Innst.S.nr.252 (1999-2000)
Innstilling fra kommunalkomiteen om kommuneøkonomien 2001 m.v.

DEL II. Inntekts- og finansieringssystemet

4. Bakgrunn for gjennomgangen

4.1 Sammendrag

       Utgangspunktet for dagens inntektssystem og finansieringssystem er NOU 1996:1 Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner (Inntektssystemutvalgets 1. delutredning) og NOU 1997:8 Om finansiering av kommunesektoren (Inntektssystemutvalgets 2. delutredning). Utredningene ble fulgt opp i St.prp. nr. 55 (1995-1996) Om kommuneøkonomien 1997 m.v. og i St.prp. nr. 60 (1997-1998) Om kommuneøkonomien 1999 m.v.

       For å motvirke at enkelte kommuner og fylkeskommuner fikk en nedgang i sine inntekter som resultat av de foreslåtte endringene, vedtok Stortinget ved behandling av St.prp. nr. 55 (1995-1996) omfattende kompensasjonsordninger. Disse ordningene trappes opp med 2001 som foreløpig siste år. Det er derfor et behov for å få en avklaring med hensyn til om de etablerte kompensasjonsordningene skal videreføres.

       Inntektssystemutvalget foreslo i sin 1. delutredning at departementet burde arbeide videre med hensyn til forbedringer av dagens kostnadsnøkler. I proposisjonen er det redegjort for de prosjektene departementet arbeider med.

       Stortinget gjorde i 1999 fem vedtak som berørte inntekts- og finansieringssystemet. I proposisjonen legger departementet derfor opp til en gjennomgang av inntektssystemet og kommunesektorens finansieringssystem. Gjennomgangen er basert på de erfaringer som er høstet etter omleggingen i 1997 og avviklingen av selskapsskatten i 1999.

4.2 Komiteens merknader

       Komiteen tar dette til orientering.

       Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at Stortinget har bedt om en evaluering av virkningene av omleggingen av inntektssystemet og har merket seg at det i proposisjonen framgår at departementet legger opp til en slik gjennomgang av inntektssystemet og kommunesektorens finansieringssystem. Inntil en slik gjennomgang har funnet sted, og uten at det skjer en styrking av bosettingskriteriene, mener dette medlem at det vil være feil å fjerne tapskompensasjonsordningen. Forslaget fra Regjeringen om å kompensere bortfallet av tapskompensasjonen med å gi tilskudd til de kommuner som rammes fra det ordinære skjønnet, styrker argumentet om at det må foretas endringer i inntektssystemet før tapskompensasjonen fjernes.

5. Fordelingsvirkninger av inntektssystemutvalgets 1. og 2. delutredning

5.1 Sammendrag

5.1.1 Inntektssystemutvalgets 1. delutredning

       Omleggingen av inntektssystemet i 1997 ga omfordelinger mellom fylkeskommunene og mellom kommunene. For kommunenes vedkommende hadde en også en omlegging av kriteriene for personer med psykisk utviklingshemming i 1998.

       I St.prp. nr. 55 (1995-1996) Om kommuneøkonomien 1997 m.v. og i St.prp. nr. 61 (1996-1997) Om kommuneøkonomien 1998 m.v. er det vist fordelingsvirkninger av disse omleggingene.

       Kommuner og fylkeskommuner som tapte ble lovet kompensasjon gjennom regionaltilskudd og ekstraordinært skjønn. Regionaltilskuddet ble forutsatt å være en fast del av inntektssystemet, mens ekstraordinært skjønn ble forutsatt videreført frem til og med 2001. Imidlertid er det slik at kostnaden ved denne kompensasjonen er finansiert av alle kommuner. Dette innebærer at « gevinsten » til vinnerkommunene er noe redusert, og at « taperkommunene » ikke har fått full kompensasjon. I proposisjonens kap. 6 og i vedlegg 6 er det vist beregninger over hvordan tapskompensasjonen og finansieringen av denne har påvirket omfordelingen av inntekt mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

5.1.2 Inntektssystemutvalgets 2. delutredning

       I St.prp. nr. 60 (1997-1998) Om kommuneøkonomien 1999 m.v. varslet regjeringen Bondevik at den i statsbudsjettet for 1999 ville komme tilbake med forslag om at den kommunale inntektsskatten for selskaper skulle tilfalle staten.

       I St.prp. nr. 60 (1997-1998) Om kommuneøkonomien 1999 m.v. ble størrelsen på den kommunale selskapsskatten anslått til å være om lag 6 mrd. kroner, fordelt med 3,8 mrd. kroner på kommunene og 2,2 mrd. kroner på fylkeskommunene. Inntektsbortfallet kommunene og fylkeskommunene fikk ved fjerning av selskapsskatten, ble erstattet med skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere, slik at kommunesektoren samlet ikke skulle tape på denne skattereformen.

       Nye beregninger viser at bortfallet av selskapsskatten til sammen utgjorde 6,3 mrd. kroner, fordelt med 4.020 mill. kroner på kommunene og 2.280 mill. kroner på fylkeskommunene. Til gjengjeld ble også inntekt fra forskuddsskatt m.m. 500 mill. kroner høyere enn anslått slik at sektorens samlede skatteinntekter i 1999 ble om lag 200 mill. kroner høyere enn anslått i opprinnelig vedtatt budsjett for 1999.

       Regjeringen Bondevik la til grunn at kommuner som fikk vesentlige tap som følge av en slik omlegging skulle få kompensert om lag halvparten av det anslåtte tapet gjennom økt naturressursskatt for kraftkommunene, hovedstadstilskudd for Oslo eller økte skjønnsmidler for andre kommuner.

       Beregninger viser at det kun var tre fylkeskommuner som på kort sikt tapte på omleggingen av selskapsskatten for fylkeskommunene: Oslo, Vest-Agder og Finnmark. Av disse var det Oslo som tapte mest pr. innbygger, mens Vest-Agder og Finnmark hadde mindre tap.

       Det er bare Oslo av fylkeskommunene som på lengre sikt taper på bortfallet av selskapsskatten. Dette blir delvis kompensert gjennom økt hovedstadstilskudd.

5.2 Komiteens merknader

       Komiteen tar dette til orientering.

6. Departementets vurdering av inntektssystemet og forslag til endringer

6.1 Generell omtale

6.1.1 Sammendrag

       Inntektssystemets overordnede målsetting er å sikre utjevning av de økonomiske forutsetningene for å kunne gi et likeverdig kommunalt tjenestetilbud til innbyggerne over hele landet. Dette betyr ikke at alle kommuner skal ha like inntekter, men at alle kommuner skal ha like forutsetninger for å gi et likeverdig tjenestetilbud. I hovedsak er det tre forhold som tilsier behov for utjevning mellom kommunene. For det første er det en betydelig variasjon i skatteinntekter mellom kommuner. Det kommer til utrykk ved at utliknet skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere varierer i forholdet 3:1 mellom kommunene og i forholdet 2:1 mellom fylkeskommunene. Dersom variasjonene i skatteinntektene ikke hadde blitt utjevnet gjennom inntektssystemet, ville det ha gitt betydelige forskjeller i det kommunale tjenestetilbudet. For det andre varierer de faktiske behov for kommunale tjenester mellom kommuner. En kommune med relativt sett mange eldre og mange skolebarn vil ha behov for mer ressurser enn en kommune med relativt sett få eldre og få skolebarn. For det tredje tilsier distriktspolitiske hensyn at det er behov for utjevning. I en del utkantkommuner vil det være behov for en sterk offentlig sektor for å motvirke økonomiske svingninger og et dårlig utbygd privat tilbud.

6.1.2 Komiteens merknader

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil vise til at Regjeringen har lagt frem en grundig gjennomgang av inntektssystemet i tråd med de vedtak Stortinget fattet ved budsjettbehandlingen høsten 1999. Disse medlemmer vil vise til at forslaget vil føre til en jevnere og mer rettferdig inntektsfordeling. Disse medlemmer viser også til at de nye bosettingskriteriene er vurdert av Allforsk. I en samlet vurdering fra Allforsk anbefales det å innføre de nye kriteriene i kostnadsnøkkelen for inntektssystemet for kommunene.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at Stortinget har bedt Regjeringen i kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 å komme med en evaluering av endringene i inntektssystemet.

