Innst.S.nr.114 (1995-1996)
Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om norsk politikk mot klimaendringer og utslipp av nitrogenkoksider (NO_x).

KLIMA

A. Klimaproblemet

       Departementet viser i meldingen til at utslipp av karbondioksid (CO₂₎ står for den største andelen av de menneskeskapte utslippene av klimagasser. De globale utslippene av CO₂ fra forbrenning av fossilt brensel var ifølge FNs klimapanel ca 22 mrd. tonn i 1990. Klimapanelet konkluderer med at de menneskeskapte utslippene av CO₂ må reduseres med mer enn 60 % i forhold til utslippet i 1990 dersom en skal stabilisere konsentrasjonen i atmosfæren på dagens nivå. Stabilisering av utslippene på 1990-nivå vil innebære at CO₂-konsentrasjonen i atmosfæren nærmer seg en dobling i år 2100 i forhold til førindustrielt nivå.

       Departementet viser videre til at FNs klimapanel som et beste estimat, har anslått en økning i den globale middeltemperaturen på om lag 3 grader i år 2100, forutsatt at det ikke tas vesentlige nye skritt for å redusere utslippene av klimagasser. Imidlertid understrekes det at det er usikkerhet knyttet til størrelsen på den globale temperaturøkningen.

       Departementet viser videre til at verdens utslipp av CO₂ anslås å øke med 50 % frem til år 2010 som følge av økonomisk vekst og økt energibruk, dersom det ikke iverksettes nye tiltak for å begrense utslippene. OECD-landene står i dag for ca 48 % av de samlede globale utslipp av CO₂, mens 70 % av veksten i de forventede utslippene av CO₂ fram mot år 2010 imidlertid forventes å komme i ikke-OECD-land. Videre vises det til at det foreløpige tallet for de norske CO₂-utslippene i 1994 er om lag 37,2 mill. tonn, mens i 1993 var utslippene om lag 35,7 mill. tonn. Foreløpige tall for 1994 viser at de samlede norske klimagassutslippene er redusert med om lag 2 % siden 1989.

       Det er i meldingen gjort utførlig rede for både størrelsen på og utviklingen i de globale og de norske klimagassutslippene.

B. Klimakonvensjonen

       FNs rammekonvensjon om klimaendringer ble vedtatt i mai 1992 og trådte i kraft i mars 1994, den er til nå ratifisert av 125 land samt EU. Konvensjonens endelige mål er en stabilisering i konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som vil forhindre farlig menneskeskapt påvirkning av klimasystemet.

       Departementet viser til at konvensjonsteksten inneholder ingen tallfestede, tidsbestemte forpliktelser for partene til å begrense sine utslipp og øke sine opptak av klimagasser. Avtalen inneholder derimot bindende forpliktelser for industrilandene, inklusive landene med overgangsøkonomier, om å vedta nasjonale klimastrategier og gjennomføre tiltak i samsvar med disse for å begrense sine utslipp av klimagasser og øke opptaket av slike gasser. Avtalen inneholder også bindende forpliktelser for industrilandene til å rapportere om sine strategier og tiltak. I rapporteringsforpliktelsen heter det at industrilandenes siktemål er, individuelt eller i fellesskap, å komme tilbake til utslippsnivået for 1990. Norge var et av landene som i tråd med forpliktelsen rapporterte om sin klimapolitikk innen den første fristen 21. september 1994.

       Departementet viser til at klimakonvensjonen åpner for å se alle klimagasser under ett ved gjennomføring av forpliktelsene, og at land skal kunne gjennomføre tiltak i samarbeid med andre land. Et betydelig antall av partene under klimakonvensjonen, herunder Norge, mener at en allerede nå har tilstrekkelig informasjon til å kunne si at det er behov for å styrke konvensjonen ved å vedta nye og mer kvantitative forpliktelser, og at disse bør nedfelles i en forpliktende protokoll. Det vises til at en slik protokoll ifølge norsk syn bør omfatte alle klimagasser, og det bør fokuseres spesielt på tiden etter år 2000 med sikte på realisering av konvensjonens langsiktige mål. Norges oppfatning er at det bør etableres felles, kvantitative utslippsforpliktelser for grupper av land som f.eks. OECD-gruppen, der en ved fastlegging av forpliktelsene både tar hensyn til hvor det vil være kostnadseffektivt å gjennomføre tiltak og en rimelig økonomisk byrdefordeling mellom landene som omfattes av forpliktelsen.

