| |
I 1997 hadde institusjonen flere nye klager og saker som ble tatt opp av eget tiltak enn tidligere. I tillegg hadde institusjonen under arbeid systematiske undersøkelser i større omfang enn før. Særlig har undersøkelsen om praktiseringen av offentlighetsloven i Justisdepartementet, oversendt Stortinget som særskilt melding, vært omfattende.
Verdien av generelle eller systematiske undersøkelser fra ombudsmannens side har flere ganger vært fremholdt og erfaringene viser at institusjonen har muligheter som bør utnyttes bedre. Systematiske undersøkelser kan bidra til å kaste lys over forvaltningspraksis på de områder som undersøkes og vil dermed kunne gi ombudsmannen et bedre grunnlag for å uttale sin mening, samt danne basis for en sterkere bevisstgjøring i forvaltningen omkring de forhold som undersøkes. Oppmerksomheten rettet mot forvaltningens praktisering av offentlighetsloven, har bidratt til en sterkere bevissthet omkring offentlighetsloven og forhåpentligvis også større respekt for offentlighetsprinsippet.
De systematiske undersøkelsene er ressurskrevende, og institusjonen er styrket med flere medarbeidere. Selv om klagetallet også øker, antar Sivilombudsmannen at det vil være riktig å bruke ressursstyrkingen til å konsentrere innsatsen om en videreføring av de systematiske undersøkelsene.
Ombudsmannens kontor hadde pr. 31. desember 1997 31 stillinger, hvorav 4 kontorsjefstillinger og 2 assisterende kontorsjefstillinger. En av de assisterende kontorsjefene er gitt delvis tjenestefri fra ombudsmannens kontor for å gjøre tjeneste som sekretær for Stortingets utvalg for kontroll med EOS-tjenestene. Kontoret hadde videre 15 juridiske saksbehandlerstillinger, hvorav 10 rådgiverstillinger og 5 førstekonsulentstillinger. Det er 9 kontorstillinger. Fra 1. januar 1998 er det opprettet en ny kontorsjefstilling, en rådgiverstilling og en førstekonsulentstilling.
Den personalmessige styrkingen av kontoret og den økte vektleggingen på de generelle og systematiske undersøkelser krever en viss omorganisering av kontoret og virksomheten, herunder bemyndigelse til kontorsjefene. Ombudsmannen kan bemyndige kontorsjefen til å avslutte saker som åpenbart må avvises. I praksis er kontorsjefene gitt myndighet til å avslutte saker som faller utenfor ombudsmannens arbeidsområde, saker der det påklagede forhold er foreldet og saker som gjelder klager om avgjørelser eller forhold som kan behandles av høyere forvaltningsorgan eller særskilt administrativ tilsynsmyndighet.
Med den økende klagemengde kan det være ønskelig å gi kontorsjefene bemyndigelse også til å avslutte saker som gjelder klager på forvaltningsavgjørelser som klart ikke vil ha mulighet til eller utsikt til å føre fram til noe, verken til en endret avgjørelse til gunst for klageren eller til en avdekking og påpeking av saksbehandlingsfeil fra forvaltningens side. En slik utvidet bemyndigelse til kontorsjefene vil formentlig kunne skje innenfor dagens instruks, dersom avslutningen av saken på grunnlag av den foreløpige undersøkelse kan sees som en « avvisning », jf. instruksen § 9 første ledd.
En viss utvidelse av bemyndigelsene til kontorsjefene etter disse linjer vil bidra til å gjøre institusjonen mer effektiv. Kontorsjefstillingene vil dermed også bli tillagt større ansvar og blir mer attraktive. Det vil selvsagt fortsatt være ombudsmannens ansvar å påse at sakene får en forsvarlig behandling.
Ombudsmannen og hans medarbeidere har drevet en aktiv utadrettet virksomhet både i inn- og utland, herunder også mottatt representanter fra en rekke land.