       Flertallet forstår at det ble for knapp tid for Regjeringen å gjøre dette arbeidet grundig på den korte tid som sto til disposisjon fra Stortingets vedtak og til framleggelsen av proposisjonen.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet forutsetter imidlertid at Regjeringen vil foreta en slik grundig evaluering av omleggingene i inntektssystemet og at Regjeringen kommer tilbake til Stortinget med konklusjonene på egnet måte. Inntil en slik evaluering foreligger, bør det ikke foretas omfattende endringer i inntektssystemet.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til at det gjenstår en del områder som bør videre utredes for å gjøre inntektssystemet tilstrekkelig objektivt.

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet viser til at kompetente fagfolk reiste sterkt kritiske spørsmål ved Rattsø-utvalgets innstillings faglige holdbarhet. Det er i all hovedsak denne innstillingen som ligger til grunn for det inntektssystemet som nå gjelder. Innstillingen ble forsert fram under sterkt tidspress, og det ble under høringen særlig stilt spørsmål ved de bosettingsrelaterte kriteriene. Disse kriteriene skal gi kompensasjon for ekstra utgifter som har sammenheng med bosetting og interne avstandsforhold. De bosettingsrelaterte kriteriene ble betydelig svekket i den nye kostnadsnøkkelen som ble satt i kraft fra 1997. Dette skjedde gjenom en utvanning av tidsavstandstersklene i den tidligere Agder-modellen for grunnskoletilskuddet. Videre ble basistillegget, som alle kommuner mottar likt uansett størrelse, halvert. Dette ble gjort med den begrunnelse at det ikke er dyrere å drive helse- og sosialomsorg i små kommuner. En slik vurdering ligger fortsatt til grunn og derfor omfatter de foreslåtte nye bosettingskriteriene som presenteres i kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 bare grunnskolen.

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at veksten av kriteriet andel reisetid reduseres fra 11,1 % til 4,8 % i forslaget til ny kostnadsnøkkel for grunnskolen (tabell 9.2). Samtidig gir det nye kriteriet andel reiseavstand vekt 6,4 % og det tidligere kriteriet andel bosatt spredtbygd (3,4 %) er fjernet. Vekten av andel innbyggere 6-15 år er samtidig økt fra 81,5 % til 85 %. Dette innebærer at bosettingskriteriene samlet får redusert vekt.

       Den største svakheten ved forslaget til nye bosettingskriterier er at kompensasjon for ekstra bosettingsrelaterte utgifter ved drift av helse-, sosial- og omsorgssektoren er utelatt. Kommentarer i høringsrunden som påpekte dette er ikke nevnt i proposisjonen.

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet viser til høringsuttalelsen fra KS der det framheves at valg av kriterier er et rent skjønnsspørsmål i og med at det etter deres skjønn ikke er dokumentert at de nye målene tar bedre hensyn til kostnadsulemper enn dagens kriterier. KS anbefaler derfor at dagens kriterier beholdes inntil videre, ikke minst med tanke på stabilitet og oversiktlighet.

       Disse medlemmer viser til at de ekstra kostnadene som storbyene har ved sin drift, ikke minst for å møte store utfordringer innen sosialomsorg, psykiatri og rusmiddelmisbruk ikke fanges godt nok opp av kriteriene i inntektssystemet. En evaluering av inntektssystemet bør også inneholde spesielt fokus på hvordan disse ekstrakostnadene som storbyene har kan fanges opp. Det bør bl.a vurderes å innføre et storbytilskudd. Hovedstadstilskuddet bør inkluderes i et slikt storbytilskudd.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser videre til at det i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunen er stilt spørsmål ved om det finnes kriterier som godt nok fanger opp kostnadene ved spredt bosetting. Dette forhold bør vurderes nærmere.

       Videre vil komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti peke på manglende kriterier for kostnadene ved drift av ambulansetjenesten. Disse medlemmer mener at innbyggertilskuddet må baseres på innbyggerantallet og befolkningssammensetningen pr. 1. oktober året før, ikke som nå 1. januar året før. Disse medlemmer mener at dette er viktig for å gi kommunene en mest mulig riktig inntekt utfra den befolkningen kommunen skal tilrettelegge sine tjenester for. Disse medlemmer vil peke på at dette er særlig viktig for de kommunene som opplever sterk vekst.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet fremmer følgende forslag:

       « Innbyggertilskuddet skal baseres på innbyggertallet og befolkningssammensetningen pr. 1. oktober året før. »

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader om de hovedhensyn et inntektssystem bør ha.

       Inntektssystemet må sikre at overføringer baseres på objektive kriterier, gi stimulanser til utviding av næringsgrunnlag, styrke det kommunal selvstyret. Disse medlemmer mener dette må være rettesnorene for et videre arbeid med inntektssystemet. Fremfor å være et lappeteppe av ulike kompensasjonsordninger bør de ulike elementene i inntektssystemet ha en objektiv begrunnelse og avspeile spesielle kostnadsforhold knyttet til drift av kommunale tjenester eller gjennomføring av andre kommunale oppgaver. Objektive kriterier har en effektivitetsfremmende virkning. Gevinsten for effektiv drift blir igjen i kommunen, tjenestenivået avspeiler kommunal vellykkethet i drift, fremfor evnen til å legge frem sin sak for sentrale politikere. Indirekte styrker dette demokratiet og det kommunale selvstyret.

       Disse medlemmer viser til at Regjeringens opplegg innebærer nye politiske bekvemmelighetskompensasjoner som ikke er fundert på objektive kriterier. Disse medlemmer mener tapskompensasjonsordningen bør trappes ned, samtidig må de objektive kriteriene videreutvikles.

       Komiteens medlemmer fra Høyre mener Regjeringens gjennomgang av retningen for inntektssystemet for de kommende år, er et steg nærmere et system basert på objektive kriterier, men mener det fortsatt er for mange innslag av politiske skjønnsvurderinger i deler av inntektssystemet. Disse medlemmer konstaterer at arbeidet med å skape et mer objektivt inntektssystem i praksis stoppet opp under sentrumsregjeringen, og at det derfor gjenstår en rekke områder som bør belyses nærmere. Disse medlemmer har ved tidligere behandlinger understreket at innlemming av nye kriterier i inntektssystemet bør skje mest mulig samlet. Disse medlemmer mener derfor det er viktig at det settes fart på det gjenstående utredningsarbeidet, slik at en total gjennomgang med innføring av nye vekter og kriterier kan skje i kommuneøkonomiproposisjonen for 2002.

       De områder som særlig mangler utredning i dag er spørsmålene knyttet til rusmisbruk/sosialutgifter. Om det finnes særlige byforhold knyttet til dette eller knyttet til trafikale spørsmål som bør innlemmes i inntektssystemet. Videre er det nødvendig å forsere arbeidet med analyser av vekstkommunenes problemer - både i forhold til om befolkningstallene kan oppjusteres raskere og om inntektssystemet skal behandle kapitalutgifter på annen måte enn i dag. Disse medlemmer vil peke på at Rattsø 1-utredningen antok at kapitalutgifter fordelte seg noenlunde på samme måte som befolkningstall i kommunene. Disse medlemmer vil peke på at kapitalutgiftene har en helt annen periodisering - og at kapitalutgifter derfor kan stå i feil forhold til befolkningstall både for vekst og fraflyttingskommuner.

       Disse medlemmer vil også understreke at selv om det er klart at det er noen særlige utgiftsforhold som ligger til grunn for å ha regionaltilskudd, Nord-Norge-tilskudd og hovedstadstilskudd, så bør nivået og begrunnelsen for disse ordningene klarere utredes slik at det gis pekepinner for hvilke forhold tilskuddene faktisk skal dekke. Det vil også gi mulighet for å vurdere behov for endringer i disse ordningene som resultat av f.eks innlemming av nye objektive kriterier og vekter. Slik tilskuddene nå fremstår har de ingen klar målbar begrunnelse, men er enten et resultat av kompensasjon for en tidligere inntekt eller basert på politisk synsing.