       Når det gjelder de videre forpliktelser er formålet at en for OECD-landene og landene med overgangsøkonomier, skal utvikle tiltak og virkemidler på klimaområdet samt etablere kvantifiserbare mål om begrensninger og reduksjoner innen tidspunkter som år 2005, 2010 og 2020. Det tas sikte på å starte en prosess for å få utarbeidet en protokoll eller et annet juridisk instrument som skal legge grunnlaget for nødvendig handling etter år 2000. Departementet viser til at det videre er vedtatt felles gjennomføring av klimatiltak ( « pilotfasen »), som åpner for at partene kan investere i tiltak utenfor egne landegrenser for derigjennom å øke kostnadseffektiviteten og videre miljøeffekten ved tiltakene. « Pilotfasen » vil bli underlagt en endelig gjennomgang og vurdering i løpet av inneværende tiår.

C. Norsk klimapolitikk

       Departementet viser til at analyser av virkningene på norsk økonomi av norske og internasjonale virkemidler mot klimaendringer viser at:

       Departementet viser til at det er det samlede utslippet av alle klimagasser som er av interesse i arbeidet for å forhindre global oppvarming. Videre vises det til at klimakonvensjonen åpner for å se alle klimagasser under ett ved gjennomføring av forpliktelsene under konvensjonen. I denne sammenheng legger Regjeringen i meldingen opp til en bred tilnærming der også virkemiddelbruken overfor utslipp fra andre klimagasser inngår som en viktig del av den samlede klimapolitikken. På lengre sikt, og ved en videreutvikling av forpliktelsene under konvensjonen, vil Norge arbeide for at det kan etableres utslippsforpliktelser på tvers av de ulike gassene. Det vises i meldingen til at Norge er et av få land som til nå har innført CO₂-avgifter, og at nivået på avgiftene samlet sett er betydelig høyere enn i de andre landene som har innført en slik avgift. Kostnadene i form av tapt konkurranseevne, og dermed redusert verdiskapning og sysselsetting, kan bli store dersom Norge trapper opp virkemiddelbruken overfor CO₂-utslippene vesentlig i forhold til andre land, samtidig som effekten på utslipp isolert sett vil være marginal i global sammenheng.

       Departementet viser videre til at med dagens CO₂-avgift er det beregnet at CO₂-utslippene vil øke med om lag 16 % fra 1989 til år 2000. Til sammenligning nevnes at utslippene i EU uten ny virkemiddelbruk, og altså uten en tilsvarende CO₂-avgift som den norske, er beregnet til å øke med om lag 5-8 % fra 1990 og fram til år 2000. Departementet forventer at vel 70 % av økningen i de norske CO₂-utslippene fra 1989 til år 2000 vil skyldes utslipp fra petroleumssektoren, dvs. at den forventede veksten i utslipp fra Fastlands-Norge vil være mer beskjeden. Videre vil en vesentlig del (om lag 70 %) av den forventede økningen i utslipp fra petroleumssektoren antas å komme som følge av økt produksjon og transport av gass. Den største delen av utslippene fra gassproduksjonen skyldes det store energibehovet ved å transportere gass til andre europeiske land. Departementet viser til at en vridning i retning av eksport av gass framfor eksport av olje, altså bidrar til at det nasjonale utslippsregnskapet forverres. Samtidig medfører bruk av gass mindre utslipp av CO₂ pr. energienhet enn kull og tungolje og ingen utslipp av svoveldioksid. Norsk gasseksport bidrar dermed til å forbedre andres klimaregnskap og de samlede utslipp av CO₂ i Europa.

       Departementet viser til at norsk gasseksport globalt og regionalt sett altså kan medføre betydelige miljøforbedringer dersom den erstatter eksisterende eller bidrar til å forhindre ytterligere utbygging av andre energikilder som kull og tungolje. Dersom Norge tar del i et internasjonalt forpliktende samarbeid som innbefatter etablering av et kvantitativt tak på utslipp, bør norske utslipp vurderes i lys av en felles innsats på dette området. Videre viser departementet til at selv om en eventuell fremtidig gasskraftproduksjon i Norge isolert sett vil bidra til å øke de nasjonale utslippene, må den også ses i et internasjonalt perspektiv. Gasskraft som erstatter kullkraftproduksjon kan redusere det globale utslippet av CO₂. Spørsmålet om en eventuell etablering av gasskraftverk i Norge er imidlertid drøftet i St.meld. nr. 44 (1994-1995), om bruk av gass i Norge.

