgavene til Aksjonsutvalget for staten (AKU) som har omfattende oppgaver ved oljeforurensninger eller materielle skader til sjøs. Det vises til en rapport fra en arbeidsgruppe som i 1990 ble nedsatt for å vurdere om det fortsatt er behov for myndighetskoordinering ved ulykker. På bakgrunn av rapporten og en foreløpig gjennomgang av berørte departementer foreligger det nå to forslag til endring i organiseringen av Aksjonsutvalgets oppgaver. Det ene forslaget innebærer en omorganisering av Aksjonsutvalget, mens det andre forutsetter inkorporering av utvalgets oppgaver i den eksisterende beredskap.