| |
Kystverket, Statens vegvesen, Jernbaneverket og det daværende Luftfartsverket (nå Avinor AS) fastsatte høsten 2001 etatsvise handlingsprogrammer for 2002-2005 med bakgrunn i de politiske prioriteringer som ble foretatt på grunnlag av Stortingets behandling av St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011, jf Innst.S.nr.119 (2000-2001).
For en detaljert gjennomgang av fordeling av økonomiske rammer og oppfølging av handlingsprogrammene til Nasjonal transportplan samlet etter tre år av planperioden (2002-2004) vises det til St.prp. nr. 1 (2003-2004).
For Statens vegvesen og Jernbaneverket innebærer oppfølgingen et etterslep i forhold til handlingsprogrammene etter tre år av planperioden på henholdsvis om lag 1,4 mrd. kroner og 1,5 mrd. kroner. Dette etterslepet er i all hovedsak knyttet til investeringene. I budsjettet for 2004 er det gjort et løft som nærmer seg det gjennomsnittlige nivå i handlingsprogrammene - både for jernbane- og veginnvesteringer.
For Kystverket er oppfølging for tre av de fire første årene 72,9 % for statlig finansiering og 73,6 % for brukerfinansiering. Fiskeridepartementet har i planperioden prioritert tiltak for å styrke sikkerheten og beredskapen på sjøen. Etterslepet i forhold til handlingsprogrammet er først og fremst knyttet til investeringer i maritim infrastruktur.
Handlingsprogrammene for veg og (i noen grad) bane gir en oversikt over hvilke virkninger som er beregnet oppnådd med de prioriteringer som er gjort. For flere av virkningene ligger måloppnåelsen lavere enn 75 % etter tre år. Dette gjelder reduksjon i samfunnets transportkostnader (veg 57 % bane 38 %) og reduksjon i bedriftsøkonomiske transportkostnader for næringslivet (veg 60 % bane 47 %). Målene om reduksjon av antall drepte og skadde og reduksjon i personskade-/dødsrisiko er nær oppnådd for veg (70 %), men ikke for bane (50 %). Oppfyllingen av miljømål varierer fra 28 % oppnåelse for svevestøvbelastning ( PM10 ) til 105 % for reduksjon i antall personer svært plaget av støy (veg). Den lave oppnåelsen for svevestøvbelastning skyldes i stor grad at piggdekkavgiften i Oslo ble fjernet i 2001. Oslo kommune har vedtatt at denne skal gjeninnføres i 2004.
Komiteen har merka seg at ein ligg på etterskot når det gjeld måloppnåing på dei aller fleste område. Komiteen meiner at dette har samanheng med etterslepet i løyvingar i høve til handlingsplanane som er basert på handsaminga av førre NTP, og at mange prosjekt har vorte dyrare enn ein rekna med.
Komiteen vil serleg peika på det
uheldige i at dei bedriftsøkonomiske transportkostnadane for næringslivet på
langt nær er reduserte som planlagt. Komiteen ser på samferdsel som eit
svært sentralt verkemiddel i næringspolitikken i eit land med store
avstandsulemper, og føreset eit auka fokus på næringsliv, arbeidsplassar og
busetnad i transportplanane framover.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil understreke at måloppnåelsen på luftforurensning er svært lav. Det samme gjelder målet om overgang fra frakt av gods på vei til sjø og bane. I det siste tilfelle går utviklingen i feil retning. Disse medlemmer mener Regjeringen bør vurdere å rapportere om måloppnåelse i forbindelse med hvert statsbudsjett slik at nye virkemidler kan settes inn der prognosene viser at et mål ikke nås.
Planarbeidet har tatt utgangspunkt i de prioriteringene som følger av Nasjonal transportplan 2002-2011, som ble lagt fram høsten 2000 og stortingsbehandlet i februar 2001. Det er i tillegg gjort et omfattende utviklingsarbeid i ettertid, både hva prosess og analyseverktøy angår. Fylkeskommunenes og byområdenes rolle i NTP-arbeidet er betydelig styrket.
De statlige transportetatene sendte i juni 2003 på høring et felles innspill til Nasjonal transportplan 2006-2015, med forslag til prioriteringer innenfor visse planrammer. Sammen med 115 innkomne høringsuttalelser fra fylkeskommuner, bykommuner, organisasjoner og næringsliv, har dette innspillet vært et grunnlag for Samferdselsdepartementet og Fiskeridepartementets videre arbeid med en Stortingsmelding om Nasjonal transportplan 2006-2015.
