Innst.S.nr.240 (1996-1997)
Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om rapport til Stortinget fra kommisjonen som ble nedsatt av Stortinget for å granske påstander om ulovlig overvåking av norske borgere (Lund-rapporten).

8. Kontrollorganenes rolle - rettssikkerhetsgarantier

       Komiteen viser til at det etter fremleggelsen av granskingskommisjonens rapport har vært knyttet sterke reaksjoner til kontrollorganenes rolle, det har bl.a. blitt stilt spørsmål om kontrollen med tjenestene har vært effektiv nok, om det har vært tilstrekkelig avstand mellom de som skulle kontrolleres og de som var ansvarlig for kontrollen, og om systemets rettssikkerhetsgarantier har fungert etter hensikten. Komiteen viser til at det særlig har vært hevdet at kontrollen med bruken av telefonkontroll ikke har fungert etter intensjonen.

       Komiteen vil innledningsvis understreke at det er tjenestene som har vært gjenstand for gransking, men komiteen vil i det følgende gi en kort vurdering av sider ved kontrollorganenes rolle som kan belyse granskingskommisjonens konklusjoner.

8.1 Kontrollutvalgets virksomhet

       Komiteen viser til at Kontrollutvalget for overvåkings- og sikkerhetstjenesten ble opprettet i 1973, etter at opprettelsen av et slikt kontrollorgan var foreslått av Mellbye-utvalget, som avga sin innstilling i 1967. Regjeringen sluttet seg til forslaget ved fremleggelsen av St.meld. nr. 89 (1969-1970), likeså Stortinget, ved behandling av Innst.S.nr.164 (1971-1972). Komiteen viser til at Kontrollutvalget har vært oppnevnt av Justisdepartementet, og at utvalget har rapportert til Justisdepartementet gjennom årsmeldinger, samt gjennom uttalelser i enkeltsaker. Stortinget har blitt orientert gjennom fremleggelse av stortingsmeldinger om Kontrollutvalgets virksomhet, meldinger som til dels har omhandlet flere av utvalgets årsmeldinger under ett.

       Kontrollutvalgets virksomhet har til dels vært basert på de retningslinjer som ble trukket opp i St.meld. nr. 89 (1969-1970) og i den påfølgende stortingsbehandling, jf. Innst.S.nr.164 (1971-1972), dels på instruks fastsatt av regjeringen ved kgl.res. 22. januar 1982, og har hatt som utgangspunkt at virksomheten skal være rent kontrollerende, uten rådgivnings- eller styringsfunksjoner. Når det gjelder utvalgets kompetanse, viser komiteen til § 2 i denne instruksen, hvor det het at utvalget særlig skulle ha den enkeltes rettssikkerhet for øye, samt til § 3, hvor det het:

       Komiteen viser videre til at utvalget skulle undersøke klager fra enkeltpersoner eller organisasjoner, samt til § 4 i instruksen, hvor det het:

       Komiteen viser til at granskingskommisjonen uttaler at utvalgets kompetanse har vært uklar mht rekkevidden av kontrollen. Granskingskommisjonen uttaler også at

       Komiteen slutter seg til en slik vurdering; i henhold til mandatet skulle utvalget føre kontroll med at overvåkingstjenesten og sikkerhetstjenesten holdt sin virksomhet innefor rammen av lov og instruks, og skulle en slik kontroll overhodet ha noen mening, måtte utvalget også føre kontroll med tjenestenes lovforståelse og forståelse av instruksverket. Komiteen vil derfor understreke at dette må være en viktig del av Kontrollutvalgets virksomhet.

       Komiteen viser videre til at kommisjonen påpeker at mange av de regler som de hemmelige tjenester har styrt etter, har vært svært skjønnspregede, og at forståelsen av regelverket først og fremst kommer til uttrykk i tjenestenes praksis, m.a.o. i den konkrete regelanvendelse. Granskingskommisjonen uttaler videre at utvalget etter instruksen neppe kan forutsettes å skulle overprøve tjenestens praksis så lenge den ligger innenfor rammen av en forsvarlig regelforståelse, og tjenestens skjønnsmessige vurderinger av faktiske forhold, kan bare overprøves såfremt de er klart uforsvarlige.

       Komiteen viser til at granskingskommisjonen har vurdert det tidligere Kontrollutvalgets virksomhet i relasjon til viktige sider ved overvåkingstjenestens virksomhet, så som overvåkingstjenestens registreringspraksis, overvåkingstjenestens bruk av telefonkontroll, samt overvåkingstjenestens og sikkerhetsstabens funksjoner i forbindelse med personell-sikkerhetstjenesten.

8.1.1 Overvåkingstjenestens registreringspraksis

       Komiteen viser til at det fremgår av granskingsrapporten at overvåkingstjenestens kontroll med registreringspraksis i hovedsak har bestått i stikkprøvekontroll. Komiteen viser til at det samme fremgår av de opplysninger som er gitt komiteen av de to tidligere lederne av Kontrollutvalget, Hans Stenberg-Nilsen og Jens Bugge, i hhv. åpen høring og i brev til komiteen. Således ble det frem til 1990 foretatt stikkprøver blant observasjonssakene, og fra dette tidspunkt ble det også foretatt stikkprøver i arbeids- og emneregistrene. Komiteen understreker at den finner det naturlig at utvalget har prioritert kontroll med overvåkingssakene.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, viser til innstillingens kap. 4.3 der flertallet har redegjort for granskingskommisjonens kritikk mot instruksstridig eller uskjønnsom registreringspraksis, og hvor flertallet slutter seg til denne kritikken.

