| |
I innstilling til opplæringslovens bestemmelser om elevers arbeidsmiljø, Innst.O.nr.7 (2002-2003), uttrykte kirke-, utdannings- og forskningskomiteen sin bekymring for undersøkelser som viser at norske skolebygninger langt fra tilfredsstiller kravene til et forsvarlig skolemiljø. I Innst.S.nr.45 (2003-2004) om ressurssituasjonen i grunnskolen, viste kirke-, utdannings- og forskningskomiteen til omfattende etterslep og mangler når det gjelder vedlikehold av skolebygninger. Komiteen påpekte at et forbedret lovverk med effektivt tilsyn trolig vil hjelpe, men det kan ikke alene sikre nødvendig fysisk utbedring av arbeidsmiljø for elever. Flere uavhengige fagmiljøer har de senere årene gjort undersøkelser som viser at det er et betydelig etterslep i vedlikeholdet av den kommunale bygningsmassen.
Kommunene eier og har ansvaret for vedlikehold, opprustning og utbygging av halvparten av den offentlige bygningsmassen målt i kvadratmeter. Grunnskoler utgjør over 40 % av den kommunale bygningsmassen. Grunnskolebygninger har en anslått formuesverdi på ca 100 mrd. kroner. Høsten 2004 var det om lag 3.100 kommunale grunnskoler med til sammen 617.000 elever.
Kommunal- og regionaldepartementet har et generelt, overordnet ansvar for å påse at kommunene forvalter sine eiendommer innenfor de rammebetingelser som gjelder for kommunesektoren. Departementets styring skjer i hovedsak gjennom de generelle målene i kommuneloven. Fylkesmannen skal følge opp bestemmelsene i kommuneloven og har til oppgave å gi råd og veiledning til kommunene. Utdannings- og forskningsdepartementet har det overordnede ansvaret for opplæringsloven. Det stilles klare krav til det fysiske skolemiljøet i opplæringsloven.
Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å belyse hvordan kommunene ivaretar sitt forvaltningsansvar for skolebygninger, og hvordan staten følger opp sitt ansvar. I undersøkelsen er det kartlagt:
| - | Hvilken økonomisk styringsinformasjon staten får om vedlikehold og investeringer i skolebygninger, og hvordan denne informasjonen følges opp. |
| - | I hvilken grad skolebygninger har en tilfredsstillende tilstand. |
| - | I hvilken grad kommunenes styringssystemer for forvaltning av skolebygninger (vedlikehold og investeringer) er tilstrekkelige for å sikre at skolebygningene har en tilfredsstillende tilstand. Hvordan følger kommunene opp sine styringssystemer i praksis. |
Undersøkelsens problemstillinger er belyst ved hjelp av intervjuer, spørreskjemaundersøkelser og dokumentanalyse.
For å kartlegge hvordan kommunene forvalter skolebygninger er det gjennomført en spørreskjemaundersøkelse i 109 kommuner som eiendomsansvarlig enhet for skolebygninger svarte på. For å få synspunkter fra brukersiden, ble det parallelt gjennomført en spørreskjemaundersøkelse som omfattet 151 kommunale grunnskoler ved rektor i de utvalgte kommunene. Datainnsamlingen var relatert til perioden 2001-2003 og omfattet generelle spørsmål knyttet til kommunenes samlede forvaltning av skolebygninger. Kommunene har i tillegg gitt særskilte opplysninger om blant annet tilstand og vedlikeholdsnivå for i overkant av 600 skoler bygd før 1985. Dette omfatter om lag 20 % av totale antall grunnskoler i Norge.
Opplysningene om skolebygningers tilstand som kom fram i spørreundersøkelsen er supplert med en rapport Multiconsult har utarbeidet på oppdrag fra Riksrevisjonen. Multiconsults rapport er basert på informasjon fra 41 kommuner og omfatter kvantitative og kvalitative data av om lag en tredjedel av samlet grunnskoleareal i Norge. Norges byggforskningsinstitutt har også utarbeidet en rapport på oppdrag fra Riksrevisjonen, der det gis faglige vurderinger av hva som anses for å være en anbefalt og optimal framgangsmåte for forvaltning av skolebygninger.
