| |
Stiftelsesloven forutsetter at en stiftelse er selvstendig. En endelig opprettet stiftelse er et selveiende, selvstendig rettssubjekt. Styringen av en stiftelse skal skje i stiftelsens styre og kan ikke legges til et eksternt organ.
Stiftelsesformen bør ikke nyttes når staten har styringsinteresser av innholdsmessig karakter i virksomheten eller er innstilt på å ta et langsiktig økonomisk ansvar for virksomheten.
Undersøkelsen viser at stiftelser brukes på områder hvor staten har styringsinteresser. Denne styringsinteressen indikeres blant annet gjennom formuleringer i flere av stiftelsenes formål, bl.a i formålet til Norges Eksportråd (NE) og Internasjonalt program for petroleumsforvaltning og administrasjon (PETRAD).
Flere av stiftelsene ivaretar statlige eller nasjonale oppgaver, bl.a. Universitetsstudiene på Svalbard (UNIS), Teknologisk Institutt (TI), Veiledningsinstituttet i Nord-Norge (VINN) og Lovdata.
Undersøkelsen viser at statens viktigste styringsvirkemidler i forhold til stiftelser er å knytte vilkår til tilskudd og kjøp av tjenester, utnevne styremedlemmer og utforme og endre vedtekter (omdanningsmyndighet).
Ifølge stiftelsesloven § 37 er det klare begrensninger i stifterens omdanningsmyndighet. Flere av de statlige organene som har opprettet stiftelser som inngår i denne undersøkelsen, er også gitt omdanningsmyndighet eller myndighet til å godkjenne omdanninger uten at det i vedtektene er nevnt hvilke klare begrensninger som gjelder for denne myndigheten. Styreoppnevning er et annet statlig styringsvirkemiddel. Riksrevisjonen anfører at reglene i Statens personalhåndbok pkt. 1.04.02 om oppnevning av embets- og tjenestemenn i styrer og råd m.v. ikke er fulgt.
En stiftelses økonomiske avhengighet av statlige midler gir staten et virkemiddel til å styre virksomheten i stiftelsen, blant annet ved å sette vilkår for tilskudd og kjøp av tjenester. Når grunnkapitalen ikke gir tilstrekkelig økonomisk grunnlag for stiftelsens virksomhet, blir stiftelsen avhengig av inntekter fra egen drift eller av bevilgninger/tilskudd. Undersøkelsen viser at 16 av de 18 stiftelsene er avhengige av tilskudd eller oppdragsinntekter fra staten for å kunne oppfylle sine formål. Stiftelsesloven er ikke utformet med tanke på å regulere stiftelser som i stor grad er avhengige av løpende tilskudd fra staten, eller av oppdragskjøp av staten.
Det er ikke mulig å sette opp entydige kriterier for vurderingen av om en stiftelse er i et slikt avhengighetsforhold til staten at selvstendighetskriteriet ikke er oppfylt. Det er nødvendig å foreta en konkret vurdering av de ulike styringsfaktorer den enkelte stiftelse utsettes for.
De fleste departementene i undersøkelsen oppfatter stiftelsesformen som en hensiktsmessig organisasjonsform som fungerer bra i praksis, bl.a i forhold til faglig uavhengighet. Selv om bruken av stiftelsesformen løser en del problemer for staten, skaper den samtidig problemer på andre måter, fordi stiftelsesformen i utgangspunktet ikke er tiltenkt virksomheter underlagt statlig styring.
Problemene som oppstår, knytter seg til forhold som ikke er klart regulert i stiftelsesloven. Den rettslige uklarheten fører til ulik praksis i måten departementene forholder seg til stiftelsene på. Den tette tilknytningen flere av stiftelsene har til staten, medfører at enkelte av stiftelsene oppfatter seg selv som halvoffentlige organer. Statens tette tilknytning til disse stiftelsene reiser også spørsmål om hvor langt statens ansvar for disse virksomhetene strekker seg.
NOU 1998:7 , om ny stiftelseslov, kommer ikke i nevneverdig grad inn på de særlige problemer som denne type stiftelser reiser. Det kan derfor være grunn til å vurdere hvorvidt det er behov for særregler for stiftelser med nær tilknytning til staten, og å vurdere alternative organisasjonsformer for noen stiftelser på området.