       I denne sammenheng er det særlig registreringspraksis i løpet av 1970- og 1980-årene som er relevant, og for denne perioden har granskingen påvist at det frem til annen halvdel av 80-årene foregikk en omfattende registrering av opplysninger om politisk virksomhet og tilhørighet som flertallet finner har vært i strid med overvåkingsinstruksen av 1977 § 4 tredje ledd. Flertallet viser til at granskingskommisjonen om den forutgående periode har uttalt (rapporten s. 435):

       Komiteen vil for sin del vise til at et forbud mot registrering alene på grunnlag av politisk virksomhet først ble nedfelt i overvåkingsinstruksen av 1977.

       Som komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, under kap. 4.3 har understreket, kan ikke manglende forbud mot forhåndsregistrering av opplysninger om politisk virksomhet før dette tidspunkt uten videre medføre at enhver registrering om politisk virksomhet har vært instruksmessig; også i perioden før 1977 måtte registrering av opplysninger være basert på hensynet til rikets sikkerhet, herunder sikkerhetsmessig relevant i forhold til saker om sikkerhetsklarering for stillinger i Forsvaret eller den sivile forvaltning, jf. den daværende overvåkingsinstruksens § 2, og flertallet har bl.a. kritisert at det skjedde en masseregistrering av personer med ulik tilknytning til ml-bevegelsen, en registrering som også inkluderte barn og ungdom. Flertallet mener den økte oppmerksomhet som etterhvert ble overvåkingstjenestens virksomhet til del, bl.a. med offentlige påstander om overvåking på politisk grunnlag, ikke unaturlig kunne ha påkalt større oppmerksomhet i kontrollutvalget også når det gjaldt rekkevidden av registreringsvirksomheten.

       Når det gjelder registreringsvirksomheten for øvrig, vil komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, i denne sammenheng vise til at NKP i 1977 påklaget overvåkingstjenestens virksomhet (bl.a. med krav om at « det hemmelige politiske kartotek tilintetgjøres på en betryggende måte »). Denne klagen ble behandlet av Kontrollutvalget, og i uttalelsen fra utvalget het det bl.a. (rapporten s. 292):

       Flertallet finner en slik uttalelse lite betryggende.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet finner derimot en slik uttalelse meget betryggende i og med at de overflødige opplysninger ikke skadet noen med mindre de ble misbrukt noe det er få tegn på.

       Komiteen viser til at når det gjelder perioden etter 1977, påpeker granskingskommisjonen at Kontrollutvalget spilte en aktiv rolle i forbindelse med utarbeidelsen av St.meld. nr. 18 (1980-1981), hvor regjeringen presiserte at overvåkingsinstruksen § 4 tredje ledd var til hinder for at opplysninger om lovlig politisk virksomhet kunne forhåndsregistreres i personkontrolløyemed. Det fremgår av rapporten at Kontrollutvalget var bekymret for konsekvensen av den presisering av instruksen som Justisdepartementet la opp til i meldingen (jf. rapporten s. 295) - og komiteen slutter av dette at det daværende Kontrollutvalget således måtte ha vært vel kjent med at Justisdepartementet med meldingen ønsket å endre praksis - og det ved å presisere hvordan bestemmelsen i overvåkingsinstruksen § 4 tredje ledd skulle forstås. Komiteen viser til at granskingskommisjonen har lagt til grunn at Justisdepartementets brev av 3. august 1981 til overvåkingspolitiet var en medvirkende årsak til den instruksstridige praksis på 80-tallet, og granskingskommisjonen uttaler om dette (rapporten s. 436):

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, slutter seg til denne uttalelsen, idet den finner det naturlig om Kontrollutvalget - på bakgrunn av sitt kjennskap til regjeringens intensjon med fremleggelsen av meldingen - hadde gjort departementet oppmerksom på den uklarhet som oppsto som følge av departementets brev av 3. august 1981, samt også hadde gjort departementet oppmerksom på eventuelt usikkerhet innen utvalget med hensyn til hvilke retningslinjer som nå skulle følges med hensyn til kontroll med registreringspraksis. Flertallet mener også at fremleggelsen av stortingsmeldingen, og det forhold at overvåkingsinstruksen forble uendret som følge av behandlingen av St.meld. nr. 18 (1980-1981), i etterkant kunne ha påkalt større oppmerksomhet om registreringspraksis.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, viser imidlertid til at utvalgets kontroll i hovedsak var rettet mot overvåkingssakene.

       Flertallet viser dessuten til at granskingskommisjonen uttrykkelig uttaler at den ikke har grunnlag for å anta at de medlemmer av Kontrollutvalget som kom til utover på 1980-tallet, gjennom stikkprøver ble oppmerksomme på en registreringspraksis som burde ha foranlediget nærmere undersøkelser.

       Flertallet viser til at dette blir bekreftet av Jens Bugge (utvalgsleder fra 1984 til 1988), som i brev 6. januar 1997 til komiteen har presisert at det kun ble gjort stikkprøver i observasjonssakene, og som i tillegg presiserer at han som utvalgsleder var ukjent med Kontrollutvalgets engasjement forut for fremleggelsen av St.meld. nr. 18 (1980-1981) og som heller ikke kunne erindre at utvalget i hans funksjonstid var kjent med Justisdepartementets brev av 3. august 1981. Flertallet viser også til at Bugge opplyser at Kontrollutvalget var ukjent med de notater som i 1982 og i 1984 ble utarbeidet ved Overvåkingssentralen, og som granskingskommisjonen finner ga retningslinjer for en instruksstridig registreringspraksis.