En vesentlig del av ombudsmannens arbeid består i undersøkelser omkring forvaltningsavgjørelser. Sentralt i ombudsmannskontrollen står undersøkelsene og kontrollen med lovtolking og rettsanvendelse samt med saksbehandlingen som ligger til grunn for avgjørelsene. Mulighetene for å kontrollere faktiske forhold er begrenset fordi undersøkelser normalt må skje skriftlig. Kontrollen med forvaltningens skjønnsutøvelse skjer på ulike måter, bl.a. gjennom kontrollen med saksbehandlingen. Ombudsmannen kan uttale seg om den innholdsmessige side av skjønnsmessige avgjørelser, gi uttrykk for at en skjønnsmessig avgjørelse må anses som « klart urimelig » eller gi uttrykk for at en avgjørelse « klart strir mot god forvaltningspraksis ». For at ombudsmannens mening skal ha bærekraft og nå fram overfor forvaltningen, må den være tuftet på grundige faktiske og rettslige undersøkelser og overveielser. Ombudsmannen skal ikke gå inn som en tredje administrativ overprøvingsinstans og dermed selv overta ansvaret for forvaltningens avgjørelser. Men han har fått adgang til å undersøke og si sin mening om forvaltningens skjønn og derved gi forvaltningen en foranledning til og en tilskyndelse til selv kritisk å overveie om de avgjørelser, standpunkter og den praksis som har vært fulgt bør endres. Unntaksvis vil en avgjørelse isolert sett kunne fremstå som « klart urimelig » og gi ombudsmannen grunnlag for å gi uttrykk for det. En praksis vil også kunne fremstå som « klart urimelig ». Normalt vil det imidlertid være nødvendig å ha opplysninger om praksis på det aktuelle området for på et forsvarlig grunnlag å kunne ta i bruk karakteristikken « klart urimelig ». Grundig og inngående kjennskap til praksis vil kunne gi ombudsmannen et bedre grunnlag for sine vurderinger og dermed større gjennomslagskraft.
Det har hittil ikke vært nødvendig, i forbindelse med den løpende saksbehandling, å ta stilling til om sivilombudsmannsordningen gjelder for Svalbard. Sivilombudsmannen har likevel funnet grunn til å vurdere spørsmålet på prinsipielt grunnlag, og er kommet til at ombudets arbeidsområde omfatter også denne delen av kongeriket. Ombudsmannsordningen er nå forankret i Grunnloven § 75 bokstav l, og Grunnloven gjelder på Svalbard. Ombudsmannsloven gjelder etter sin ordlyd « den offentlige forvaltning og alle som virker i dens tjeneste ». Sammenhengen i rettssystemet tilsier at den samme adgang til kontroll av forvaltningen må gjelde på Svalbard som i riket ellers.
Som vedlegg til Sivilombudsmannens rapport følger assisterende kontorsjef Morten Holmboes utredning « Sivilombudsmannens arbeidsområde - hva med Svalbard? ».
I utredningen gjennomgås Svalbardlovens bestemmelse om lovers anvendelse på Svalbard. Det vises til at dette spørsmålet avgjøres i utgangspunktet etter lov av 17. juli 1925 nr. 2 om Svalbard § 2 , sammenholdt med tolkingsmomenter knyttet til den aktuelle loven. Etter svalbardloven § 2 gjelder bare lovgivning om privatrett, strafferett og rettspleien på Svalbard hvis ikke annet er bestemt. Annen lovgivning gjelder kun når det er « særskilt fastsatt » - implisitt i lov eller med hjemmel i lov.