Departementene har ønsket en utvikling i retning av en mer strategisk plan med mindre detaljering av virkemiddelbruken, noe som har hatt betydning for arbeidet i planfasen. Arbeidet har i stor grad vært rettet inn mot korridorvise utredninger og nasjonalt viktige transportstrømmer og utfordringer.
Mer detaljerte prioriteringer vil bli foretatt i forbindelse med transportetatenes handlingprogrammer for 2006-2015. Handlingsprogrammene vil bli lagt fram for fylkeskommunene til høring våren 2005. Fylkeskommunene skal i den forbindelse ha avgjørende innflytelse på prioriteringer til investeringer på øvrig riksvegnett innenfor de rammer som gis av Stortinget og departement.
Virkningsberegningene i etatenes planforslag viser at samfunnet ved å investere i veg og jernbane for til sammen 50 mrd. kr vil kunne redusere samfunnets transportkostnader med en noe høyere sum. Investeringer i vegnettet, samt noe økt innsats til drift og vedlikehold og til trafikant- og kjøretøyrettede tiltak, vil til sammen gi om lag 260 færre drepte eller hardt skadde i 2016 sammenliknet med en situasjon uten nye tiltak. Det oppnås viktige lokale miljøforbedringer, men virkningen er lav i forhold til flere av de nasjonale miljømålene.
Organisasjonene som representerer næringslivet og enkelte store transportbedrifter er opptatt av etterslepet i investeringene på riksvegene, og at dette må tas igjen.
Miljøorganisasjonene, blant annet Norges Naturvernforbund og Natur og Ungdom, ønsker at samferdselssektoren må få forpliktende miljømål å styre etter.
Et utilgjengelig transportsystem for funksjonshemmede og manglende omtale i planforslaget reflekterer diskriminerende holdninger i samfunnet, heter det i Norges Handikapforbunds høringsuttalelse. Norges Handicapforbund stiller seg bak målet om at alle offentlige transportmidler skal være tilgjengelig for funksjonshemmede i 2012.
Komiteen har merka seg den omfattande
høyringsrunden som har vore etter at etatane la fram sine planar og ser
positivt på dette.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Framstegspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at eit fleirtal i Innst.S.nr.269 (2001-2002) Om Luftfartsverkets tilbud av tjenester i det regionale flyplassnett, føresette ein nær dialog med dei involverte kommunane om eventuelle endringar og avbøtande tiltak. Fleirtalet kan ikkje sjå at dette er fylgt opp.
Fleirtalet ser ikkje på eit møte med dei involverte kommunane få dagar før meldinga vart lagt fram, som ein dialog. Fleirtalet har i tillegg merka seg at involverte kommunar og regionar på ingen måte er nøgde med framlegget til ramme til kompenserande tiltak. Det er heller ikkje lagt fram nye samfunnsøkonomiske analysar og vurderingar. Fleirtalet vil på denne bakgrunn gå i mot nedlegging av flyplassen i Narvik og nedlegging av anbodsruta til Leirin-Gardermoen no.
Fleirtalet viser til merknader under
kap. 4.3.2.
Komiteens medlemmer fra Høyre og
Kristelig Folkeparti har ingen innvendinger til planprosessen og vil når det
gjelder den regionale lufthavnstrukturen vise til sine merknader under
kapittel 4.3.2.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet understreker den utvikling som har skjedd i forbindelse med planprosessen med Nasjonal transportplan som avstedkommer en sterk ubalanse mellom planlegging, de reelle investeringer og de store etterslep både i investeringer og vedlikehold innenfor samferdselssektoren.
Disse medlemmer ser med uro på utviklingen som gjør planprosessene stadig mer kompliserte med nye oppsett og fremføring med færre referansepunkter til det tidligere tallmateriale. Dertil kommer særdeles korte frister for gjennomgåelse av meldingen, ikke bare på stortingsplan, men også ute i kommuner, fylkeskommuner og de enkelte politiske partier på lokalplan.
Disse medlemmer minner om at det bak Nasjonal transportplan ligger en svært lang og kostbar planprosess, og derfor kan det være nærliggende å stille spørsmål om nødvendigheten av en slik tung planlegging hvert fjerde år.
Disse medlemmer understreker at samfunnet ikke undergår så store forandringer på så kort tid og av denne grunn burde det ikke være behov for en slik omfattende plan, men heller en revisjon i løpet av hver stortingsperiode av de nødvendige handlingsprogrammene.
For å vurdere ulike innretninger av transportpolitikken, herunder bruk av investeringsmidler, er det i arbeidet med NTP gjennomført virkningsberegninger.
Virkningsberegningene er en del av det faglige grunnlaget for å gjøre politiske strategiske valg i transportsektoren.