       Flertallet konstaterer at de nevnte rundskriv således ikke har gitt utvalget noen foranledning til å reagere.

       Flertallet viser likevel til at den etter granskingen å dømme omfattende registreringsaktiviteten i løpet av 1980-tallet forutsetningsvis kunne ha gitt Kontrollutvalget foranledning til å reagere.

       Når dette ikke ble gjort, viser flertallet til at det kanskje kan ha sin forklaring i Kontrollutvalgets tolkning av begrepet « lovlig politisk virksomhet ». Flertallet viser her til kap. 4, der komiteen har redegjort for at de tidligere lederne av Kontrollutvalget, Jens Bugge og Hans Stenberg-Nilsen, som til sammen ledet utvalget i perioden 1984-1996, i tiden etter at granskingskommisjonen har lagt frem sin rapport har uttalt at de la til grunn en tolkning av straffeloven § 104a annet ledd som medfører at registreringsforbudet i overvåkingsinstruksens § 4 tredje ledd vedrørende « lovlig politisk virksomhet » ikke gjelder for opplysninger om medlemskap i eller støtte til revolusjonære politiske partier. Flertallet viser her bl.a. til brev 6. januar 1997 fra Jens Bugge til komiteen, der han uttaler:

       Den praktiske rekkevidde av sitt synspunkt har Bugge og Stenberg-Nilsen ikke presisert, men komiteen må kunne legge til grunn at deres tolkning innebærer at overvåkingsinstruksen av 1977 ikke skulle være til hinder verken for overvåking eller registrering av alle med tilknytning til ml-bevegelsen - muligens også for personer med tilknytning til NKP og nærstående organisasjoner. Den praktiske konsekvens av dette ville i så fall være at 1977-instruksens forbud mot politisk overvåking eller registrering av politisk virksomhet ikke ville ha noen praktisk mening i forhold til alle de politiske grupperinger som på dette tidspunkt var tenkelige som registreringsobjekter.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, registrerer imidlertid at det presiseres at medlemskap i slike angivelig ulovlige partier ikke har vært tilstrekkelig for iverksetting av overvåkingstiltak eller registrering, noe som ifølge Bugge « selvsagt (ble) lagt til grunn av Kontrollutvalget. » Hvorvidt utvalget under dette lederskap har lagt til grunn at medlemskap i politiske partier som NKP, AKP eller RV i seg selv har medført en fare for rikets sikkerhet, fremgår ikke av de opplysninger Bugge eller Stenberg-Nilsen har gitt komiteen.

       Flertallet finner det uansett beklagelig at det tidligere Kontrollutvalget ikke tidligere, f.eks. i sine årsmeldinger til departementet, har presisert at utvalgets kontrollvirksomhet har vært basert på et utgangspunkt om at medlemskap i eller støtte til AKP (m-l), RV og nærstående organisasjoner (evt. også NKP) har vært ulovlig og straffbar politisk virksomhet. Dette desto mer som regjeringene i denne samme periode, på hvis vegne utvalget foresto kontrollen, ved fastsettelse av overvåkingsinstruksen av 1977 og ved fremleggelsen St.meld. nr. 18 (1980-1981), samt også justismyndighetene, åpenbart har lagt til grunn det motsatte synspunkt.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet deler ikke flertallets eller granskingskommisjonens påstander om instruksstridig eller uskjønnsom registreringspraksis idet lov- og instruksverket sett som en helhet hjemlet nevnte registreringspraksis og praksis var basert på en føre var holdning som ikke har medført nevneverdig skade for noen. Da kunne det ikke forlanges at kontrollutvalget skulle etterspørre nærmere retningslinjer.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet kan ikke se at fordi en del på den ekstreme venstreside klaget over at de mente seg passet på så skulle kontrollutvalget vie registreringen større oppmerksomhet.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet kan ikke se at utvalget skulle reagere på departementets brev av 3. august 1981 i og med at en enstemmig justiskomité nettopp hadde uttalt at praksis ikke skulle endres. Regjeringens intensjon før Stortingets behandling var lite relevant for forståelsen av instruksen når en enstemmig justiskomite ga full dekning for uendret praksis.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet mener det ville vært helt uansvarlig og i strid med utvalgets instruks å påpeke utvalgets fortolkning av straffeloven § 104a annet ledd hjemlet overvåking av personer med medlemskap i partier eller organisasjoner som beskrevet i nevnte paragraf da en slik påpekning av utvalget og tjenestens lovforståelse ville ha hindret den forsvarlige overvåking i praksis. Det er også feil at utvalget foresto kontroll på vegne av regjeringen idet utvalget foresto kontroll basert på instruks om å påse at lover og instruks ble fulgt av overvåkingspolitiet. Utvalget hadde heller ikke utover på 80-tallet noen foranledning til ha kunnskap om hva regjeringen ønsket da instruksen av 77 ble vedtatt eller hva regjeringen ved fremleggelsen av St.meld. nr. 18 (1980-1981) hadde ønsket og heller ingen andre grunner til å tro at ikke den forståelse av utvalget selv la til grunn var den riktige, hva dette medlem vil hevde at den var.