Det vises i utredningen også til at spørsmålet om ombudsmannsloven gjelder på Svalbard har vært behandlet av Justisdepartementets Lovavdeling ved to anledninger. Først i 1972 da en uttalte at ombudsmannsloven ikke gjelder på Svalbard. Lovavdelingen har imidlertid i 1997 uttalt seg om spørsmålet på nytt, og er kommet til at ombudsmannsloven gjelder på Svalbard. Denne konklusjonen sammenfaller med utredningen hvor det uttales at det er vanskelig å se avgjørende hensyn som taler mot at ombudsmannsloven skal gjelde på Svalbard. Det fremholdes at det synes nokså klart at lovgiveren har forutsatt at det skal være samme adgang til overprøving og kontroll med forvaltningen på Svalbard som det er på fastlandet. Det vises til at ombudsmannsloven § 4 bruker uttrykket « den offentlige forvaltning », et begrep som etter sin ordlyd også omfatter norske forvaltningsorganer på Svalbard. Ifølge utredningen ville det være en underlig løsning om lokale forvaltningsorganer på Svalbard skulle være unndratt fra ombudsmannens kontroll. En slik ordning ville være i så dårlig samsvar med systemet ellers at man ikke bør komme til den uten at det er uttrykkelig fastsatt eller i det minste klart forutsatt. Det vises til at ombudsmannsordningen er grunnlovfestet, noe som ifølge utredningen gjør løsningen sikrere i dag enn tidligere. Utredningen konkluderer med at det må følge av forankringen i Grunnloven § 75 bokstav l, ombudsmannslovens ordlyd, ombudsmannsordningens særpreg og sammenhengen i rettssystemet at ordningen også omfatter Svalbard.
Utredningen vurderer også forholdet til statlig eide aksjeselskaper og anfører at det er mulig at i hvert fall enkelte sider av disse selskapenes virksomhet kan oppfattes som forvaltningsvirksomhet, slik at ombudsmannens arbeidsområde til en viss grad også omfatter disse selskapene, og at de for deler av sin virksomhet må følge reglene i forvaltningsloven og offentlighetsloven.
I perioden 1980 til 1990 lå klagetallet nokså stabilt rundt 1.450-1.600 klager pr. år. I 1991 skjedde en forholdsvis stor økning i klagetallet, idet det innkom 1.734 klager. Også etter 1991 har det skjedd en økning i klagetallet. I alt kom det inn 2.166 klager i 1997. Dette er en økning på 94 saker i forhold til 1996.
Avvisningsprosenten var i 1997 på 48,2 - tilsvarende tall for 1996 var 51,2 og 48,2 i 1995. Det kan imidlertid være grunn til i denne forbindelse å nevne at i 1974, da det samlede sakstallet var 1948, var det 62 % av sakene som ikke gav grunnlag for realitetsbehandling.
Beholdningen av uavsluttede saker utgjorde 544 ved årsskiftet 1997/98, mens tallet for det foregående årsskiftet var 498. Av de 544 sakene er 69 mer enn ett år gamle.
Tilgangen på saker var i 1997 i alt 2.213, hvorav 2.166 var klager og forespørsler m.v. og 47 var saker tatt opp av eget tiltak. I 1997 ble det også registrert 1978 (for 1996 2.022) generelle forespørsler (uten tilknytning til løpende klagesaker) over telefon. Tallet på personlige besøk har i 1997 vært 146, mot 136 året før.
Som tidligere er det ved den geografiske fordeling av sakene ikke tatt med henvendelser fra klientell i sentrale institusjoner. I 1997 utgjorde disse klagene 175 saker og da er i alt 1.991 saker tilbake.
Av beholdningssakene var om lag 280 under behandling ved ombudsmannsinstitusjonen, mens resten var til uttalelse hos vedkommende forvaltningsorgan eller hos klageren.
Av de avviste sakene er 6 sendt andre myndigheter som rette vedkommende.
Ombudsmannen har i 1997 realitetsbehandlet 1.122 saker, og det er 125 flere enn i 1996. Klagene var, som i tidligere år, relativt jevnt fordelt på alle saksområder, med en viss overvekt av tilsettingssaker. Også når det gjaldt bidrag, sosial og trygd, og bygge- og plansaker var det et stort antall saker. Klager over saksbehandlingstiden utgjorde, samlet sett, et meget stort antall saker.