For å få informasjon om statens rolle og ansvar for grunnskolebygninger, ble det gjennomført intervju med Kommunal- og regionaldepartementet og Utdannings- og forskningsdepartementet. Det ble innhentet skriftlig informasjon fra Statistisk sentralbyrå for å kartlegge hvilke opplysninger staten får om kommunal eiendomsforvaltning fra KOmmune-STat-RApportering (KOSTRA). For å belyse Fylkesmannens økonomiske oppfølging av kommunene når det gjelder kommunal eiendomsforvaltning, ble det sendt ut spørreskjema til alle landets fylkesmannsembeter. Spørsmålene var avgrenset til budsjett- og regnskapsåret 2003.
Undersøkelsen viser at vedlikeholdet av skolebygninger ligger langt under både et faglig anbefalt nivå, og det kommunene selv mener nivået bør være for å drive et godt og forsvarlig vedlikehold. Om lag to tredjedeler av kommunene i undersøkelsen oppgir at de har et dokumentert vedlikeholdsetterslep.
Undersøkelsen gir klare indikasjoner på at forsømt vedlikehold tas igjen ved at det gjennomføres vesentlige rehabiliteringer som finansieres over investeringsbudsjettet. Fra faglig hold anses denne formen for forvaltning av skolebygninger å være en lite effektiv utnyttelse av eiendomskapitalen.
Gjennom undersøkelsen kommer det fram at kommunene i liten grad avsetter nødvendige midler til framtidig vedlikehold og investeringer i skolebygninger. På kort sikt gir lavt vedlikeholdsnivå og små avsetninger kommunene større frihet til å prioritere andre tiltak. På lengre sikt vil dette medføre at kommunene får mindre økonomisk handlefrihet til å yte tjenester fordi de får et akkumulert og større vedlikehold som må tas igjen. Dette innebærer at kommunene skyver på økonomiske forpliktelser. I undersøkelsen stilles det spørsmål ved om en slik forvaltningsstrategi sikrer en effektiv kommunaløkonomisk styring.
Undersøkelsen avdekker flere svakheter i kommunenes kontrollrutiner som skal sikre en målrettet og effektiv forvaltning av skolebygninger. Om lag en fjerdedel av kommunene oppgir at de ikke har gjort en systematisk kartlegging av tilstanden til skolebygningene de har ansvaret for i perioden fra 1. januar 2001 til høsten 2004. Regelmessig tilstandskartlegging vil blant annet være viktig for tidlig å fange opp skader som må utbedres. Få kommuner i undersøkelsen oppgir at de har definert mål for hvilken tilstand skolebygninger skal ha, og få kommuner utarbeider nøkkeltall for å kunne sammenlikne sine vedlikeholdsutgifter. For skolebygninger vil mål relatert til tilstanden være sentralt fordi opplæringsloven stiller klare krav til det fysiske skolemiljøet.
Undersøkelsen viser videre at mange kommuner driver et lite planmessig vedlikehold av sine skolebygninger. I 2003 manglet nær en tredjedel av kommunene en vedlikeholdsplan som omfattet skolebygninger, mens om lag halvparten ikke hadde utarbeidet vedlikeholdsplaner med varighet 1-4 år. Periodiske vedlikeholdsplaner er viktige styringsredskap for å utnytte ressursene best mulig. Det var lite samsvar mellom vedlikeholdsplan og det reelle behovet for vedlikehold av skolebygninger i 2003.
Riksrevisjonens undersøkelse viser at skolebygninger ikke forvaltes på en tilstrekkelig kostnadseffektiv måte. Kommuneloven legger til grunn at kommunene utnytter sine ressurser på en effektiv måte. Dette er førende for hvilke krav som skal stilles til vedlikeholdsnivået av kommunale eiendommer.
Ifølge Kommunal- og regionaldepartementet skal KOSTRA være statens viktigste informasjonskilde for rapportering om kommunal eiendomsforvaltning. Undersøkelsen viser imidlertid at KOSTRA ikke gir et godt nok grunnlag for den statlige oppfølgingen.