8.1.2 Kontroll med overvåkingstjenestens bruk av telefonkontroll

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, har under kap. 4.4.2. i innstillingen sluttet seg til granskingskommisjonens kritikk mot at overvåkingstjenestens bruk av telefonkontroll. Det fremgår av komiteens gjennomgang at telefonkontroll i adskillig utstrekning i realiteten har blitt brukt som et overvåkingstiltak, ikke som et etterforskningstiltak, som er et vilkår etter telefonkontrolloven. Flertallet viser til at overvåkingstjenesten i årevis har latt båndopptakerene gå - på telefonene til partikontorer, i en avisredaksjon, i private hjem, og det ofte uten at den aktuelle mistanke ifølge granskingskommisjonen har vært konkret begrunnet, uten at det har vært iverksatt andre etterforskningstiltak til bekreftelse eller avkreftelse av mistanken, og uten at avlyttingen har avslørt forhold som har kunnet bekrefte mistanken eller som har ledet til tiltale for de forhold som - i alle fall formelt - har begrunnet avlyttingen. Flertallet finner at dette har vært i strid med forutsetningen for telefonkontrollloven. Flertallet viser også til at store mengder overskuddsinformasjon fra telefonkontroll har blitt arkivert, til tross for at telefonkontrollforskriften bestemmer at slik informasjon skal makuleres.

       Flertallet finner det på denne bakgrunn betimelig å spørre hvordan kontrollsystemene har fungert.

       Flertallet viser til at det har vært hevdet at kontrollutvalgets kompetanse har vært begrenset til å prøve hvorvidt lovens formkrav til telefonkontroll har vært oppfylt, herunder at det er innhentet samtykke fra forhørsretten. Flertallet viser til at granskingskommisjonen uttaler at forholdet mellom Kontrollutvalget og overordnet forvaltningsmyndighet ikke alltid har vært klart, og når det gjelder tiltak som krever beslutning av retten, oppstår spørsmålet om utvalgets kontroll går lenger enn til å påse at rettens beslutning foreligger. Granskingskommisjonen uttaler at utvalgets instruks ikke berører disse spørsmålene (rapporten s. 434). Flertallet viser videre til hva tidligere leder av utvalget, Jens Bugge, har uttalt i sitt brev til komiteen 6. januar 1997 (s. 13):

       Flertallet registrerer at hans etterfølger som leder av Kontrollutvalget, Hans Stenberg-Nilsen, åpenbart har ment at kontrollen rakk videre, jf. hans uttalelser under komiteens åpne høring den 8. januar 1997 (høringsreferatet s.99):

       Flertallet mener det av denne forklaringen klart fremgår at Kontrollutvalget i Stenberg-Nilsens periode åpenbart anså seg kompetent til også å kontrollere om de materielle vilkår for telefonkontroll forelå, og utvalget har da også åpenbart undersøkt enkelttilfeller med sikte på å vurdere om kontrollen var berettiget eller ikke.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, viser videre til NOU 1994:4 Kontrollen med « de hemmelige tjenester », hvor det heter:

       Flertallet mener det må være klart at et samtykke fra retten til å iverksette en telefonkontroll, ikke innebærer et pålegg om at avlytting skal skje, noe som for øvrig støttes av Hans Stenberg-Nilsen, som under komiteens åpne høring den 8. januar uttalte at

       Flertallet mener det måtte være en naturlig del av mandatet å undersøke hvorvidt telefonkontroll ble benyttet i henhold til overvåkingspolitiets begjæring og rettens beslutning, herunder også - som ledd i den løpende kontroll med virksomheten - undersøke hvorvidt de materielle vilkår for kontrollen fortsatt var oppfylt i henhold til lovens krav. Flertallet finner dessuten å måtte anta at Kontrollutvalget hadde bedre forutsetninger enn retten til å vurdere de underliggende forhold. Det avgjørende må etter flertallets vurdering her være at utvalget hadde forutsetninger for å føre kontroll med at tjenestens begrunnelse for en telefonkontroll var reell og i samsvar med den begjæring som var fremmet overfor retten.

       Når det gjelder utvalgets kontroll med telefonavlyttingssaker, viser granskingskommisjonen til at denne har vært omhandlet i utvalgets årsmeldinger, hvor omtalen ifølge kommisjonen stort sett har vært begrenset til opplysninger om at utvalget har gjennomgått alle saker om avlytting, og at utvalget særlig har kontrollert at avlytting ikke har vært foretatt uten forhørsrettens beslutning. Flertallet viser til at granskingskommisjonen om denne kontrollen uttaler (rapporten s. 437):

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, vil peke at et sentralt punkt i granskingskommisjonens kritikk er følgende uttalelse, jf. rapporten s. 437:

       Flertallet viser til kap. 3.1.3 i innstillingen, hvor det utførlig er redegjort for regelverket for telefonkontroll, de innvendinger som er fremført mot kommisjonens lovforståelse, og Ketil Lunds presisering av kommisjonens kritikk; kritikken gjelder ikke forhørsrettenes generelle tolkning av reglene, men den konkrete regelanvendelsen, herunder at det er stilt for små krav til grunnlaget for mistanken, eller at kontrollen ikke alltid kan ses å ha vært påkrevet av hensyn til rikets sikkerhet.

       Flertallet viser til at det fremgår av granskingen at forhørsrettenes beslutninger om samtykke til telefonkontroll var meget kortfattede, med preg av standardbeslutninger, og flertallet mener kritikken mot Kontrollutvalget kan illustreres av følgende uttalelse i rapporten (s. 437):

       Flertallet mener dette synes å være en dekkende beskrivelse av den kontroll en kunne forvente på dette området, og dette synes også å ha vært intensjonen med utvalgets kontroll under Stenberg-Nilsens funksjonstid som leder. Det synes imidlertid som om utvalget i hovedsak begrenset seg til å kontrollere at det var samsvar mellom begjæringer og beslutninger.