       Disse medlemmer vil derfor fremme følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen utarbeide et faglig grunnlag for innarbeiding/videreutvikling av kriterier for rus/sosiale forhold for både kommuner og fylkeskommuner for innlemming i inntektssystemet fra 2002. »

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, fremmer følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen utrede hvilke utgiftselementer Nord-Norge-, regional- og hovedstadstilskuddet skal dekke og gi en faglig vurdering av om nivået på tilskuddene er riktige, og om kriteriene for hvem som får tilskuddene bør endres med bakgrunn i den faglige gjennomgangen. »

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil påpeke at det i kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 ikke foretas en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet og kriteriene slik en enstemmig kommunalkomité har bedt om. Det som legges fram av endringsforslag fra og med 2002, er en blanding av konkrete forslag og en skisse over problemområder som er under utredning og varsling av noen av de endringene som kommer. Det mangler helhet og dette gjør det kun mulig på dette tidspunkt å ta stilling til hovedinnholdet på generelt grunnlag og som tilslutning til rettingene endringene går i.

       Dette medlem vil derfor komme tilbake og ta endelig stilling til forslagene når de er ferdig utredet og legges fram for Stortinget til beslutning.

       Dette medlem ser at inntektssystemet er blitt svært uoversiktlig og at det er behov for endringer som gjør at systemet i seg sjøl fordeler mer av totalmidlene og at andelen som fordeles av ekstraordinært skjønn blir mindre.

       Dette medlem vil understreke behovet for likeverdige tjenester over hele landet. Dette medlem vil også påpeke den store faren for økt privatiseringspress som kommer av dårlig kommuneøkonomi generelt. Privatiseringspresset vil være størst i kommuner med vekst fordi oppbygging av tilbudet vil henge etter befolkningsøkningen. I mange av disse kommunene er inntektene pr. innbygger lave. Dårlige tilbud kombinert med en voksende befolkning der en økende andel av befolkningen har god privatøkonomi, gir grunnlag for rettmessig misnøye og markedsmuligheter for private tilbydere. Som strategi mot privatisering er derfor en bedring i vekstkommunen viktig. Dette medlem vil også understreke viktigheten av at disse kommunene også tar i bruk eiendomsskatt for å løse sine oppgaver.

       Dette medlem ser behovet for at overgangsordningen fases ut og at kriteriene gås igjennom, og støtter at Regjeringa arbeider videre med dette. Sosialistisk Venstreparti tar stilling til de enkelte endringene når de foreligger i forslagsform.

       For Oslo går dette medlem inn for økning av hovedstadstilskuddet, og gjennomgang av kriteriene som bedre vil reflektere Oslos behov.

       Dette medlem ser at noen kommuner kan komme dårlig ut av en nedtrapping av det ekstraordinære skjønnet. Derfor foreslår dette medlem å utrede økt bruk og justering av virkeområdet for regionaltilskuddet, slik at en mer aktivt kan fange opp distrikts- og utkantbehov.

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til brev fra kommunal- og regionalministeren til Arbeiderpartiet av 26. mai 2000, der det fremgår at de 286 mill. kronene (over 5 år) som fylkene Nordland, Troms og Finmark får gjennom økte satser i Nord-Norge-tilskuddet, er finansiert gjennom trekk i innbyggertilskuddet. Videre viser disse medlemmer til brev fra kommunal- og regionalministeren til Sosialistisk Venstreparti av 9. juni 2000, der det fremgår at det særlige Nord-Norge-tilskuddet fastsettes innenfor den vedtatte størrelsen på rammetilskuddet. Disse medlemmer viser til at både regionaltilskudd, hovedstadstilskudd og Nord-Norge-tilskudd finansieres ved trekk i innbyggertilskuddet for alle. Disse medlemmer ønsker å få vurdert hensiktsmessigheten av denne finansieringsordningen.

       Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen utrede muligheten for finansiering av hovedstadstilskuddet og regionaltilskuddet som egne ordninger uten trekk i innbyggertilskuddet for samtlige kommuner. »

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til merknad under kap. 6.5.2 og fremmer følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen vurdere behovet for nødvendige justeringer av virkeområdet og volumet på regionaltilskuddet i forbindelse med nedtrappingen av det ekstraordinære skjønnet. »

6.2 Utgiftsutjevning

6.2.1 Sammendrag

       I St.prp. nr. 55 (1995-1996) Om kommuneøkonomien 1997 m.v. pekte departementet på at en i forhold til kostnadsnøkler ville arbeide videre med problemstillinger knyttet til bosettingsmønster, klima, psykiatri, rusmiddelomsorg, ambulanseutgifter og samferdselssektoren. Departementet pekte spesielt på behovet for å utvikle et nytt mål for bosettingsmønster.

       En referansegruppe nedsatt av Kommunal- og regionaldepartementet har utarbeidet to alternative bosettingsindikatorer for kommunene. Kriteriene foreslås som et supplement til dagens kriterium « beregnet reisetid ». Forslaget inebærer at tre kriterier ivaretar merkostnader grunnet bosettingsmønsteret innen grunnskolesektoren. Departementet foreslår at det innføres nye bosettingsindikatorer i kostnadsnøkkelen til kommunene med virkning fra 2002, jf nærmere omtale under kap. 9 i proposisjonen.

       Innføring av de nye kriteriene medfører reduserte inntekter til noen større kommuner. Med noen unntak vil de fleste andre kommuner tjene på omleggingen.

       Departementet har også igangsatt et forskningsprosjekt for å utvikle ny kostnadsnøkkel for lokale ruter, som er en del av samferdselsnøkkelen for fylkeskommuner. Departementet har videre igangsatt et forskningsprosjekt om kostnadsvariasjoner mellom fylkeskommunene knyttet til psykiatri.

       Etter departementets vurdering bør nye kriterier for bosetting, samt eventuelle nye kostnadsnøkler for lokale ruter og psykiatri tas i bruk samlet fra 2002. Dette er først og fremst begrunnet med at endringer i kriterier vil ha omfordelingseffekter, og at det er ønskelig å kunne vurdere slike fordelingsvirkninger samlet for flere kriterier. Det er også ønskelig å kunne vurdere fordelingsvirkningene av nye bosettingskriterier i forhold til eventuelle endringer i tapskompensasjonen fra 2002. Til slutt vil departementet peke på at behovet for en viss stabilitet og forutsigbarhet i kommunesektorens inntektsrammer også tilsier at større endringer i inntektssystemet tas mest mulig samlet med noen års mellomrom.

       Etter en samlet vurdering mener departementet at det vil være ønskelig med en bred gjennomgang av inntektssystemet om lag hvert 10. år. Departementet viser videre til at en ny gjennomgang bør bygge på noen års regnskapsstatistikk basert på KOSTRA. KOSTRA blir obligatorisk f.o.m 2001. På denne bakgrunn legger departementet foreløpig opp til at det nedsettes et nytt inntektsystemutvalg for en bred gjennomgang av inntektssystemet omkring 2005.

6.2.2 Komiteens merknader

       Komiteen har merket seg Regjeringens arbeid med to nye bosettingskriterier i inntektsutjevningen.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre og Sosialistisk Venstreparti, vil støtte innlemmingen av de nye kriteriene fra budsjettåret 2002. Det dokumenteres at de nye kriteriene bedre vil kompensere for kostnadsulemper på grunn av en desentralisert grunnskolestruktur, og flertallet vil understreke verdien av dette.

       Flertallet har merket seg at Regjeringen vil ha en bred gjennomgang av inntektssystemet hvert tiende år, basert på regnskapsstatistikk som igjen er basert på KOSTRA. Flertallet støtter dette.

       Komiteen viser til at utredninger de senere årene har dokumentert et behov for løpende å vurdere tildelingskriteriene i inntektssystemet, slik at inntektsfordelingen mellom kommunene og mellom fylkeskommunene blir mest mulig rettferdig. Forutsigbarheten kan sikres for kommunenes del ved tidlig å klargjøre at endringer i sosiale forhold i kommunene jevnlig gir seg utslag i endrede kriterier og endrede støtteordninger.