Kommunal- og regionaldepartementet har gitt føringer om at Fylkesmannen skal fokusere på inntektssiden, og ikke utgiftssiden, i sin økonomiske oppfølging av kommunene. Revisjonen dokumenterer at Fylkesmannen i liten grad undersøker nivået på bevilgninger til vedlikehold av kommunale bygninger, og andre økonomiske forhold som berører kommunal eiendomsforvaltning. Videre viser undersøkelsen at Fylkesmannen i liten grad gir råd og veiledning i slike spørsmål.
Kommuneloven legger til grunn at kommuner som står oppført i register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK), skal ha en tettere økonomisk oppfølging enn øvrige kommuner. Undersøkelsen viser at Fylkesmannen i liten grad foretar undersøkelser eller gir råd og veiledning til ROBEK-kommuner om kommunal eiendomsforvaltning.
Revisjonen viser at mange skoler ikke tilfredsstiller de kravene som opplæringsloven stiller til det fysiske skolemiljøet. Utdannings- og forskningsdepartementet sier at den systematiske rapporteringen om det fysiske skolemiljøet til departementet skal skje gjennom fylkesmennenes årlige tilstandsrapporter og årsrapporter. I tillegg vil en kombinasjon av kommunale rapporteringstall og brukerundersøkelser fra elevene gjennom skoleporten.no gi departementet informasjon om det fysiske skolemiljøet.
Kommunal- og regionaldepartementet fikk i 2004 informasjon om kommunal eiendomsforvaltning gjennom eiendomsforvaltningsutvalget, jf. NOU 2004:22 . I Riksrevisjonens undersøkelse påpekes det likevel at mangelfull rapportering til staten og begrenset statlig oppfølging over tid, kan bidra til at staten ikke har tilstrekkelig oppdatert informasjon om kommunenes samlede forvaltning av skolebygninger.
Riksrevisjonens undersøkelse viser at Kommunal- og regionaldepartementet i liten grad har formulert eksplisitte nasjonale mål for kommunal eiendomsforvaltning generelt, eller for forvaltning av skolebygninger spesielt. Departementet henviser til de generelle målene i kommuneloven om at kommunene skal drive kostnadseffektivt. Når det gjelder det fysiske skolemiljøet, er nasjonale krav fastsatt i opplæringslovens kapittel 9a. Det skal ligge et mål- og resultatstyringsperspektiv til grunn for forholdet mellom staten og kommunene innenfor rammene av det kommunale selvstyret. I undersøkelsen stilles det spørsmål om i hvilken grad nasjonale mål legges til grunn for mål- og resultatstyringen av dette området.
Kommunal- og regionaldepartementet påpeker at departementet ikke har forventninger om at fylkesmennene skal innhente økonomisk informasjon om eiendomsforvaltningen i kommunene.
Kommunal- og regionaldepartementet viser til at Fylkesmannen i liten grad gjennomfører undersøkelser eller gir råd og veiledning innen temaer som berører kommunal eiendomsforvaltning. Dette er i tråd med departementets føringer om at fylkesmennene skal fokusere på inntektssiden, og ikke utgiftssiden i sin økonomiske oppfølging av kommunene. Føringene er i første rekke knyttet til lovlighetskontroll av årsbudsjetter.
Kommunal- og regionaldepartementet henviser for øvrig til eiendomsforvaltningsutvalgets utredning som har vært sendt ut på bred høring.
Riksrevisjonen peker på at tilstrekkelig grad av løpende og forebyggende vedlikehold er nødvendig for å sikre at kommunene forvalter sine skolebygninger på en kostnadseffektiv måte.
Det framgår av undersøkelsen at Kommunal- og regionaldepartementet i liten grad jevnlig har tilgang til systematisk informasjon om kommunenes samlede vedlikehold av og investeringer i grunnskolebygninger. Riksrevisjonen peker på at regelmessig og god styringsinformasjon er en forutsetning for at statlige myndigheter skal kunne ivareta sitt overordnede nasjonale ansvar der oppgaveløsningen er lagt til kommunene. Riksrevisjonen har merket seg at Kommunal- og regionaldepartementet har fått relevant informasjon gjennom eiendomsforvaltningsutvalgets innstilling, og at dette vil bli fulgt opp med forslag til tiltak som kan fremme en bærekraftig, kommunal eiendomsforvaltning.