       Flertallet ville ut fra de funn som er gjort av granskingskommisjonen når det gjelder telefonkontroll, ha forventet at utvalgets kontrollvirksomhet skulle ha resultert i konkrete anmerkninger fra Kontrollutvalgets side. Når så ikke har skjedd, jf. utvalgets årsmeldinger, kan det etter flertallets mening kanskje ha sammenheng med følgende forhold, også påpekt av granskingskommisjonen (rapporten s. 437-438):

       Flertallet viser til at kommisjonen opplyser at Jens Bugge overfor granskingskommisjonen ikke hadde noen klar oppfatning om denne problemstillingen (men han har overfor komiteen gitt uttrykk for en slik oppfatning), mens Stenberg-Nilsen derimot langt på vei bekrefter dette i sin forklaring for granskingskommisjonen; at telefonkontroll må vurderes i forlengelsen av overvåkingsinstruksen § 2, og ikke utelukkende kan oppfattes som et middel til å oppklare allerede foretatte forbrytelser, hvoretter kommisjonen uttaler (s. 438):

       Flertallet vil for sin del slå fast at den ikke kan finne holdepunkter for at telefonkontroll kan nyttes som et forebyggende tiltak. Derimot er det mange klare holdepunkter for det motsatte - at telefonkontroll er et etterforskningstiltak, og uttømmende regulert gjennom telefonkontrollovens vilkår. Flertallet vil i denne sammenheng vise til en entydig juridisk teori (jf. Andenæs: « Norsk straffeprosess » jf. også kronikk i Aftenposten 8. oktober 1996, Torstein Eckhoff: « Forvaltningsrett » 1992, « Rettslige sider ved overvåkningstjeneste og sikkerhetstjeneste » 1978, « Overvåkning i Norge » 1979, Anders Bratholm, Lov og Rett 1968 298 flg), og til lovens forarbeider - som overhodet ikke gir holdepunkter for at lovens vilkår ikke skulle være uttømmende, eller at avlytting skal kunne brukes utenfor etterforskning av lovbrudd mot rikets sikkerhet. Flertallet viser også til de lagmannsrettskjennelser som har behandlet dette i forbindelse med at beslutninger av forhørsretten har blitt påkjært (granskingskommisjonen s. 353-354). Flertallet vil dessuten understreke at legalitetsprinsippet tilsier at telefonkontroll må ha hjemmel i lov.

       Flertallet vil avslutningsvis fremheve telefonkontrollovens og forskriftens klare ordlyd, som en ikke kan se levner tvil om at dette er en etterforskningsmetode til bruk ved konkret mistanke om brudd på konkret oppregnede lovbestemmelser til beskyttelse av rikets sikkerhet. Flertallet registrerer at Jens Bugge tar en uttalelse fra den lovkomite som forberedte lovendringen av 1950 til inntekt for at det ikke er utvilsomt at lovhjemmel er nødvendig for iverksetting av telefonkontroll. Flertallet finner ikke at dette kan være relevant - all den tid regjeringens og Stortingets konklusjon var en annen - lovhjemmel ble ansett som nødvendig, og ble deretter vedtatt med klare vilkår for når telefonkontroll kan benyttes. Og selv om det i 1950 ikke skulle ha vært utvilsomt at telefonkontroll måtte ha lovhjemmel, så må dette i alle fall være klart under dagens forhold - og like åpenbart må det være at en klar lovhjemmel på dette området ikke kan tilsidesettes med hjemmel i en etterfølgende instruks fastsatt av Justisdepartementet, som for øvrig omhandler helt andre forhold.

       Flertallet minner om at en ikke kan se at det har vært fremmet begjæringer om telefonkontroll hvor lovens formelle vilkår ikke har vært oppfylt, og hvor begjæringen har vært begrunnet med forebyggende hensyn, og flertallet legger uten videre til grunn at en slik begjæring ikke ville blitt etterkommet fra forhørsrettenes side. Flertallet tar forbehold om at nødrett i helt spesielle situasjoner kan berettige bruk av telefonkontroll uten at det foreligger mistanke om at en forbrytelse allerede er begått.

       Flertallet vil i denne sammenheng nevne at også regjeringen har uttalt seg om vilkårene for iverksettelse av telefonkontroll, jf. St.meld. nr. 18 (1980-1981) hvor det uttrykkelig heter at

       Flertallet viser til at det samme fremgår av St.meld. nr. 39 (1992-1993), som gjengir Sikkerhetsutvalgets vurdering av reglene for telefonkontroll, og flertallet vil derfor understreke at Kontrollutvalget hadde all mulig foranledning til å gjøre oppmerksom på eventuell uenighet eller presisere at utvalget eventuelt la en annen lovtolkning til grunn for sin kontrollvirksomhet.