Under arbeidet med NTP er det reist kritiske spørsmål ved virkningsberegninger som nytte-kostnadsanalyser og forutsetninger som diskonteringsrenten og prognoser for trafikkutviklingen. Blant annet med bakgrunn i dette, presenteres i meldingen også internrenten for alle større utbyggingsprosjekter (dvs. den renten som vil gi nettonytte lik null).
Samferdselsdepartementet vil ta initiativ til ytterligere forbedringer i det metodiske arbeidet, blant annet mer sammenliknbar bruk av nytte-kostnadsanalyser i transportsektorene, bedre og mer egnete trafikkprognoser og mer systematisk bruk av etterundersøkelser av måloppnåelse i større utbyggingsprosjekter.
Transportetatene har i samråd med departementet lagt til grunn et felles sett av forutsetninger basert på faglige utredninger av verdsetting av tid, ulykkes- og miljøkostnader, trafikkprognoser og diskonteringsrente.
Virkningsberegninger kan deles i:
| - | nytte-kostnadsanalyser hvor alle vesentlige virkningene som kan verdsettes i kroner blir slått sammen. |
| - | andre virkningsberegninger hvor enkeltvirkninger blir analysert, men ikke nødvendigvis verdsatt i kroner. Måleenhetene er ofte i fysiske størrelser, for eksempel reduksjon i antall skadde og drepte eller reduksjon i antall personer utsatt for miljøpåvirkninger over et gitt nivå. Måleenheten kan også være kroner, for eksempel reduksjon i samfunnets transportkostnader. |
Nytte-kostnadsanalyser er en sammenstilling av verdsatte nytte- og kostnadsstørrelser. Fordi slike verdsatte størrelser kommer på ulike tidspunkt må de for å kunne sammenliknes regnes tilbake til et felles tidspunkt. Til dette trengs en diskonteringsrente. Denne renten skal avspeile alternativkostnaden ved ressursene det offentlige bruker, dvs. den beste avkastningen som man kan få ved en alternativ bruk av ressursene.
Gjennom retningslinjer for forvaltningens bruk av diskonteringsrente består renten av en risikofri rente og et riskikotillegg. Den risikofrie realrenten er av Finansdepartementet satt til 3,5 %. Risikotillegget vil varierer mellom ulike typer anvendelser.
I arbeidet med NTP er det lagt til grunn 10 % diskonteringsrente for luftfart, 9 % for sjø, 8 % for veg og 7 % for bane. Prosjekter som i hovedsak dekker etterspørsel etter korte kollektivreiser analyseres med 5 % diskonteringsrente.
Innen rammen av de overordnede retningslinjene på området vil Samferdselsdepartementet fortløpende vurdere om det er et grunnlag for å endre risikopåslaget i rentene.
Etatene har lagt ned et betydelig arbeid i å utvikle analyseverktøy for å prioritere prosjekter internt i etatene og mellom etatene. Over tid er enhetspriser og andre faste parametere blitt relativt konsistente. Imidlertid viser bruken av verktøyet seg å være forskjellig, særlig gjelder dette hva som legges inn i modellene. Dette medfører at resultatene fra nytte-kostnadsanalysene i begrenset grad er egnet til tverrsektorielle prioriteringer.
Samferdselsdepartementet vil samarbeide med etatene med sikte på å sikre større konsistens i bruken av nytte-kostnadsanalyser ved neste revisjon av NTP.
Blant annet på grunn av utilstrekkelige grunnlagsdata er det ikke gjennomført nytte-kostnadsanalyser eller utarbeidet virkningsberegninger av prioriteringene på Kystverkets område.
Prognoser for vekst i trafikken er viktige forutsetninger i virkningsberegningene. Både prognosene i meldingen og prognoser som er blitt laget til tidligere sektorplaner er blitt kritisert for å beregne for lav trafikkvekst. For lave prognoser gir for lav beregnet nettonytte og kan over tid også føre til at transportnettet underdimensjoneres og at midler til drift og vedlikehold anslås for lavt.
På bakgrunn av den kritikken som er blitt reist, og fordi observert vekst de senere årene har ligget godt over beregnet vekst i prognosene, har Samferdselsdepartementet fått Transportøkonomisk institutt (TØI) til å gjøre en gjennomgang av tidligere prognoser. Gjennomgangen er bare gjort for vegtrafikk.
Mye av diskusjonen om trafikkprognosene har dreid seg om årlig prosentvis vekst, og avvik fra prognostisert prosentvis vekst i gjennomsnitt over en kort periode. For planlegging er det viktigere at prognosene for trafikk på et framtidig tidspunkt er rimelig korrekte, enn at det fra år til annet er samsvar mellom vekst og vekstprognose i prosent. Det er klart at prognosene kan forbedres, men man vil aldri kunne lage prognoser som faller sammen med virkeligheten.