       Komiteen vil påpeke at ved fastsetting av hvilke befolkningstall som skal brukes, må hensynet til både vekstkommuner og fraflyttingskommuner vektlegges. Det er grunn til å tro at det alltid vil være en mindre tidsforsinkelse knyttet til utgiftsvekst/utgiftsreduksjon som følge av tilflytting/fraflytting. Ved omleggingen i forbindelse med Inntektssystemutvalgets 1. delutredning ble det også foretatt endringer som medførte at endringer i kriterieverdiene slo raskere igjennom. Befolkningsendringer skaper også spesielle problemer knyttet til kapitalutgifter som bør analyseres nærmere. Komiteen vil be departementet om å komme tilbake med en vurdering av om vekstkommunene har et utgiftsbehov som ikke fanges opp av IS.

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener at inntektssystemet ennå ikke har funnet sin endelige utforming. Dette vil først skje etter en grundig evaluering med påfølgende tilpasninger i systemet på bakgrunn av de mangler og svakheter som er avdekket. Etter at en slik prosess er gjennomført, støtter disse medlemmer forslaget om en bred gjennomgang av inntektssystemet hvert tiende år.

       Disse medlemmer vil støtte at det arbeides videre med problemstillinger og eventuelt endringer for å oppnå en bedre behovsdekking på områdene bosettingsmønster, klima, psykiatri, rusmisbrukeromsorg, ambulanseutgifter og samferdsel. Spesielt vil disse medlemmer vise til merknader under kap. 15 om resultatrapportering fra kommunal tjenesteproduksjon og til behovet for å styrke kollektivtransporten og samferdselssektoren generelt.

6.3 Inntektsutjevning

6.3.1 Sammendrag

       Se omtale foran under pkt. 2.3.1.3.

       I 2001 vil om lag 400 kommuner ha skatteinntekt under referansenivået på 110 % av landsgjennomsnittet og dermed omfattes av inntektsutjevningen. Kommuner med skatteinntekt over referansenivået vil ha muligheter til å ha et bedre tjenestetilbud enn det store flertallet av kommuner. Regjeringen legger stor vekt på målet om likeverdige tjenester for alle innbyggere uavhengig av bostedskommune.

       Som et virkemiddel for å minske forskjellene i tjenestetilbudet kommunene imellom vil departementet foreslå at trekknivået for kommuner med høye skatteinntekter gradvis reduseres fra 140 % til 130 % i løpet av femårsperioden 2002-2007 og at trekkgraden beholdes på 50 %. Dette betyr at kommuner med skatteinntekt over 130 % av landsgjennomsnittet trekkes 50 % av forskjellen mellom dette nivået og egen skatt. Endringen i trekkordningen innebærer at alle kommuner med skatteinntekter under 130 % av landsgjennomsnittet får økt sine inntekter. Selv med en slik omlegging vil Norge ha en mindre omfattende inntektsutjevning enn Sverige.

6.3.2 Komiteens merknader

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, slutter seg til forslaget om endringer i inntektsutjevningen. Flertallet legger særlig vekt på behovet for en jevnere fordeling mellom kommunene for å sikre forutsetningene for at det skal kunne gis et likeverdig tjenestetilbud over hele landet. Flertallet understreker at gjennom inntektsfordeling skal kommunenes økonomiske forutsetninger for å gi folk viktige tjenester innen omsorg, helse, utdanning og kultur jevnes ut. Flertallet viser til at mange kommuner de siste årene har opplevd endringer i sosiale forhold og i befolknings- og alderssammensetninger og at dette har resultert i store ulikheter mellom de kommunale tjenestetilbudene.

       Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti, støtter Regjeringens forslag om å endre trekknivået for kommuner med høye skatteinntekter gradvis fra 140 % til 130 %. Disse medlemmer slutter seg til forslaget om gradvis gjennomføring over en femårsperiode fra 2002 til 2007.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at det fremlagte forslaget går for langt i å utjevne inntektsforskjellene mellom kommunene, og at dette vil bidra til å vanskeliggjøre en omstilling innen kommunalsektor. Disse medlemmer vil gå imot å sette trekkgrensen til 130 %, noe som disse medlemmer mener vil bidra til å motivere kommunene til å arbeide for å øke egne skatteinntekter.

       Komiteens medlemmer fra Høyre er sterkt i tvil om dagens inntektsutjevning har funnet en god balanse mellom behovet for incentivene til å skape et bredt næringsgrunnlag og for faktisk å drive skatteinnfordring på marginen.

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Høyre og Senterpartiet mener det er god grunn til å utrede nærmere en mer gradert utjevning - hvor utjevningen avtar jo nærmere gjennomsnittlige skatteinntekter en kommune kommer. Disse medlemmer vil fremme forslag om en slik gjennomgang til neste års kommuneøkonomiproposisjon, før en slik gjennomgang vil ikke disse medlemmer støtte forslag om å endre andre deler av inntektsutjevningssystemet. Disse medlemmer vil samtidig be om at det blir gitt en bred gjennomgang av erfaringene med løpende inntektsutjevning.

       Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen utrede endringer i inntektsutjevningen som innebærer en trinnvis ordning hvor utjevningen gradvis avtar når inntektene når 100 % av gjennomsnittet ».

       Komiteens medlem fra Senterpartiet kan ikke støtte forslaget om å sette trekknivået til 130 %. Dette medlem ønsker å få utredet andre alternativ. Bl.a. et alternativ som legger trekknivået enda lavere kombinert med en gradvis økning i trekkgraden. Det vil da være aktuelt å starte med en svært lav trekkgrad. Med en slik ordning unngår en at kommuner kan få store svingninger i sine skatteinntekter fra det ene året til det andre.

6.4 Nord-Norge-tilskudd

6.4.1 Sammendrag

       I 2000 benyttes følgende satser for kommunene i kroner pr. innbygger:

       For fylkeskommunene er satsene i kroner pr. innbygger:

       Nord-Norge-tilskuddet er begrunnet ut fra regionalpolitiske hensyn. Departementet vil bl.a peke på følgende argumenter for å ha et eget Nord-Norge-tilskudd:

       Departementets vurdering er at Nord-Norge-tilskuddet er et velfungerende regionalpolitisk virkemiddel. Størrelsen og fordelingen av tilskuddet må fastsettes i de årlige statsbudsjett.

6.4.2 Komiteens merknader

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at det av regionalpolitiske hensyn er behov for å opprettholde et høyt inntektsnivå i Finmark, Troms og Nordland. Flertallet slutter seg derfor til at forslaget om at disse fylkene får kompensert for tap gjennom å beholde Nord-Norge-tilskuddet. Flertallet slutter seg også til at de fleste kommunene i Finmark får kompensert det samlede tap av økte satser i Nord-Norge-tilskuddet.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet har i hovedsak merket seg at størrelsen og fordelingene av tilskuddet fastsettes i de årlige statsbudsjett.

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener at Nord-Norge-tilskuddet bør prisjusteres for 2001. Nord-Norge-tilskuddet ble prisjustert av regjeringen Bondevik og stortingsflertallet støttet dette.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ser ingen grunn til at Nord-Norge-tilskuddet skal opprettholdes og vil derfor foreslå en avvikling av dette. Disse medlemmer mener at et særskilt Nord-Norge-tilskudd bidrar til å opprettholde en unødvendig stor offentlig sektor i landsdelen, noe som ikke er ønskelig. Disse medlemmer er av den oppfatning at et slikt tilskudd også er med på å motvirke en raskere utvikling i bosettingsmønsteret som burde medføre samling i større og mer slagkraftige enheter, noe som kan bidra til å heve overlevelsesevnen til landsdelen.

       Komiteens medlemmer fra Høyre viser til sine merknader og forslag under pkt. 6.2.2.

6.5 Regionaltilskudd

6.5.2 Sammendrag

       Regionaltilskuddet er på samme måte som Nord-Norge-tilskuddet begrunnet ut fra regionalpolitiske hensyn.

       Tilskuddet er utformet slik at det gis en sats pr. kommune i tilskudd. I statsbudsjettet for 2000 er satsene fastsatt til:

       Tilskuddssatsene vil bli opptrappet med hhv. 1.500.000 kroner (A) og 650.000 kroner (B, C og D) i budsjettet for 2001. Dette er i tråd med opptrappingsplanen som Stortinget har gitt sin tilslutning til. Samlet vil ordningen i 2001 koste om lag 500 mill. kroner.

       Departementets vurdering er at tilskuddet er et hensiktsmessig virkemiddel i regionalpolitikken. Dersom tilskuddet skulle bli avviklet etter 2001 vil konsekvensene for enkeltkommuner kunne bli betydelige.