       Flertallet minner om at den viktigste del av Kontrollutvalgets virksomhet har vært å påse at tjenestens virksomhet har vært drevet innenfor lov og instruks. Flertallet viser til at Stenberg-Nilsen og Bugge uttrykkelig har uttalt at de i sitt virke som ledere av Kontrollutvalget la til grunn at telefonavlytting kunne benyttes i forebyggende øyemed, altså uten at lovens vilkår for slik avlytting var tilstede. All den tid utvalgslederne har lagt en uriktig regelforståelse til grunn for sin kontroll av overvåkingstjenestens bruk av telefonkontroll, finner flertallet grunn til å stille spørsmål ved om kontrollen med tjenestene på dette området har vært betryggende.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet vil påpeke at det ikke er feil om utvalget la til grunn at det skulle utføre en formell kontroll med at forhørsrettens godkjennelse forelå og konstaterer at utvalget ledet av Stenberg-Nilsen i hovedsak også la det til grunn, men at det også i en meget begrenset grad vurderte det materielle innhold uten på noen måte å overprøve det formelle vedtak i forhørsretten. Dette medlem vil hevde at det ikke er grunnlag for å hevde at kontrollutvalget ledet av Stenberg-Nilsen anså seg kompetent til også å kontrollere om de materielle vilkår for telefonkontroll forelå. Det er heller ikke i Stenberg-Nilsens uttalelser under høringen grunnlag for å påstå at kontrollutvalget som sådan undersøkte enkelttilfeller med sikte på å vurdere om kontrollen var berettiget eller ikke.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet finner at kommisjonen strekker oppgavene til kontrollutvalget lenger enn det er dekning for i instruksen og anser dette som et forsøk på å etablere et grunnlag for senere kritikk av utvalgene som det egentlig ikke er grunnlag for, men som kommisjonen åpenbart har et ønske om.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet finner den ovenstående juridiske argumentasjon mot høyesterettsdommer Bugge og høyesterettsadvokat Stenberg-Nilsens forståelse av lovverket for ren teori fjernt fra virkelighetens verden i nevnte reelle politiske periode. Dette medlem finner det helt åpenbart at den lovforståelse som de nevnte personer, samt forhørsrettene og tjenesten de facto hele tiden har lagt til grunn er langt mer naturlig og sikkerhetspolitisk forsvarlig i tillegg til lovmessig korrekt enn det kommisjonen og flertallet nu i ettertid søker å fremstille for å sikre seg et grunnlag for en politisk opportun, men uberettiget kritikk av kontrollutvalgene. Dette medlem stiller seg uforstående til en påstand om at de to utvalgsledere har lagt en uriktig lovforståelse til grunn for sin kontroll av overvåkingstjenesten.

8.1.3 Kontrollen med personellsikkerhetstjenesten

       Komiteen viser til at det fremgår av granskingsrapporten at Kontrollutvalget siden 1973 har fått seg forelagt alle klareringsnektelser i Forsvaret, der nektelsen kunne få økonomiske eller karrieremessige konsekvenser, og fra 1985 er tilsvarende skjedd med slike nektelser innen den sivile forvaltning.

       Komiteen viser til at granskingskommisjonen har kritisert at regelverket for personellsikkerhetstjenesten har vært lite tilfredsstillende. Granskingskommisjonen uttaler i den anledning at den ikke kan se at kontrollutvalget har påpekt de manglene som kommisjonen har påvist. Særlig under henvisning til den tid som gikk før direktivene av 1983 og 1991 ble fastsatt, uttaler kommisjonen (rapporten s. 439) at det er noe forbausende at ikke utvalget i større utstrekning påpekte manglene i regelverket, dette også fordi dette måtte ha rettssikkerhetsmessig betydning.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet viser til at granskningskommisjonen påstår at regelverket for personellsikkerhetstjenesten har vært lite tilfredsstillende. Det er en ren meningsytring. Deretter får granskningskommisjonen seg til å uttale at den ikke kan se at kontrollutvalget har påpekt de manglene som kommisjonen har påvist. Først fremsettes en subjektiv mening, deretter omtales meningen som en sannhet eller et påvist forhold. Dette medlem vil ta avstand fra en slik fremstillingsteknikk som klart fordreier de faktiske forhold, men som dessverre granskningskommisjonen har benyttet som en arbeidsmetodikk gjennom hele sin rapport. Dette medfører som en konsekvens et meget fordreiet bilde av rapportenes faktiske og reelle innhold, fordi kommisjonens egne meninger, vurderinger og konklusjoner ofte omtales som ugjendrivelige faktiske forhold, istedenfor som rene subjektive og ofte tydeligvis forhåndsbestemte meningsytringer hva de egentlig er.

       Komiteen viser imidlertid til at det også blir opplyst at utvalget antakelig ikke så det som sin oppgave å stille spørsmål ved regelverket. Komiteen vil for sin del understreke at det i hovedsak måtte være opp til de ansvarlige myndigheter å påse at regelverket ga de nødvendige rettssikkerhetsgarantier. Komiteen vil også understreke at det fremgår av granskingsrapporten at Kontrollutvalget tidvis slo ned på praksis i strid med retningslinjene for personkontroll (herunder hvor det ble gitt muntlige opplysninger fra overvåkingstjenesten til Sikkerhetsstaben), at utvalget tok opp det uklare forholdet mellom utvalgets og Forsvarssjefens kompetanse i klagesaker (jf. årsmeldingen for 1985) og at utvalget i de senere år har tatt opp og fått til endringer i praksis, endringer som ifølge granskingskommisjonen har hatt atskillig rekkevidde. Dette er forhold som komiteen er svært tilfreds med har vært tatt opp av utvalget.