Etter Riksrevisjonens vurdering utgjør skolebygninger store økonomiske verdier for kommunene, og undersøkelsen gir klare indikasjoner på at disse verdiene ikke forvaltes på en effektiv måte. Det kan derfor stilles spørsmål ved om statens økonomiske oppfølging av kommunene på dette området er betryggende i et mer langsiktig perspektiv.
Riksrevisjonens undersøkelse viser at det er flere svakheter i kommunenes kontrollrutiner for forvaltning av skolebygninger. Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål ved om styringssystemene i mange kommuner er tilstrekkelige for å sikre effektiv eiendomsforvaltning og tilfredsstillende tilstand på skolebygninger.
Kommunal- og regionaldepartementet har i liten grad formulert eksplisitte nasjonale mål for kommunal eiendomsforvaltning men henviser til de generelle målene i kommuneloven. Når det gjelder skolebygninger, er det uttrykt klare krav til det fysiske skolemiljøet gjennom opplæringslovens kapittel 9a. Det skal ligge et mål- og resultatstyringsperspektiv til grunn for forholdet mellom staten og kommunene innenfor rammene av det kommunale selvstyret. I Innst.S.nr.156 (1992-1993) forutsatte kommunalkomiteen at staten, ved økt bruk av målstyring, så langt som mulig klargjør hva som er å anse som nasjonale mål. Riksrevisjonen stiller på bakgrunn av undersøkelsen spørsmål ved om nasjonale mål i tilstrekkelig grad legges til grunn for mål- og resultatstyringen av dette området.
| « ... |
| Regjeringen vil allerede i kommuneproposisjonen for 2006, som legges fram 13. mai 2005, ha en gjennomgang av hvordan Eiendomsforvaltningsutvalgets utredning kan følges opp. |
| Utvalget har satt opp mål og kriterier til god eiendomsforvaltning for kommunesektoren. Disse er utformet på en slik måte at de er direkte anvendbare for sektoren selv. |
| De nøkkeltall for kommunale tjenester som publiseres og anvendes gjennom KOSTRA, har fokus på de brukerrettede tjenestene, mens nøkkeltall for de ulike støttetjenestene, som for eksempel eiendomsforvaltning, i liten grad eksisterer. KOSTRA er kontinuerlig under utvikling, både hva gjelder kvalitet og omfang. Tiden er derfor inne for å se på andre områder som for eksempel eiendomsforvaltning, og det legger Eiendomsforvaltningsutvalgets utredning et godt grunnlag for. |
| På området knyttet til økonomi-, administrasjon og regnskapsprinsipper, vurderer jeg positivt flere av forslagene fra utvalget. Dette gjelder blant annet at (fylkes) kommunale foretak ((F)KF) skal føre regnskap etter regnskapslovens prinsipper. I dag har flere av kommunene valgt å organisere eiendomsforvaltningen i egne foretak, noe som blant annet betyr at disse ønsker å oppnå økt profesjonalitet og en mer langsiktig forvaltning av kommunale og fylkeskommunale bygninger. Ved å tilrettelegge rammebetingelser knyttet til regnskapsføringen som er tilpasset denne typen virksomhet, mener jeg vi i større grad enn tidligere kan oppnå en bedre eiendomsforvaltning. Dette tiltaket må for øvrig sees i sammenheng med andre tiltak. |
| (...) |
| Det legges videre opp til å tilpasse NS 3454 (livssykluskostnader for byggverk) til kommunesektorens eksisterende rapporteringssystemer. Dette medfører en langt mer detaljert og omfangsrik rapportering enn det som er i dag. Regjeringen er opptatt av at summen av rapportering fra kommunesektoren skal være minst mulig og at det skal foreligge særlige grunner for særskilt rapportering. Etter en samlet vurdering har jeg funnet det formålstjenelig å utrede dette tiltaket videre. Det har også sammenheng med kommunesektorens eget ønske om informasjon på eiendomsforvaltningsområdet. |