6.5.2 Komiteens merknader

       Regionaltilskudd er begrunnet i regionalpolitiske hensyn. Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, gir sin støtte til å beholde regionaltilskuddet som en tapskompensasjonsordning.

       Flertallet ser på regionaltilskuddet som et viktig virkemiddel i distriktspolitikken.

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti har merket seg at regionaltilskuddet gis som et fast beløp til minsteinntektskommuner med under 3.000 innbyggere i det distriktspolitiske virkeområde. Disse medlemmer vil vise til at det er et mål at de minste kommunene skal vokse. For kommunene som omfattes av regionaltilskuddet oppstår et problem dersom de får flere enn 3.000 innbyggere ved at de da mister regionaltilskuddet totalt. En liten vekst i innbyggertallet vil kunne føre til tap av viktige inntekter. Disse medlemmer mener dette kan føre til at enkelte kommuner ikke vil ha noe ønske om å vokse. Disse medlemmer vil be Regjeringen vurdere om det kan foregå en gradvis nedtrapping av regionaltilskuddet fra fullt tilskudd til kr 0 for de kommunene som øker innbyggertallet til mer enn 3.000 innbyggere.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ser intet behov for å ha et særskilt regionaltilskudd og vil derfor gå inn for en avvikling av dette.

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil vise til at systemendringen som blir skissert i proposisjonen i sum vil gi nedgang i inntekt for en del mindre sentralt beliggende kommuner og kommunener med befolkningsnedgang. Dette kan medføre behov for å justere virkeområdet og volumet av regionaltilskuddet for å oppnå ønsket virkning og tilstrekkelig vekt på de distriktspolitiske behovene.

       Dette medlem viser til forslag under kap. 6.1.2.

       Komiteens medlemmer fra Høyre viser til sine merknader og forslag under pkt. 6.2.2.

6.6 Ekstraordinært skjønn

6.6.1 Sammendrag

       Departementet vil peke på at ordningen har flere svakheter:

       I kap. 8 i proposisjonen er det vist hvilke fordelingsvirkninger en avvikling av ordningen med ekstraordinært skjønn vil ha. Departementet viser til at tapet ved en avvikling av ekstraordinært skjønn øker med nivå på frie inntekter. Kommunene med lavt nivå på frie inntekter vinner, mens kommunene med høyt nivå på frie inntekter taper på en slik avvikling. En avvikling av ekstraordinært skjønn kan føre til en utjevning av inntekter blant kommunene. Dersom ekstraordinært skjønn legges inn i innbyggertilskuddet med et likt beløp pr. innbygger, vil det for fylkeskommunene utgjøre om lag 140 kroner pr. innbygger. Det vil si at fylkeskommunene som har ekstraordinært skjønn over 140 kroner pr. innbygger vil tape på avviklingen av ekstraordinært skjønn, og omvendt. Det vil være syv fylkeskommuner som er netto tapere ved en slik avvikling. Departementet mener på grunnlag av disse fordelingsanalysene at det ikke er aktuelt å avvikle det ekstraordinære skjønnet uten samtidig å gjennomføre andre endringer i inntektssystemet. I kap. 12 i proposisjonen presenteres derfor et samlet opplegg der endring av tapskompensasjonen sees i sammenheng med endringer i bosettingskriterier, inntektsutjevning, skatteandel, hovedstadstilskudd, Nord-Norge-tilskudd og ordinært skjønn. Det foreslås en gradvis nedtrapping av det ekstraordinære skjønnet over femårsperioden 2002-2007, med tilsvarende opptrapping/endring av de øvrige elementene som er nevnt.

6.6.2 Komiteens merknader

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti, har merket seg svakheter ved ekstraordinært skjønn som nevnt i proposisjonen.

       Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti, viser til at Regjeringen ikke vil avvikle ordningen med ekstraordinært skjønn uten samtidig å gjennomføre andre endringer i inntektssystemet.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener således at det er avgjørende å se alle komponenter i inntektssystemet under ett.

       Under de ovenfor gitte forutsetninger støtter komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet at det ekstraordinære skjønnet legges inn i de ordinære virkemidlene med 1/5 hvert år fra 2002 til 2007.

       Disse medlemmer mener det er positivt at Regjeringen nå tar et grep for å gjennomføre omfordelingsordinger som er mer rettferdige for kommuner og fylkeskommuner.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at disse medlemmer er imot ordningen med ekstraordinært skjønn, og at denne ordningen bør avvikles så snart som mulig.

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti vil vise til at siden 1997 har kommunene som fikk et tap som en følge av omleggingen av inntektssystemet fått dette kompensert gjennom ekstraordinært skjønnstilskudd. Disse medlemmer vil peke på at dette har medført at den omfordelingsvirkningen som omleggingen av inntektssystemet skulle føre til er blitt redusert. Disse medlemmer ser på denne ordningen som lite målrettet ved at den omfatter alle tapskommuner uavhengig av inntektsnivå og størrelse på tap.

       Disse medlemmer vil vise til at det må arbeides videre med å forbedre de objektive kriteriene for beregningen av inntektsoverføringene til den enkelte kommune. Disse medlemmer vil peke på at blant annet klima/vekst bør tas inn som et av kriteriene i inntektssystemet. Disse medlemmer mener også at spredtbygd-kriteriene må vektlegges noe sterkere og at det legges til grunn en samferdselsnøkkel som tar hensyn til skoleskyssen og utkantenes særlige behov. Disse medlemmer vil peke på at i de sentrale strøk finansieres en relativt større del av trafikkselskapenes kostnader av markedet.

       Disse medlemmer ser det videre som viktig at det igangsettes en grundig gjennomgang av virkningene av endringene i inntektssystemet. Disse medlemmer støtter avviklingen av det ekstraordinære skjønn over 5 år under forutsetning av at nødvendige endringer gjøres i inntektssystemet utfra hva denne gjennomgangen vil vise.

       Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at de fremmer en rekke forslag til videre utredning av kriterier for områder som må vurderes inntatt på andre måter enn i dag i inntektssystemet.

       Disse medlemmer mener retningen med nedtrapping og utfasing av tapskompensasjonordningen (det særskilte skjønnet) er riktig. Disse medlemmer mener det burde vært gjort raskere enn Regjeringen har foreslått f.eks ved ikke å trappe opp kompensasjonen for 2001 og fase resten ut til 2005. Disse medlemmer konstaterer at det ikke er flertall for en hurtigere nedtrapping og vil derfor støtte Regjeringens forslag om å fase ut tapskompensasjonsordningen med 1/5 hvert år fra 2002 til 2007.

       Komiteens medlem fra Senterpartiet avviser Regjeringens forslag om gradvis å avvikle tapskompensasjonsordningen fra 2002. Dette vil få så dramatiske utslag for mange kommuner at Regjeringen har sett seg nødt til å love å kompensere dette med å gi fra den ordinære skjønnspotten. Dette er ikke noen god løsning. Forenklinger slik som forutsatt oppnås ikke. For mange kommuner vil det dessuten bli umulig å drive langsiktig planlegging når de er avhengig av årlige vurderinger fra de som fordeler skjønnsmidlene. Dette medlem mener at en avvikling av tapskompensasjonsordningen må utsettes til det er foretatt en grundig gjennomgang av virkningene av endringene i inntektssystemet (Rattsø I og II). Deretter bør det igangsettes arbeid for å styrke distriktskriteriene i kostnadsnøkkelen for kommunene. Så kan neste skritt være gradvis å fjerne tapskompensasjon.

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at tapskompensasjonen ikke er foreslått nedtrappet før 2002 og forutsetter at utredninger som er varslet i kommuneøkonomiproposisjonen og utredningsarbeider som Stortinget i tillegg ber om under behandlingen av proposisjonen. Dette medlem forutsetter at dette er gjennomført og ligger som grunnlag når endelig beslutning skal tas. På dette grunnlag vil dette medlem ta endelig stilling til nedtrappingen.