8.1.4 Generelle forhold ved kontrollutvalgets virksomhet

       Komiteen viser til at utvalgets virksomhet har vært avhengig av korrekt og utfyllende informasjon fra tjenestene selv.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet finner det svært betenkelig når det av granskingsrapporten fremgår at det har forekommet at utvalget har blitt direkte feilinformert. Flertallet viser her til at brev av 10. desember 1993 vedrørende påstander fremkommet i boken « De visste alt » (om avlytting i Folkets Hus) ifølge granskingskommisjonen

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet finner det ikke godtgjort at tjenesten bevisst har gitt feilopplysninger til kontrollutvalget.

8.2 Forhørsrettenes rolle

       Komiteen presiserer som foran nevnt at forhørsrettenes rolle ikke har vært gjenstand for granskning i denne saken. Komiteen viser imidlertid til at granskingskommisjonen har foretatt en vurdering av rettskontrollen med telefonavlytting, herunder foretatt en gjennomgang av praksis ved forhørsrettene i Trondheim, Oslo, Bergen og Tromsø, til sammen over hundre beslutninger om telefonkontroll. Komiteen legger til grunn at formålet ved denne gjennomgangen har vært å undersøke hvorvidt rettskontrollen av overvåkingstjenestens bruk av telefonkontroll har fungert etter hensikten, i tråd med de forutsetninger som lå til grunn for telefonkontrolloven.

       Komiteen viser til at forskriften om telefonkontroll, jf. kgl.res. 19. august 1960, bestemmer at en beslutning av retten om telefonkontroll skal angi kontrollens grunnlag, gjenstand, øyemed og varighet, jf. § 1 første ledd siste punktum. Komiteen vil understreke at forskriften med dette oppstiller klare krav til rettens prøving av overvåkingstjenestens begjæringer om telefonkontroll. Komiteen viser til hva granskingskommisjonen generelt har skrevet om forhørsrettenes beslutninger (rapporten s. 352):

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, viser til at en beslutning som angitt foran, i alle fall må forutsette at overvåkingspolitiet i sin begjæring har gjort fyllestgjørende rede for sakens « gjenstand » og kontrollens grunnlag for at forskriftens krav kan sies å være oppfyllt. Flertallet slutter seg til granskingskommisjonens vurdering av at begjæringen i så fall bør inneholde en konkret beskrivelse av det straffbare forhold mistanken gjelder og de holdepunkter mistanken støttes på, og dessuten angi hvorfor kontroll eller fortsatt kontroll er nødvendig for etterforskningen og for rikets sikkerhet.

       Flertallet viser til at granskingskommisjonen redegjør for at de begjæringer fra overvåkingspolitiet som kommisjonen har gjennomgått, viser at disse har vært svært lite konkrete og ikke nærmere underbygget. Kommisjonen opplyser at politiet « som regel » ikke har gjort noe forsøk på å konkretisere det straffbare forhold og knytte dette til en eller flere bestemte straffebestemmelser, og kommisjonen opplyser at undertiden er ikke engang angitt hvilke straffebestemmelser som er overtrådt - det henvises bare til et kapitel i straffeloven.

       Flertallet mener en naturlig følge av at politiets begjæringer var så vidt lite konkret begrunnet, må være at retten gjennom sin beslutning viser at begjæringen har vært konkret prøvet. Flertallet viser til at dette ikke synes å ha vært tilfelle, jf. granskingskommisjonens uttalelse vedrørende rettens beslutninger der hvor begjæringen etter kommisjonens oppfatning har vært mangelfullt underbygget (rapporten s. 353):

       Flertallet viser til at granskingskommisjonen på denne bakgrunn konkluderer med at

       Flertallet viser også til at granskingskommisjonen har henvist til Jostein Erstads forklaring til kommisjonen, der han ga uttrykk for at det var « svært så lett, kanskje for lett » å få forhørsrettens medhold, men viser i den sammenheng til at Erstad nyanserte denne forklaringen under komiteens åpne høring med ham den 30. januar 1997. Flertallet viser til at granskingskommisjonen bygger sine vurderinger på det faktum at ikke i noen av de sakene kommisjonen har gjennomgått når det gjelder avlytting av kontortelefonene til politiske organisasjoner, har retten nektet å ta begjæringen til følge, og kommisjonen konkluderer (rapporten s. 354):

       Flertallet mener granskingskommisjonens undersøkelse av forhørsrettenes behandling av politiets begjæringer om telefonkontroll har påvist en lite betryggende behandling. Flertallet mener dette kan ha sammenheng med en innebygget svakhet i dette systemet - rettens beslutninger har vært truffet uten en kontradiktorisk behandling, som ellers er regelen for rettsmøter, uten at den mistenktes interesser har vært representert i retten. Flertallet kan her også vise til brev av 28. november 1996 fra Den norske dommerforening v/ Arild O Eidesen til komiteen. Det heter her bl.a. at:

       Komiteen mener Dommerforeningen her påpeker viktige forhold ved kontrollsystemet for telefonkontroll, og komiteen konstaterer med tilfredshet at Dommerforeningen ikke bare er opptatt av svakheter i systemet, men også er opptatt av å søke løsninger som kan styrke rettssikkerheten i saker vedrørende telefonkontroll. Komiteen vil i denne sammenheng understreke at Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste i henhold til den nye kontrolloven er gitt kompetanse til på mistenktes vegne å påkjære en forhørsrettsbeslutning om telefonkontroll til en høyere rett. Komiteen legger til grunn at dette er en endring som er egnet til å avhjelpe noe av den manglende kontradiksjon i slike saker.