Uttrykket realitetsbehandlet brukes her om alle saker som ikke er avvist. I dette ligger da nærmere at ombudsmannen har gitt uttrykk for et standpunkt i saken, eller har fått saken ordnet.
Det ombudsmannen har sett på, vil imidlertid ikke alltid være innholdet i en avgjørelse, men kan ofte bare referere seg til saksbehandlingen. Et forhold som mange klager over, er at en offentlig etat ikke svarer på henvendelser eller at behandlingen tar for lang tid. Ombudsmannens medvirkning kan i slike saker ofte begrenses til en telefon til vedkommende forvaltningsorgan. Slike saker registreres som realitetsbehandlede.
Av de 1.122 realitetsbehandlede saker var det totalt 526 saker som ble ordnet eller som ledet til kritikk mot forvaltningen på ett eller flere punkter. Av disse gjaldt 172 selve avgjørelsen i saken, 295 behandlingstiden og 59 forhold vedrørende saksbehandlingen ellers.
Behandlingen av klagesaker representerer i antall den overveiende del av det arbeid som ombudsmannen utfører med å kontrollere at forvaltningens avgjørelser og saksbehandling er i samsvar med de lovregler Stortinget har vedtatt. I tillegg tas enkeltsaker opp av eget tiltak, og ombudsmannen foretar generelle undersøkelser av mer systematisk karakter.
Ombudsmannens kontrollvirksomhet innebærer å undersøke om forvaltningsvedtak gir enkeltpersoner de rettigheter vedkommende har krav på eller kontrollere at vedtaket ikke pålegger enkeltpersoner plikter eller for øvrig er tyngende på en måte som er i strid med regelverket, samt sikre at forvaltningen tildeler goder eller innrømmer fritak i samsvar med lovverket.
Med utgangspunkt i to saker, gjengitt i meldingen for 1996, om fritak for betaling av kommunal vann- og kloakkavgift gjennomgikk ombudsmannen praksis på området i 19 kommuner. På bakgrunn av kommunenes redegjørelser fant Sivilombudsmannen ikke grunnlag for å rette innvendinger mot kommunenes praktisering av regelverket.
Utgangspunktet for saksbehandlingen er at saker skal forberedes og avgjøres i forvaltningen uten ugrunnet opphold. Dette følger av forvaltningsloven samt prinsippene for god forvaltningsskikk. Den tid som går med til å ferdigbehandle en sak, vil bl.a. avhenge av sakens omfang og art, samt organets arbeidspress og de ressurser som står til disposisjon.
Dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det snarest mulig gis underretning om dette med angivelse av grunnen, og så vidt mulig også meddeles når svar kan ventes. I saker som gjelder enkeltvedtak, skal foreløpig svar sendes dersom « en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt ». Det er for øvrig viktig å understreke at også i saker som ikke gjelder enkeltvedtak, skal det sendes foreløpig svar innen rimelig tid selv om den uttrykkelige èn-månedsfristen ikke gjelder for disse sakene.
Det er Sivilombudsmannens erfaring at forvaltningens praksis med å gi foreløpig svar i mange tilfeller ikke er tilfredsstillende. Dette gjelder bl.a. saker som har hatt flere saksbehandlere og her er det meget viktig at forvaltningen utarbeider rutiner for saksavviklingen.
Ombudsmannen bemerker for øvrig at det er viktig at det på et tidligst mulig stadium foretas en foreløpig gjennomgang av saken med sikte på å ta stilling til hvilke videre saksbehandlingsskritt som er nødvendige å foreta.