6.7 Ordinært skjønn

6.7.1 Sammendrag

       Den ordinære skjønnsrammen har de siste årene blitt holdt på reelt uendret nivå. Departementets vurdering er at det er grunnlag for å redusere skjønnsrammen noe de nærmeste årene mot tilsvarende økning i innbyggertilskuddet uten vesentlige omfordelingsvirkninger, jf nærmere omtale i kap. 14 i proposisjonen. Her gjennomgås retningslinjene for departementets fordeling av skjønnsrammen mellom fylker, og retningslinjene for fylkesmennenes tilrådinger overfor departementet vedrørende fordeling mellom kommuner innenfor fylket.

       Departementet ser det slik at det allerede i 2001 er nødvendig med en viss omfordeling av de ordinære skjønnsmidlene mellom fylkene og fylkeskommunene ut fra målet om et likeverdig tjenestetilbud. Det innebærer at forskjellene mellom fylkene og fylkeskommunene i ordinært skjønnstilskudd pr. innbygger bør bli mindre. Departementet vil i en slik omfordeling særlig legge vekt på nivået på ordinært skjønn pr. innbygger. Det er samtidig fortsatt nødvendig å ivareta de regionalpolitiske hensyn som i noen grad ligger bak dagens fordeling av det ordinære skjønnstilskuddet. For kommunene og fylkeskommunene i Nord-Norge mener departementet at nivået på den særskilte innsatsen bør synliggjøres gjennom Nord-Norge-tilskuddet. Departementet tar derfor sikte på å overføre en del av skjønnstilskuddet til denne landsdelen til Nord-Norge-tilskuddet.

       I 2000 ble til sammen 310 mill. kroner av det ordinære skjønnstilskuddet til kommunene satt av til særlig ressurskrevende brukere av kommunale tjenester. Departementet ser på det som nødvendig at mer av det ordinære skjønnstilskuddet til kommunene enn i 2000 bør knyttes til dette formålet. Departementet ser det slik at en ren statlig toppfinansieringsordning for særlig ressurskrevende brukere har flere svakheter, og foreslår av den grunn å videreføre dagens kompensasjonsordning. Departementet ser imidlertid behov for presiseringer og avgrensninger i kriteriene for utmåling og tildeling av tilskudd til kommunene, slik at ordningen blir mest mulig treffsikker og forutsigbar. Departementet foreslår at skjønnstildelingen tar utgangspunkt i kommunenes anslåtte lønnsutgifter ved direkte tjenesteyting til brukere av helse-, pleie- og omsorg påfølgende år. Mindre kommuner skal fortsatt prioriteres ved tildeling av midler, men uten at større kommuner utelukkes fra kompensasjonsordningen. En matematisk modell for statlig/kommunal finansiering videreføres som et utgangspunkt for vurdering av tilskudd til den enkelte kommune. Det må fortsatt korrigeres for tildeling av midler gjennom andre relevante tilskuddsordninger.

6.7.2 Komiteens merknader

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, støtter Regjeringens forslag om å omfordele de ordinære skjønnsmidlene mellom fylkene og fylkeskommunene ut fra målet om et likeverdig tjenestetilbud.

       Komiteens medlemmer fra Høyre mener det er viktig å fjerne de historiske bindingene som er på fordelingene av skjønnsmidler til kommunene mellom fylkene. Disse medlemmene mener det må være de enkelte kommunenes økonomiske situasjon og deres muligheter for å gi tjenester til innbyggerne på en forsvarlig måte som skal være styrende for om de tildeles skjønnsmidler og nivået på disse, ikke hvilken del av landet kommunen ligger i. Disse medlemmer mener derfor det bør arbeides mer med bedre fordelingskriterier mellom fylkene ut fra prisnippet om at skjønnstildeling skal være for å løse helt spesielle situasjoner eller overgangsordninger for omlegginger hvor de kortsiktige virkningene ville medført for hardt omstillingspress. Disse medlemmer vil vise til at endringer i områder for differensiert arbeidsgiveravgift, kommuner som akkurat overstiger regionaltilskuddet, kommuner med store endringer pga. frafall av viktige arbeidsplasser er eksempler på slike tilfeller. Disse medlemmer er uenig med Regjeringen i at en revurdering av fylkesfordelingen av skjønnsmidler skal innebære at Nord-Norge-tilskuddet automatisk skal øke, og viser til sitt forslag under kap. 2.5.2 om å etablere objektive utgiftskriterier som begrunnelse for Nord-Norge-tilskudd og andre slike tilskudd i inntektssystemet.

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil vise til sine merknader i kap. 2.4.2 hvor det fremmes forslag om å fordoble beløpet som overføres fra det ordinære skjønnet til statens naturskadefond til bruk for skredsikring i kommunene.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at disse medlemmer ønsker å innlemme skjønnstilskuddet i den ordinære ramme.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til forslaget om en statlig toppfinansieringsmodell for ressurskrevende brukere.

       Disse medlemmer mener at en individspesifikk refusjonsordning medfører en svært detaljert styring av statlige overføringer. Ordningen vil måtte kreve omfattende rapportering og kontroll. Ordningen vil videre ha klare fellestrekk med en trygdeordning, noe som vil bli svært arbeidskrevende både for stat og kommune.

       Videre mener disse medlemmer at en slik finansieringsordning vil kunne gi uheldige fordelingsvirkninger. De største kommunene vil få betydelige statlige overføringer gjennom ordningen selv med en gjennomsnittskostnad for ressurskrevende brukere under gjennomsnittet.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre og Senterpartiet, vil be Regjeringen arbeide videre med å forbedre dagens kompensasjonsordning for de ressurskrevende brukerne også gjennom andre finansieringsordninger enn bruk av skjønnsmidler. Regjeringen bes komme tilbake med forslag i neste års kommuneøkonomiproposisjon.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil påpeke at den ordningen Regjeringen nå foreslår ikke er tilstrekkelig i forhold til behovet. Tilskuddet er lagt inn i skjønnspotten og kan derfor variere fra år til år og fra kommune til kommune, avhengig av størrelsen på skjønnsramma, hvilke andre områder som skal tilgodesees innenfor ramma, hvor mange brukere som til enhver tid kommer inn under ordninga og kommunenes evne til medfinansiering.

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet ber Regjeringen, i det opplegget som Regjeringen skal fremme for 2002, vurdere ulike ordninger for toppfinansiering.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til tidligere års forslag om en statlig toppfinansiering av utgifter til særlig ressurskrevende brukere av kommunale tjenester.

       Disse medlemmer vil hevde at tjenester til disse brukerne er fullstendig uegnet for utøvelse av generelt skjønn. Dette er mennesker som er helt avhengig av døgnkontinuerlig hjelp og pleie, og som ofte krever spesialisert personale. Verken brukernes behov eller behovet for stabilt og kvalifisert personell, kan sikres ved dagenes finansiering.

       Disse medlemmer vil vise til at mange kommuner har svært store utgifter til disse oppgavene og at statens medfinansiering er utilstrekkelig for å sikre et nødvendig og trygt tilbud.

       Disse medlemmer vil vise til at Regjeringens opplegg forutsetter kommunale kostnadsanslag for den enkelte ressurskrevende bruker. Dette viser at en ordning med statlig toppfinansiering slik disse medlemmer foreslår, kun skiller seg fra Regjeringens opplegg når det gjelder i hvilken grad kommunen skal få kompensert sine utgifter - og ikke hvilket system som krever mest saksbehandling. Snarere tvert imot vil en ordning uten innslag av skjønn bety mindre byråkrati og bedre sikring for de mest hjelpetrengende.

       Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

       « Det innføres en statlig toppfinansiering for særlig ressurskrevende brukere av kommunale tjenester.

       Ordningen skal forutsette en fastsatt kommunal egenandel til 600.000 kroner og en statlig finansiering på 100 % av kommunale utgifter utover dette. »

6.8 Selskapsskatt

6.8.1 Sammendrag

       Etter departementets vurdering har bortfallet av den kommunale selskapsskatten ført til en jevnere fordeling av skatteinntekter mellom kommuner, jf målet om likeverdige tjenester. Det vil også over tid føre til større stabilitet i de kommunale skatteinntektene. Bortfallet av den kommunale selskapsskatten vil derfor gjøre det lettere å lage gode skatteanslag i nasjonalbudsjettet for kommunesektoren samlet. Det samme vil gjelde for enkeltkommuner. En av innvendingene mot å gjøre selskapsskatten statlig, var at det ville svekke kommunenes incentiver for å tilrettelegge for kommunal næringsvirksomhet. Departementet peker på at selskapsskatten er erstattet med økt personskatt. Tilrettelegging av næringsvirksomhet vil gi økt sysselsetting som igjen vil generere økte skatteinntekter. Departementet viser til kap. 11 i proposisjonen, der det pekes på at økte skatteinntekter ikke er kommunenes viktigste drivkraft for å satse på næringsutvikling.