       Komiteen vil for øvrig påpeke at dette ikke er nye problemstillinger, jf. professor Torstein Eckhoff, som på et tidspunkt hvor offentligheten hadde minimal innsikt i praksis for telefonavlyttinger i Norge, uttalte (« Rettslige sider ved overvåkning og sikkerhetstjenste », 1977):

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, mener at den etterfølgende utvikling har dokumentert at domstolskontrollen i telefonavlyttingssakene ikke har fungert som forutsatt. Flertallet finner som foran nevnt at dette kan ha sammenheng med strukturelle svakheter i ordningen, og flertallet viser også til at granskingskommisjonen har påpekt at det i slike saker kan være vanskelig for dommere å overprøve overvåkingstjenestens vurdering av hva som er påkrevd av hensyn til rikets sikkerhet. Flertallet vil imidlertid peke på at de saksbehandlingsrutiner som granskingskommisjonen har påvist, heller ikke har vært egnet til å styrke prøvingen av overvåkingspolitiets begjæringer. Flertallet vil i denne sammenheng vise til at når det gjelder telefonavlyttingssaker i Oslo har forhørsrett blitt satt i Overvåkingssentralens lokaler, og alle dokumenter har blitt oppbevart ved sentralen. Det fremgår av granskingen at rettsprotokollen med forhørsrettens standardbeslutninger regulært er utskrevet på forhånd. Flertallet viser til hva granskingskommisjonen uttaler om saksbehandlingen (rapporten s. 355):

       Under komiteens åpne høringer, bl.a. med tidligere overvåkingssjef Jostein Erstad, har denne saksbehandlingen blitt forklart med at hensynet til rikets sikkerhet, herunder hensynet til hemmelighold om saken og fare for lekkasje, har gjort det nødvendig å holde rettsmøtet i overvåkingspolitiets lokaler. Flertallet har ikke problemer med å se at dette er viktige hensyn - men dette er hensyn som må ivaretas uten at det kan reises tvil om domstolens uavhengighet. Flertallet mener at alene tilliten til rettens beslutninger tilsier at en ikke fraviker det som ellers er krav til saksbehandling ved våre domstoler. Flertallet registrerer at det i granskingskommisjonens rapport blir opplyst at saksbehandlingen ved Oslo byretts beslutninger i telefonkontrollsaker er den samme som foran beskrevet.

       Flertallet vil ellers vise til at granskingskommisjonen når det gjelder saker hvor avlyttinger har fått pågå i årevis, med stadig fornyede begjæringer, går langt i retning av å antyde at noen forhørsretter må ha vært inneforstått med at formålet i realiteten ikke har vært å etterforske straffbare forhold, men å holde en organisasjon under oppsikt, hvilket er i strid med telefonkontrollovens bestemmelser. Dette er spørsmål som komiteen har behandlet under kap. 3.1.3. og kap. 8.1.2.

       Når det gjelder lagmannsrettenes prøving av forhørsrettenes beslutninger, fremgår det av granskingskommisjonen at det så å si ikke forekommer lagmannsrettsbeslutninger om telefonkontroll, hvilket ikke er unaturlig da forhørsrettene i hovedsak har etterkommet politiets begjæring om samtykke til telefonkontroll, og det ikke har vært noen partsrepresentant for mistenkte som har kunnet påkjære forhørsrettens beslutning til en høyere rettsinstans. Granskningskommisjonen opplyser at den har kommet over to lagmannsrettskjennelser som forkaster politiets kjæremål over en forhørsrettsbeslutning der forhørsrettene har nektet å gi samtykke til avlytting. Flertallet viser til at lagmannsretten i begge disse sakene opprettholdt nektelsen, og granskingskommisjonen uttaler om dette (rapporten s. 354):

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet viser til at forhørsrettene sannsynligvis har lagt en annen lovforståelse til grunn enn den granskingskommisjonen har valgt å benytte seg av i ettertid i en annen sikkerhetspolitisk situasjon. Dette medlem vil hevde at en annen lovforståelse ville medført at det ikke var grunnlag for kritikk av forhørsrettene. Dette medlem vil også påpeke at det er noe urimelig å avsi en kritikk av domstoler uten at dommerne har hatt god nok anledning til å forsvare seg.

       Dette medlem vil påpeke at det også er en annen forklaring på at forhørsrettene har godkjent politiets begjæringer, nemlig at disse har vært godt begrunnet og forklart for en domstol med en annen lovforståelse og i en annen sikkerhetspolitisk tid enn den granskingskommisjonen legger til grunn. Forslag om endringer i systemet nå i 1997 i en annen situasjon behøver ikke å oppfattes som en kritikk av domstolenes praktisering av et tidligere system som politiske myndigheter hadde ansvaret for.

       Dette medlem finner det klargjørende for holdningen til granskingskommisjonen når selv et opplegg for en praktisk tilrettelegging for domstolene ved at retten ble satt i overvåkingspolitiets lokaler og at et utkast til kjennelse forelå til bruk, dersom retten godkjente begjæringen, også gjøres til gjenstand for kritikk. For øvrig tyder de to sakene brakt frem for lagmannsretten nettopp at systemet fungerte. Dette medlem har for øvrig merket seg at Lund-kommisjonens særegne lovforståelse av hva som strider mot telefonkontrolloven og annet lovverk igjen fremstilles som et faktisk forhold eller en sannhet, selv om det egentlig bare er en særegen lovforståelse fattet i ettertid og i en annen virkelighetssituasjon enn den den gjøres gjeldende overfor. Dette medlem finner dette lite tillitvekkende og betryggende av en granskingskommisjon.