I en sak som gjaldt tilsetting av skoleassistent ble kommunen bedt om å redegjøre nærmere for saken. Kommunens redegjørelse var lite konkret og ombudsmannen hadde ikke grunnlag for å ta stilling til de faktiske spørsmål saken reiste. Ombudsmannen kunne imidlertid ikke se at kommunen hadde lagt vekt på utenforliggende eller usaklige hensyn ved tilsettingen. Når det gjaldt opplysningsplikten overfor ombudsmannen, understreket ombudsmannen ved avslutningen av saken forvaltningens plikt til på best mulig måte å gi ombudsmannen de opplysninger som er relevante for å kunne opplyse saken tilstrekkelig. Ombudsmannen uttalte videre at de svar som hadde vært gitt var generelle og lite opplysende, og bare i liten grad hadde bidratt til å belyse saken i forhold til de anførsler som var gjort gjeldende. Sivilombudsmannen uttalte videre:
| « Selv om det etter forvaltningslovens bestemmelser ikke foreligger noen plikt til å begrunne avgjørelser i tilsettingssaker overfor den enkelte søker, berører ikke dette ombudsmannens rett til opplysninger fra forvaltningen. Dersom kommunen i dette tilfellet hadde gitt ombudsmannen de etterspurte redegjørelser umiddelbart, ville saken kunne ha vært avsluttet på et langt tidligere tidspunkt. » |
I flere saker har vedkommende departement blitt bedt om å vurdere endringer eller tilføyelser til lover og forskrifter eller omlegging av administrativ praksis, jf. kapittel VI.
I tillegg er følgende saker nevnt:
- Rutiner for saksoppfølging m.m., herunder utsendelse av foreløpig svar etter forvaltningsloven § 11 a ved Sagene Torshov bydelsforvaltning, Oslo kommune (sak 96-1271).
- Saksbehandlingsrutiner (foreløpig svar - forvaltningsloven § 11a) ved Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune (sak 96-1500).
- Mangelfulle rutiner ved bruk av foreløpig underretning (forvaltningsloven § 11 a) i saker som oversendes kommunens advokat (sak 97-1082).
- Underretning om forsinkelser i saksbehandlingen hos Fylkestrygdekontoret i Sør-Trøndelag (sak 97-0124).
- Mangelfull informasjon om bidragsgjeld (sak 96-0025).
- Manglende individuell begrunnelse av vedtak om tildeling av spesialundervisning (forvaltningsloven § 25) (sak 95-1897).
- Praktisering av plikten til å gi begrunnelse ved private grunnskoler og private skoler som gir videregående opplæring (forvaltningsloven § 24 og privatskulelova § 7 nr. 3) (sak 97-1032).
- Klageadgang ved oppføring av senderantenne, jf. plan- og bygningsloven § 84 (sak 96-1120).
- Nektelse av oppreisning etter oversittet klagefrist i merverdiavgiftssak - spørsmål om kompetent klageorgan (forvaltningsloven § 31 tredje ledd og § 35) (sak 96-0600).
- Lånekassens behandling av klage over avslag på søknad om utdanningsstøtte (forvaltningsloven § 33) (sak 97-0121).
- Lovteknisk feil ved endring i forvaltningsloven § 34 (sak 97-1456).
- Uriktig begrensning av overordnet organs kompetanse ved mindretallsanke i tilsettingssaker (sak 96-1031).
- Saksomkostninger etter forvaltningsloven § 36 (sak 97-0654).
- Postforkynnelse av stevning i straffesak (sak 97-1533 og 97-2192).
- Oslo kommunes retningslinjer for praktiseringen av forskriften om vederlag for opphold på institusjon m.v. (sak 96-1174).
- Beregningsgrunnlag for bostøtte (sak 96-1173).
- Uklar forskrift om refusjon av avløserutgifter for ferie og fritid (sak 96-1790).
- Tiltak etter fengselsloven § 30 a annet ledd (sak 96-2053).
- Beregning av soningstid ved prøveløslatelse etter fengselsloven § 35 i saker der det har vært utholdt varetekt (sak 96-1539).
- Praksis med å gjøre unntak fra husleiereguleringsloven § 11 om utligning av utgifter til ytre vedlikehold for eierseksjonerte bygg (sak 96-0979).