       Mens skatt fra forskuddspliktige (personskatt) er forholdsvis jevnt fordelt mellom kommunene, var skatten fra etterskuddspliktige (selskapsskatten) svært ujevnt fordelt. Selv om bortfallet av kommunal selskapsskatt ble erstattet med skatt fra personer, medførte denne omleggingen derfor forholdsvis stor omfordeling av inntekt mellom kommuner. I vedlegg 7 i proposisjonen er det laget beregninger som viser fordelingsvirkningene for enkeltkommuner/fylkeskommuner. Det skilles her mellom de kortsiktige effektene knyttet til 1999 og de langsiktige effektene (fra og med 2000). Fordelingsvirkningene er mye større for 1999 enn det de vil være fra og med 2000. Dette har sammenheng med at inntektsåret 1999 ikke omfattes av inntektsutjevningsordningen i inntektssystemet som følge av innføring av løpende inntektsutjevning.

       I tillegg til kompensasjon gjennom økt personskatt, er Oslo delvis kompensert gjennom et eget hovedstadstillegg, kraftkommuner er kompensert gjennom økt naturressursskatt og noen andre enkeltkommuner er kompensert gjennom økt skjønn. Departementet foreslår ingen endringer i kompensasjonsordningene for bortfall av selskapsskatt.

6.8.2 Komiteens merknader

       Komiteen viser til de respektive fraksjoners merknader i forbindelse med behandlingen av opplegget for selskapsskatten i Innst.S.nr.250 (1997-1998), jf St.prp. nr. 60 (1997-1998).

       Komiteen viser til at det ved omlegging i 1999 ble gitt kompensasjon til kommuner som tapte gjennom hovedstadstilskudd, ordinært skjønn og økt naturressursskatt. Både hovedstadstilskudd og økningen i naturressursskatt blir videreført, noe komiteen støtter.

       De aller fleste av kommunene som ble kompensert gjennom ordinært skjønn i 1999 vil fra og med 2000 kompenseres gjennom løpende inntektsutjevning. Komiteen merker seg at enkeltkommuner som ikke blir kompensert gjennom inntektsutjevningen vil bli vurdert i forbindelse med den ordinære skjønnstildelingen.

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet slutter seg til at hovedstadstilskuddet beholdes i 2001 og viser til sitt forslag om at hovedstadstilskuddet deretter tas inn i et storbytilskudd.

       Disse medlemmer viser til at disse medlemmer under behandlingen av Dok.nr.8:40 (1999-2000) ba om at konsekvensene av overgang til statlig selskapsskatt evalueres etter at ordningen har virket noen år.

6.9 Skatteandel

6.9.1 Sammendrag

       I 2000 utgjør skatt om lag 44 % av kommunesektorens totale inntekter. Inntektssystemutvalget anbefalte at skatteandelen ble økt til om lag 50 %, noe som Stortinget sluttet seg til ved behandlingen av oppfølgingen av utvalgets andre delutredning.

       Denne økningen er hittil ikke iverksatt fordi uønskede fordelingsvirkninger kan oppstå på kort sikt. Flere forhold tilsier imidlertid at skatteandelen nå kan økes uten at dette skaper uønskede fordelingsvirkninger.

       Statlig selskapsskatt og opptrappingen av nivået på inntektsutjevningen har sammen med innføring av løpende inntektsutjevning ført til at fordelingsvirkningene av økt skatteandel blir forholdsvis små. De kommuner som taper på opptrappingen er kommuner med lave skatteinntekter i forhold til landsgjennomsnittet.

       Departementet viser til at av hensyn til den makro-økonomiske styringen av kommunesektoren bør skatteandelen ikke økes for sterkt. I en oppgangskonjunktur vil skatteinntektene erfaringsmessig bli høyere enn det som er lagt til grunn når budsjettet utarbeides. Jo høyere skatteandelen da er, jo høyere vil merskatteinntektene for kommunesektoren bli i en slik oppgangskonjunktur. Dette gir rom for økt aktivitet i kommunesektoren og ytterligere press i økonomien i perioder hvor dette ikke er ønskelig.

       Etter en samlet vurdering tilrår departementet i proposisjonens kap. 10 en gradvis økning av skatteandelen til 50 % over en femårsperiode f.o.m 2002.

6.9.2 Komiteens merknader

       Komiteen støtter Regjeringens forslag om å øke skatteandelen til 50 %. Komiteen ser det som ønskelig med en gradvis opptrapping av skattens andel av sektorens samlede inntekter fra om lag 44 til 50 % slik Regjeringen legger opp til.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener det er fornuftig og ønskelig med en gradvis opptrapping over en femårsperiode, fra 2002 til 2007.

       Flertallet mener at finansiering av kommunesektoren må ha en viss lokal forankring, dette er viktig blant annet i forhold til å stimulere til økt næringsutvikling.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er av den oppfatning at det er positivt at kommunene får tilført mer av de skatteinntekter som er i kommunen. Disse medlemmer tror at dette vil bidra til at kommunene igangsetter aktiviteter som kan bidra til at det blir flere skatteinntekter i kommunene. Disse medlemmer er av den oppfatning at dette vil motivere kommunene til å få økt fokus på næringsutvikling, boligbygging og lignende. Disse medlemmer mener at kommunene i langt større grad må ta del i egne skatteinntekter enn det som er foreslått i denne proposisjon. Disse medlemmer vil også vise til at mange kommuner mistet interessen for å legge til rette for å øke egen skatteandel, da selskapsskatten ble statlig. Disse medlemmer er også av den oppfatning at endringene i skatteandelen i stor grad vil bli spist opp av andre inntektsutjevnende tiltak, noe disse medlemmer finner uheldig og lite målrettet.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener skatteandelen bør bli høyere enn 50 % av inntektene etter hvert som øremerkede tilskudd avvikles. Spesielt mener disse medlemmer at skatteandelen for primærkommunene bør økes vesentlig over 50 %

       Disse medlemmer mener opptrappingen må starte fra 2001.

6.10 Inndelingstilskudd

6.10.1 Sammendrag

       En viktig begrensende faktor i forhold til frivillige kommunesammenslutninger, er at sammenslutningskommunene over 5 år gradvis vil få redusert rammeoverføringer. På denne bakgrunn foreslås et eget inndelingstilskudd innenfor rammene av inntektssystemet, som opprettholder rammeoverføringene til sammenslutningskommuner i en 10-årsperiode.

6.10.2 Komiteens merknader

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, merker seg forslaget om opprettelse av et eget inndelingstilskudd, slik at kommuner som slår seg sammen ikke taper økonomisk gjennom inntektssystemet. Flertallet støtter dette forslaget, og mener at inntektstap ikke lenger skal være et argument mot kommunesammenslåinger. Flertallet vil støtte lokale initiativ til kommunale sammenslåinger dersom dette kan føre til fornyelse, bedre velferdstilbud til innbyggerne og bedre utnyttelse av ressursene.

       Komiteen sine medlemer frå Framstegspartiet ser positivt på at kommunar frivillig slår seg saman og at tilhøva vert lagt til rette for det. Desse medlemene meiner at å utvide ordninga med at basistilskotet kan oppretthaldast utover dei fem år som er gjeldande no ikkje er vegen å gå. Desse medlemene viser til at eit likt basistilskot til alle kommunar verkar som ei sperre mot samanslåing av kommunar fordi ei samanslåing fører til at ein etter ei tid berre vil ha eitt basistilskot i staden for to som det var før samanslåinga. Ei samanslåing som i seg sjølv kan vere kostnadssparande og fornuftig kan slik stoppast som ein følgje av denne ordninga.