Samferdselsdepartementet vil i samråd med Fiskeridepartementet og transportetatene i arbeidet fram mot NTP 2010-2019 vurdere mulige tiltak for å lage bedre prognoser med større vektlegging av prognosenes nytte til planleggingsformål.
Det pågår dessuten en løpende utvikling av modellapparatet.
Samferdselsdepartementet vil utvikle systemer for å få fram og analysere kunnskap om de realiserte virkningene av investeringspolitikken. Det gjelder både virkninger som kan måles direkte - slik som trafikkmengder, framkommelighet, ulykker og miljøforhold, og virkninger som ikke kan måles direkte - slik som ulike former for regionale effekter. Et slikt system må være sammenliknbart på tvers av sektorer.
Det bør arbeides med å utvikle metoder for å anslå hvordan konkrete investeringsstrategier påvirker mobiliteten i arbeidsmarkedet og næringslivets konkurranseevne, og andre vanskelig målbare virkninger. Samferdselsdepartementet har som mål å utvikle rutiner for etterundersøkelser av store investeringsprosjekter, med hensyn til viktige transportpolitiske målvariable.
Komiteen har merka seg meldinga si drøfting av verknadsberekningar og føresetnader for nytte-kostvurderingar. Komiteen vil peika på at den metoden som er nytta er hefta med stor grad av usikkerheit. Komiteen er positiv til at departementet vil ta initiativ til forbetringar i det metodiske arbeidet. Komiteen vil serleg peika på at metoden serleg vil ha si nytte når ein skal samanlikna ulike transportformer i den same korridoren. Komiteen ber om at det vert utvikla betre system.
Komiteen ber på denne bakgrunn
Regjeringa koma tilbake til Stortinget på eigna måte med ei vurdering av
nytte-kostutrekningar som hjelpemiddel i samferdselspolitikken og eventuelt
gjera framlegg om eit nytt opplegg i tråd med ovanforståande. Det er etter
komiteen si vurdering ein klår føremon at metoden er eigna til å samanlikna
ulike transportformer på same strekninga.
Medlemene i komiteen frå Arbeidarpartiet, Framstegspartiet og Senterpartiet viser og til at svært mange høyringsinstansar har reist spørsmål om av verknadsberekningar og føresetnader for nytte-kostvurderingar, serleg når det gjeld nivå på kalkulasjonsrenta.
Desse medlemene meiner at slik systemet er nå, er metode for nytte-kostvurderingar ikkje eigna til å samanlikna transportformer.
Desse medlemene er kritiske til dei vurderingane av nyttekost som er gjort nå, ut frå eit metodegrunnlag det kan stillast store spørsmålsteikn ved.
Desse medlemene ber Regjeringa
redusera kalkulasjonsrenta slik at ho kjem meir på linje med nabolanda våre.
Desse medlemene har vanskeleg for å sjå at risiko skal prisast så høgt i eit
system der risikoanalysar og risikomarginar også er lagt inn i sjølve
prosjekta.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg at det har kommet innsigelser mot utformingen av nytte-kostnadsanalyser og kalkualsjonssrenten. Som det fremgår av meldingen, består kalkulasjonsrenten av to komponenter, en risikofri del på 3,5 % og et risikotillegg som varierer fra 1,5 % til 6,5 %, avhengig av transportgren. Det kan i utgangspunket virke ulogisk at det er så store variasjoner i risikotillegget mellom de ulike transportgrenene. Samtidig har variasjon i risikotillegget stor betydning for den samfunnøkonomiske lønnsomheten i de ulike samferdselsprosjekt. Det har også fremkommet at blant annet kalkulasjonsrenten for veginvesteringer i Norge ligger betydelig over nivået i andre land i Vest-Europa.
Disse medlemmer vil vise til departementets svar på spørsmål 117 fra komiteen, hvor departementet varsler en ny gjennomgang av prinsippet for kalkulasjonsrenten og åpner for å gjøre nødvendige endringer.
Disse medlemmer ser for seg at en
endring i kalkulasjonsrenten vil medføre et lavere nivå på risikoelementet
og mindre forskjeller mellom transportgrenene.
Komiteens medlemmer fra
Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil understreke at modeller for
å regne ut samfunnsøkonomisk nytteverdi er et nyttig verktøy i
samferdselspolitikken, som i all annen politikk. Skal målsettingen om et
mer effektivt transportsystem ha noen verdi, må det kontinuerlig arbeides
med å utvikle modeller som på en best mulig grad reflekterer samfunnsnytte
av samferdselsprosjekter. Disse medlemmer mener dette er en faglig oppgave.