| Økt informasjon om eiendomsforvaltning kan benyttes til å etablere en arena for benchmarking. Departementet tar i kommuneproposisjonen for 2006 initiativ til å etablere en slik arena. Jeg tror at økt kunnskap om eiendomsforvaltning er en viktig forutsetning for god eiendomsforvaltning. Det er også en av grunnene til at vi vurderer forskning og utviklingstiltak i en helhetlig sammenheng med allerede iverksatte tiltak. I tillegg vil departementet bidra til å styrke kurs- og etterutdanningstilbudet overfor kommunesektoren, som er det forvaltningsnivået som i stor grad er eiere av eiendommer og som har det eksplisitte ansvaret for eiendomsforvaltningen. |
| (...) |
| Statens styring av kommunesektoren må balanseres mellom hensynet til et likeverdig tjenestetilbud og kommunesektorens behov for størst mulig frihet slik at tjenestene kan tilpasses lokale behov. Statens styring skjer i for stor grad gjennom øremerket finansiering og detaljert regelverk. Konsekvensen blir ofte at ulike statlige virkemidler motvirker hverandre. Omfattende bruk av lovfestede individuelle rettigheter innenfor ulike tjenester eller standardkrav på støttetjenester bidrar til å flytte ansvaret for prioritering av knappe ressurser fra folkevalgte organer til ulike tilsynsmyndigheter og domstolene. I tillegg binder denne formen for statlig detaljstyring betydelige administrative ressurser både i staten og kommunene. |
| Regjeringen mener at forholdet mellom staten og kommunesektoren må endres slik at de lokale folkevalgte får bedre rammevilkår og økt handlingsrom. Bare slik stimuleres det til nytenkning og omstilling i kommunesektoren. Et vitalt lokaldemokrati er en verdi i seg selv, og det lokale demokratiet må derfor gis vide rammer og stort handlingsrom. Kommunene har nærhet til innbyggerne og kan derfor best ivareta ansvaret for viktige velferdsgoder. Det lokale selvstyret gir både den mest kostnadseffektive utnyttelsen av ressursene og et tilbud som er tilpasset innbyggernes behov på best mulig måte - innenfor de til enhver tid gjeldende inntektsrammer. Dette gjelder også for eiendomsforvaltningen i kommunesektoren ». |
Riksrevisjonen har merket seg at det i kommuneproposisjonen for 2006, som legges fram i vår, foretas en gjennomgang av hvordan eiendomsforvaltningsutvalgets utredning kan følges opp. Aktuelle tiltak departementet viser til i sitt brev er å tilrettelegge rammebetingelser knyttet til regnskapsføringen, tilpasse rapporteringssystemene til NS 3454 (livssykluskostnader for byggverk), utarbeide en mal for beregning og praktisering av intern husleie, etablere en arena for benchmarking samt vurdere forsknings-, utviklings- og kompetanseaktiviteten på området.
Riksrevisjonen mener at tiltakene som Kommunal- og regionaldepartementet omtaler, vil gi departementet et bedre grunnlag for å ivareta sitt nasjonale og overordnede ansvar for kostnadseffektiv kommunal eiendomsforvaltning. Skolebygninger utgjør store økonomiske verdier i kommunene, og undersøkelsen gir klare indikasjoner på at disse verdiene ikke utnyttes på en effektiv måte.
Det synes å være enighet mellom Riksrevisjonen og Kommunal- og regionaldepartementet om at KOSTRA, som er statens viktigste kilde for rapportering i kommunene, gir lite informasjon om kommunal eiendomsforvaltning. Riksrevisjonen har merket seg at departementet ser behovene for å videreutvikle KOSTRA på dette området.
Riksrevisjonen viser forøvrig til Innst.S.nr.156 (1992-1993) hvor det framgår at forholdet mellom stat og kommune skal baseres på et mål- og resultatstyringsperspektiv innenfor rammene av det kommunale selvstyret. Etter Riksrevisjonens vurdering viser undersøkelsen at kommunelovens generelle bestemmelser om kostnadseffektiv forvaltning og opplæringslovens bestemmelser om det fysiske skolemiljøet ikke i tilstrekkelig grad blir lagt til grunn for mål- og resultatstyringen av dette området.