       Desse medlemene vil derfor hevde at det naturlege vil vere å avvikle basistilskotet slik at det vert dei kommunane som sjølv gjer eit val om ikkje å slå saman som må bere kostnadene ved sitt val, og slik at dei kommunar som gjer eit val om samanslåing får halde på dei fordelar dette medfører. Innsparinga vert å inkludere i totalramma for overføringar til kommunesektoren.

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet viser til Innst.S.nr.220 (1998-1999) der det fremgår at kommuner som etter lokal avgjørelse frivillig slår seg sammen skal få beholde rammeoverføringene som om de var to eller flere kommuner i en periode.

       Flertallet uttalte følgende:

       Disse medlemmer vil påpeke urimeligheten som ble begått mot de kommuner som ble « tvangssammenslått » i 1991. Disse kommunene har ved flere anledninger bedt om kompensasjon. Etter dagens regler beholder kommuner som slår seg sammen basistilskuddet i fem år. De nye « storkommunene » fikk beholde basistilkuddene for alle kommunene i 2 år. Kommunene Arendal, Fredrikstad, Hamar og Larvik bør få kompensert de tre tapte årene i forhold til dagens regelverk. Disse medlemmer vil derfor foreslå at Arendal, Fredrikstad, Hamar og Larvik via de ordinære skjønnsmidlene kompenseres for bortfall av basistilskudd for 3 år.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet fremmer følgende forslag:

       « Kommunene Arendal, Fredrikstad, Hamar og Larvik kompenseres gjennom de ordinære skjønnsmidlene for bortfall av basistilskudd for 3 år. »

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre og Sosialistisk Venstreparti, mener det er naturlig også å legge inn regionaltilskuddet i et inndelingstilskudd for de kommuner som tidligere har mottatt regionaltilskudd, men som ved en kommunesammenslåing vil miste dette tilskuddet.

       Flertallet foreslår følgende:

       « Stortinget ber Regjeringen innarbeide regionaltilskudd i inndelingstilskuddet for kommuner som ved sammenslåing vil miste dette tilskuddet. »

       Komiteens medlem fra Senterpartiet støtter forslaget om å opprette et inndelingstilskudd for kommuner som slår seg sammen. Dette medlem mener at et slikt inndelingstilskudd skal gis i 5 år etter at sammenslåingen har skjedd og ikke i 10 år slik som foreslått.

       Dette medlem fremmer følgende forslag:

       « Inndelingstilskuddet gis i 5 år. »

7. Samlede fordelingsvirkninger av Departementets forslag - kompensasjonsordninger

7.1 Sammendrag

       I kapitlene 8 til 11 i proposisjonen er det redegjort for departementets forslag til endringer av inntektssystemet. Alle forslagene er tenkt gjennomført i perioden 2002 til 2007. Ved gjennomføring av større endringer i inntektssystemet har det normalt blitt lagt til grunn en overgangsperiode på 5 år. Dette for at kommuner og fylkeskommuner skal ha anledning til en gradvis tilpasning til endringene. Fordelingsvirkningene for kommunene gruppert på ulike måter er vist i tabell 8.1 til 8.3. Fordelingsvirkningene for den enkelte fylkeskommune og enkeltkommuner er ikke tatt med i dette sammendraget, men er vist i vedlegg 8 i proposisjonen.

Tabell 8.1 Samlede fordelingsvirkninger av avvikling av det ekstraordinære skjønnet, innføring av nye bosettingskriterier, økning i skatteandel og økt inntektsutjevning (systemvirkning). Kommunene gruppert fylkesvis.¹

       Kommunene i Østfold og Vestfold vil få den største inntektsøkningen som følge av forslaget, mens Oslo, kommunene i Sogn og Fjordane og Finnmark vil få en inntektsreduksjon (før kompensasjon).

Tabell 8.2 Samlede fordelingsvirkninger av avvikling av ekstraordinært skjønn, innføring av nye bosettingskriterier, økning i skatteandel og økt inntektsutjevning. Kommunene gruppert etter innbyggertall

       Det er kommuner med lavt folketall, kraftkommuner og de aller største kommunene som taper på endringene.

Tabell 8.3 Samlede fordelingsvirkninger av avvikling av ekstraordinært skjønn, innføring av nye bosettingskriterier, økning i skatteandel og økt inntektsutjevning. Kommunene gruppert etter nivå på korrigerte inntekter (landsgjennomsnitt=100 %).¹

       Tabell 8.3 viser kommunene gruppert etter frie inntekter korrigert for ulikheter i utgiftsbehov. Kommuner med inntekter under 95 % av landsgjennomsnittet kan sies å ha lave inntekter. Kommuner med inntekter over 110 % av landsgjennomsnittet kan sies å ha relativt høye inntekter.

       Tabellen viser at det er kommuner med lavest nivå på korrigerte frie inntekter som vinner mest i kroner pr. innbygger. Det er en tendens til at kommunene får økende tap med økende nivå på de frie korrigerte inntektene. Endringsforslaget vil derfor føre til en utjevning av inntektsnivå.

       Departementet vil i kommuneopplegget for 2002 komme tilbake til endelige fordelingsberegninger. Særlig for fylkeskommunene vil fordelingsvirkningene kunne bli endret som følge av eventuelle nye kriterier for psykiatri og lokale ruter. Det er departementets intensjon at kommuner og fylkeskommuner med skatteinntekt under 110 % av landsgjennomsnittet ikke skal få en vesentlig reduksjon i sine inntekter som følge av de foreslåtte omleggingene. De kommuner som vil tjene på omleggingen er i særlig grad kommuner i Østfold og Vestfold samt store kommuner med skatteinntekter under 110 % av landsgjennomsnittet. Omleggingen vil samlet føre til et jevnere inntektsnivå blant kommunene og dermed bedre muligheter for likeverdige tjenestetilbud.

7.2 Komiteens merknader

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti, støtter i prinsippet en omlegging av kommunenes inntektssystem i tråd med det fremlagt forslaget. Flertallet vil peke på at om en meget viktig årsak til de store ulikheter en ser mellom det kommunale tjenestetilbud i dag er forskjeller i inntektsnivå. Flertallet vil således peke på at inntektsutjevning er et sentralt virkemiddel for å nå målet om å sikre utjevning av de økonomiske forutsetningene for å gi likeverdige kommunale tjenestetilbud.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er av den oppfatning at det ikke er negativt at det er forskjell i inntektene mellom kommunene og at dagens inntektsutjevning mellom kommunene er for omfattende. Disse medlemmer mener at inntektssystemet for kommunene skal være basert på objektive kriterier. Bruk av objektive kriterier fører til likhet mellom kommunene. Disse medlemmer vil påpeke at bruk av inntektsutjevnende systemer medfører at kommuner som driver lite effektivt fortsatt kan gjøre dette. Det finner disse medlemmer lite tilfredsstillende. Disse medlemmer vil derfor gå imot alle endringer i inntektsystemet som ikke er basert på objektive kriterier. Disse medlemmer ser positivt på at skatteandelen til kommunene vil øke, men disse medlemmer tror at det meste av dette vil bli borte igjen ved at Regjeringen også foreslår en større omfordeling av skatteinntektene.

       Disse medlemmer vil også vise til disse medlemmers forslag om at det bør innføres et stykkprissystem for områdene helse, utdanning og omsorg.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti har merket seg at endringene i inntektssystemet omfatter tapskompensasjonsordningen, endring av bosetningskriteriene, endring i skatteandelen og endringer i inntektsutjevningen. Disse medlemmer mener endringene må sees på samlet.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet slutter seg til vurderingen av at alle forslagene som inngår i endring av inntektssystemet gjennomføres over en femårsperiode. Slik legges det opp til at kommuner og fylkeskommuner skal ha anledning til en gradvis tilpasning til endringene.

       Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at disse medlemmer har en rekke avvikende synspunkter på omleggingen av inntektssystemet - som det vil fremgå av de ulike merknadene under de enkelte deler av kap. 6.

       Komiteens medlem fra Senterpartiet støtter forslaget om endring i skatteandelen, men ikke forslagene om omlegging av inntektssystemet når det gjelder fjerning av tapskompensasjonsordningen, endring av bosettingskriteriene og endringer i inntektsutjevningen. Dette medlem viser til merknader om dette under kap. 6.

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil ta stilling til de enkelte forslag når saken er ferdig utredet og legges fram til endelig vedtak.