Disse medlemmer mener det er gode grunner for å differensiere
kalkulasjonsrenta mellom de forskjellige transportformene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at det benyttes ulik kalkulasjonsrente for de forskjellige transportmidler.
Disse medlemmer har den klare oppfatning at nytte-kostnadsanalysene slik de nå foreligger, er ubrukbare som grunnlag for prioriteringer mellom de forskjellige samferdselssektorer.
Disse medlemmer poengterer at kalkulasjonsrenten slik den praktiseres i NTP, absolutt ikke gir uttrykk for prosjektenes reelle lønnsomhet. For å kunne oppnå en faglig riktig prioritering innenfor denne sektor, bør tradisjonelle analyser være det beste hjelpemiddel.
Disse medlemmer vil spesielt vise til
renten for veibygging som er dobbelt så høy som renten som brukes i Sverige
og andre sammenlignbare land. På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer
følgende forslag:
« Kalkulasjonsrenten for investeringer i
vegnettet settes til 4 %. »
Medlemen i komiteen frå Senterpartiet vil peike på at nabolanda våre og også andre europeiske land har kalkulasjonsrente utan risikotillegg, slik som den norske har. Dette fører til at den norske kalkulasjonsrenta blir høgare enn i nabolanda våre. Denne medlemen meiner den norske kalkulasjonsrenta er alt for høg samanlikna med nabolanda våre. Denne medlemen ser heller ikkje gode grunnar til å differensiere kalkulasjonsrenta mellom dei ulike transportformene.
Komiteen sluttar seg til at det vert arbeid vidare for å finna betre modellar for trafikkprognosar, og ser positivt på meir bruk av etterundersøkingar.
Komiteen registrerer at det er kommet
innsigelser fra flere høringsinstanser i forhold til trafikkprognosene og
legger til grunn at departementene kontinuerlig vurderer forbedringer i
metodegrunnlaget.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet slutter opp om den kritikk som er blitt rettet mot beregningene for lav trafikkvekst hvor prognosene da gir for lav nettonytte, og som refereres i St.meld. nr. 24 (2003-2004) over tid kan « føre til at transportnettet underdimensjoneres og at midler til drift og vedlikehold anslås for lavt ».
Disse medlemmer peker på at nettopp dette har skjedd over tiår og generasjoner med det fatale resultat vi ser i dag på veisiden, både nye prosjekter, vedlikehold og drift.
Disse medlemmer minner om at i etatenes planforslag er det lagt til grunn en årlig trafikkvekst på 1,2 % i perioden 2006-2011 og 0,9 % i perioden videre som ligger betydelig under det vekstnivå som bransjefolk forventer.
Disse medlemmer viser til bransjens egne tall og resultater som viser at de norske prognosene gir en vekst i veitrafikken på 11 % for personbiler og hele 21 % for godstransport på veiene frem mot 2010. Disse tall ligger betydelig høyere enn det som er lagt til grunn i Nasjonal transportplan og bør være til ettertanke.
Disse medlemmer viser til tilsvarende tall fra Sverige hvor trafikkveksten er 22 % for både personbiler og godstransport. Disse medlemmer vil peke på at også innen EU-landene ligger veksten for samme periode på 21 % for personbiler og 38 % for godstransport.
Disse medlemmer viser også til de
faktiske prosentvise veksttall for Norge fra 1997 til 2003 som var:
| 1997 | + 3,4 % |
| 1998 | + 3,3 % |
| 1999 | + 2,6 % |
| 2000 | + 1,4 % |
| 2001 | + 2,1 % |
| 2002 | + 3,9 % |
| 2003 | + 1,8 % |
Disse medlemmers konklusjon er at det er all grunn til å anta at veitrafikken vil øke langt mer enn hva prognosene i NTP angir.
Disse medlemmer viser også til at veksten i veitrafikken viser store regionale forskjeller slik at prognosene kan føre til feil i prioriteringene.
Medlemene i komiteen frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet har merka seg at det i meldinga ikkje ligg føre oversikt over dei ulike investeringane sine verknader på klimautsleppa frå samferdselssektoren, og er kritiske til dette.
Desse medlemene vil be om at slike
verknader på klimautslepp frå samferdselssektoren seinast vert gjort greie
for ved neste rullering av Nasjonal transportplan.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti vil vise til sine merknader under kapittel 11.2 når det gjelder klimagasser i transportsektoren.