       Departementet viser til at CO₂-utslippene skal begrenses slik at de i år 2000 ikke er større enn i 1989. Målsettingen om å stabilisere CO₂-utslippene på 1989-nivå innen år 2000 vil fortsatt ligge til grunn for Regjeringens politikk på klimaområdet. Denne målsettingen ble imidlertid fastsatt på et tidspunkt da Regjeringen hadde høyere forventninger for hvor langt det internasjonale samarbeidet ville komme i løpet av 90-årene enn det som har vist seg hittil. Videre vises det til at det etter Regjeringens mening ikke er mulig å legge opp til en politikk som vil sikre en stabilisering i våre samlede CO₂-utslipp i år 2000. Som en illustrasjon antas det at avgiftene, under ellers uendrede forutsetninger, trolig vil måtte økes til 4-5 ganger dagens nivå for å muliggjøre stabilisering i år 2000 på 1989-nivå. Imidlertid har stabiliseringsmålsettingen fortsatt stor betydning, blant annet er gjennomføringen av en aktiv norsk klimapolitikk viktig sett i forhold til at Norge fortsatt skal være en pådriver og premissleverandør i fremtidige internasjonale forhandlinger, og Regjeringen vil løpende vurdere hvordan den i størst mulig grad kan bli oppfylt.

       Det vises i meldingen til at det i det videre internasjonale arbeidet er viktig å finne fram til kostnadseffektive løsninger på tvers av gasser og landegrenser, som innebærer at det vil være mer hensiktsmessig å arbeide mot andre mål enn like prosentvise reduksjoner i utslipp av enkeltgasser fra ulike land. Videre vises det til at internasjonalt forpliktende samarbeid basert på kvantitative tak for utslipp, en felles innsats og en rimelig byrdefordeling mellom landene, også vil gi muligheter til å redusere utslippene mer enn om hvert enkelt land kun opererer med nasjonale målsettinger og kun iverksetter nasjonale tiltak. En løsning kan være at forpliktelsene under klimakonvensjonen forsterkes slik at vi får en samlet utslippsforpliktelse for en gruppe land, som f.eks. OECD-landene, som ramme for utslippsutviklingen inn i neste århundre.

       Det vises i meldingen også til at norsk strategi og virkemiddelbruk på klimaområdet må ses i nær sammenheng med strategi og virkemiddelbruk i andre land. Det er i meldingen gitt en bred omtale av utslippssituasjon, målformuleringer og virkemiddelbruk i andre land, særlig innenfor OECD-området. Det vises også til at de fleste OECD-landene har konsentrert sin innsats om energieffektivisering for å redusere CO₂-utslipp, ofte kombinert med bruk av frivillige avtaler overfor flere sektorer og ulike tilskuddsordninger.

D. Virkemiddelbruk på klimaområdet

       Det understrekes i meldingen at klimapolitikken må utformes slik at klimamålene kan nås til lavest mulige samfunnsøkonomiske kostnader. En effektiv, internasjonal klimastrategi bør søke å finne fram til mest mulig kostnadseffektive løsninger på tvers av land, sektorer og klimagasser. Videre understrekes det at denne overordnede strategien er i samsvar med prinsippene som er nedfelt i klimakonvensjonen. Både administrative grunner og hensynet til en kostnadseffektiv virkemiddelbruk tilsier at avgifter som hovedregel bør benyttes, men det er også aktuelt å supplere med andre virkemidler overfor utslippene av CO₂. Imidlertid vises det til at « grønn skattekommisjon » er opprettet for å utrede hvilken rolle skatte- og avgiftspolitikken kan spille for å oppnå økt sysselsetting og et bedre miljø i et langsiktig perspektiv. Regjeringen ser det som naturlig at eventuelle endringer i CO₂-avgiften må ses i sammenheng med arbeidet i grønn skattekommisjon, som vil legge fram sin innstilling sommeren 1996.

       Det er i meldingen gitt en bred omtale av de ulike sektorene og relevant virkemiddelbruk som Regjeringen vil ta i bruk i den videre klimapolitikken: