| |
TALERE:
Presidenten: Presidenten vil foreslå
at lengste taletid settes til 5 minutter, og at det ikke gis høve til
replikker etter de enkelte innlegg - og anser det som vedtatt.
Stortingspresident Kirsti Kolle Grøndahl (A) : Budsjettreformutvalget la fram sin innstilling 20. mars i år. Etter ett års arbeid leverte utvalget en omfattende og grundig innstilling med forslag om til dels dyptgripende endringer i budsjettprosessen i Stortinget. På vegne av Presidentskapet vil jeg gjenta takken til utvalget, dets to ledere og sekretariatet for den gode og enstemmige innstillingen de har levert.
Den foreslåtte budsjettreformen kan sies å være etterlengtet. Mange vil mene at reformen burde vært innført for lenge siden. Jeg tror erfaringene fra budsjettbehandlingene de siste årene, der flertallsavklaringene først har funnet sted i salderingen oppunder jul, har bidratt til at Budsjettreformutvalget har tenkt større og dristigere enn selv den mest reformvennlige av oss kunne håpe på. Da kommuneøkonomien for årets budsjett først ble besluttet 21. desember i fjor, tror jeg at hele Stortinget følte en kollektiv forpliktelse til å gjøre dette til en sistegangs- hendelse.
Presidentskapets flertall har anbefalt at budsjett-reformen, med derav følgende endringer i Stortingets forretningsorden og Bevilgningsreglementet, blir satt i kraft fra 1. oktober 1997 som en prøveordning for neste valgperiode, og slik at ordningen blir evaluert senest i vårsesjonen 2001.
Noe av det gledeligste ved det vedtaket som i kveld vil bli fattet, er antakelig at Kommune-Norge til høsten vil få fastlagt sine rammer i finansinnstillingen, som skal avgis senest 20. november, og med endelig vedtak en snau uke senere.
Jeg er også overbevist om at en budsjettprosess der de rammer komiteene må forholde seg til, blir fastlagt først, vil tegne et tydeligere bilde av et flertall og et mindretall i Stortinget. At komiteene etter forslaget vil få rammene endelig bestemt allerede i november, betyr at komiteene i forhold til i dag må arbeide intenst før rammene blir vedtatt, for å påvirke størrelsen på dem.
Til høsten vil derfor komiteene måtte begynne å arbeide med budsjettet med en gang det er lagt fram. Det skal skje senest tre dager etter Stortingets åpning.
Noen vil sikkert føle det begrensende at komiteene ved utarbeidelsen av sine budsjettinnstillinger må holde seg innenfor en vedtatt ramme. Fordelen med det er at når et fagbudsjett er vedtatt i Stortinget, vil det være et endelig vedtak og ikke som nå, bare foreløpig. Dermed vil man unngå de omfattende og frustrerende salderingsforandringene som vi har opplevd de siste årene. Fagkomiteenes budsjettinnstillinger skal være ferdigbehandlet senest 15. desember.
Den foreslåtte budsjettprosessen innebærer at den nåværende salderingen faller bort. Det er også slik at revidert nasjonalbudsjett blir forenklet, og at det skal konsentreres om nødvendige justeringer i årets budsjett. Det siste er regelen også i dag, men både storting og regjering har jevnlig syndet mot dette.
Utvalget foreslo at høringer i forbindelse med budsjettbehandlingen i hovedsak burde være avsluttet innen 10. november. Videre ble det foreslått at de enkelte komiteer skulle arrangere felleshøringer som skulle være åpne for alle stortingsrepresentanter. Presidentskapet har bemerket at forslaget om siste dato for komitehøringer må vurderes av komiteene selv. Når det gjelder forslaget om felleshøringer, må dette vurderes nærmere, fordi dette kan komme til å kreve endringer i forretningsordenen.
Utvalget har anbefalt å gjøre budsjettinnstillingene mer brukervennlige og informative. Presidentskapet peker på at formelt og ifølge forretningsordenen er det komiteene selv som avgjør hvordan innstillinger skal utformes. For egen del kan jeg imidlertid ikke nok oppfordre komiteene til å tenke mer på leserne og brukerne når de skriver budsjettinnstillinger. Å redusere ordbruken vil for mange innstillingers vedkommende også være sterkt ønskelig.
Budsjettreformen vil kreve mer hjelp bl.a av budsjett-teknisk art. Derfor har Presidentskapet foreslått å opprette to nye engasjementsstillinger. Stillingene vil bli utlyst med sikte på tiltredelse tidlig i høstsesjonen 1997 og varende ut prøveperioden.
Med det foreliggende forslag til vedtak håper Presidentskapets flertall å innfri den sentrale forventningen om at det bare skal være én budsjettbehandling i året. Videre vil hensynet til helheten i budsjettet bli ivaretatt helt fra begynnelsen av behandlingen. På vegne av flertallet i Presidentskapet vil jeg anbefale innstillingen.
Sak nr. 2 dreier seg om visse andre endringer i forretningsordenen. Jeg vil kort kommentere et par av dem.
Ordningen med åpne høringer, som ble innført for en prøveperiode, vil bortfalle 30. september hvis ikke annet blir bestemt. Presidentskapet mener at det er gjort interessante erfaringer med de åpne høringene som vi har gjennomført, men at det er ønskelig med bredere erfaringsgrunnlag før endelig konklusjon om høringsinstituttet trekkes. Presidentskapet foreslår derfor at prøveperioden blir forlenget med to år.
I mesteparten av denne stortingsperioden har vi fattet særskilt vedtak ved begynnelsen av hvert møte om at sakene « tas opp til samlet votering ved slutten av dagens møte ». Erfaringene med denne ordningen har vært så gode at Presidentskapet foreslår at § 43 blir endret slik at voteringsordningen gjøres permanent både for storting og odelsting.
Presidentskapet mener videre at den nye spørreordningen har fungert bra og i samsvar med intensjonene, og foreslår at den muntlige spørretimen nå blir videreført som i inneværende periode.
De øvrige forslagene til endringer er av mer teknisk karakter.
Jeg anbefaler Presidentskapets enstemmige innstilling.
Stortingets visepresident Edvard Grimstad (Sp) : La meg starte med å ta opp det forslag jeg selv fremmer i innstillingen.
Som medlem av Presidentskapet og etter å ha studert innstillingen fra Budsjettreformutvalget, slutter jeg meg til at det må gjøres noe med budsjettrutinene i Stortinget. Blant annet må vi, som presidenten nevnte, sørge for at kommunene, men også alle andre som er avhengig av budsjettvedtakene i Stortinget, får vite rammene litt før enn like oppunder jul, slik praksis har vært til nå. Dette kan gjøres på mange måter. En måte er den som Budsjettreformutvalget kommer med.
Men det er også sider ved den innstillingen som er kommet fra dette utvalget, som burde vært drøftet nærmere. Ett av disse punktene er forholdet mellom fagkomiteene og finanskomiteen og finanskomiteens rolle i budsjettprosessen. Dette burde vi gått nærmere inn på, men jeg aksepterer at flertallet mener at dette er klarlagt, og jeg tror vi får kjøre dette som en forsøksperiode.
Når vi skal kjøre dette igjennom, krever det en rekke nye administrative rutiner og opplegg. Jeg er av den oppfatning at dette trenger å drøftes og klarlegges grundig før vi hiver oss inn i den nye ordningen, slik at antallet feilskjær kan bli minst mulig, og at vi kan få en ordning som er så gjennomtenkt og godt planlagt som overhodet mulig. Jeg er meget skeptisk til at den tiden som gjenstår til høsten, er nok til at vi skal kunne klare å få disse administrative rutiner på plass.
Flertallet snakker om en prøveordning for hele fireårsperioden fra 1997-2001. Jeg antar at det nye storting vil bestå av en rekke nye representanter, selv om det kanskje er mange her som håper at det ikke skal bli for stor fornyelse, eller andre som mener at det bør bli stor fornyelse. I hvert fall vil det ganske sikkert være en rekke nye representanter som ingen erfaring har med budsjettprosedyrene. Skal disse nye representanter også være meningsberettiget i spørsmålet om en prøveordning, bør også de få kunne erfare hva de nåværende budsjettrutinene og arbeidet er. Derfor fremmer jeg forslag om at nyordningen settes i verk etter to år, slik at vi kan kjøre to år i den nye perioden med den gamle metoden, den måten vi har arbeidet på, for så å prøve den nye metoden. Det vil da kombinere to ting: Vi får tid til å forberede det nye tiltaket, og de som er nye på Stortinget, kan få erfaring og dermed et sammenlikningsgrunnlag, og at vi da tar stilling til dette ved utgangen av perioden.
Presidenten: Edvard Grimstad har tatt opp det forslag, forslag nr. 1, som
han refererte til.
Lagtingets visepresident Magnar Sortåsløkken (SV) : Som en vil se av innstillinga fra Presidentskapet og av uttalelsene fra gruppa som er tatt inn i innstillinga, har SV en god del innvendinger mot nyordninga. Jeg skal ikke komme nærmere inn på disse innvendingene nå, men det dreier seg bl.a om forholdet mellom fagkomiteene, finanskomiteen og behandlinga utover høsten. Jeg ser også klart det behovet kommunene har for å kunne vite på et tidlig tidspunkt hva som blir den endelige budsjettsituasjonen.
Det norske storting har i dag en budsjettprosess som vi vet fungerer, og som er blant de beste i Europa, selv om også vi ser at det er muligheter til forbedringer. Etter SVs vurdering hadde det derfor sannsynligvis vært mer fornuftig med endringer i deler av prosessen framfor å snu så pass om på prosessen som flertallet gjør i denne saken nå. Jeg skal ikke si mer om det, men bare vise til uttalelsene fra gruppa som er inntatt i innstillinga.
Vi har da også tatt til orientering at det er et klart flertall for disse endringene, og ser heller ingen grunn til å fremme motforslag eller stemme imot innstillinga på dette punktet.
SV kan for øvrig heller ikke se at det haster så veldig med å få gjennomført denne budsjettreformen. Som vi skriver i innstillinga, er det vanskelig å argumentere sterkt for at avgjørelsen om det framtidige budsjettopplegget ikke skal kunne tas av det neste storting. Det ville etter mitt syn tvert imot vært mer naturlig om det var det neste storting som tok stilling til spørsmålet om hvordan budsjettene skal behandles i framtida. Vi har imidlertid også her forstått at dette er et synspunkt vi står ganske alene om, og fremmer heller ikke forslag i tråd med dette.
Derimot fremmer vi et forslag om å utsette iverksettelsen av reformen til et tidspunkt som det nye Stortinget bestemmer, og - i parentes bemerket - da kan jo det nye Stortinget også vedta ikke å sette endringene i verk. Forslaget fremmer vi fordi vi frykter et mulig budsjettkaos når et nytt storting, som bruker første delen av sin nye periode til konstitueringer og opplæring, skal gjennomføre dette opplegget, også med et administrativt apparat som ikke har praktisk erfaring med det nye budsjettsystemet.
Jeg tror nok at det nye systemet kan fungere bra på papiret, og det skal nok være mulig å få det til også å fungere i praksis. Men vi må være forberedt på at en slik reform vil ha innkjøringsproblemer. Etter vårt syn ville det gitt Stortinget mer rom for å prøve og feile dersom reformen ikke ble satt i verk første høsten i en ny valgperiode. Da ville for det første mer av Stortingets oppmerksomhet kunne vært rettet mot å få budsjettprosessen best mulig på skinnene, og for det andre ville vi ikke hatt en ny finanskomite og nye fagkomiteer som sammen og hver for seg skal sørge for at ting går mest mulig knirkefritt. Endelig tror vi at partigruppene og støtteapparatet i partiene ville vært bedre rustet dersom man slapp å gjennomføre det nye systemet nå rett etter en slitsom valgkamp. I sum tror vi derfor at det hadde vært en stor fordel for Stortinget om reformen ble utsatt til tidligst høsten 1998.
På denne bakgrunn foreslår SV å utsette gjennomføringa av reformen til det tidspunktet det nye Stortinget bestemmer, og jeg tar dermed opp forslag nr. 2 i innstillinga.
« Stortingets president skal og visepresident kan fritas for å være medlem av noen av Stortingets faste komiteer. »
Vi tror situasjonen er slik at det å styre dette hus - det ser vi også denne våren, som vi har gjort tidligere - er en funksjon og et arbeid som krever at stortingspresidenten ikke deltar i komitearbeid, men er Stortingets fremste tillitsvalgte på heltid. Stortingets president bør således etter vår oppfatning ikke være medlem av en stortingskomite. Det vet forsamlingen at jeg har vært inne på tidligere. Vi tror også at det vil styrke presidentens posisjon i samfunnet, selv om det selvsagt automatisk fordrer at stortingspresidenten ikke deltar noe særlig i den partipolitiske debatten. Det måtte i tilfelle være akkurat i valgkampen i hjemfylket, hvor vedkommende stiller. Men i den ordinære periode bør stortingspresidenten være stortingspresident og ikke partipolitiker og ikke delta aktivt i partipolitiske debatter.
Vi føler det er riktig å gjøre denne endringen nå, slik at de som eventuelt skulle stille til valg som stortingspresident etter stortingsvalget, vil være kjent med konsekvensene av å stille til valg. Derfor er også dette, synes vi, det riktige tidspunktet for å fremlegge dette forslag til endring av forretningsordenen.
Vårt annet forslag går i motsatt retning av Presidentskapets forslag til endring av forretningsordenen når det gjelder de såkalte Dok.nr.8-forslagene. Jeg har i ganske mange år arbeidet for å få frem fullstendig likebehandling av stortingsrepresentantenes forslagsrett og regjeringenes forslagsrett, og er kommet nesten 100 pro-sent i mål, idet det er de samme systemer som nå gjelder. Med de småendringer om tidsfrister som vi ikke har noen bemerkninger til, er det identisk behandling av stortingsproposisjoner og det som har blitt døpt Dok.nr.8-forslag. Når det gjelder de stortingsproposisjoner og meldinger som ligger til behandling fra en regjering når Stortinget går fra hverandre og blir oppløst i forbindelse med et valg, kan Presidentskapet foreslå at man kan bringe disse inn for det nyvalgte Stortinget, uavhengig av hva regjeringen måtte mene, mens når det gjelder de private forslag, mener Presidentskapet at disse skal bortfalle automatisk når det er nyvalg, altså en diametralt forskjellig behandling.
Vårt forslag nr. 2 til § 33 fjerde ledd er en fullstendig likebehandling av kongelige proposisjoner og meldinger, private forslag og søknader, som omtales i dag i denne paragrafen i forretningsordenen. Vi vil altså ha fullstendig likebehandling, at de skal kunne gå videre til behandling i det nye storting, også etter et valg. Jeg tar dermed opp disse to forslagene til sak nr. 2.
Presidenten: Representanten Hagen har tatt opp de to forslagene fra
Fremskrittspartiet til sak nr. 2. Gudmund Restad (Sp) : Som leder av
Budsjettreform-utvalget må jeg si meg meget godt fornøyd med den overveiende
positive mottakelsen utvalgets enstemmige innstilling har fått. Jeg
registrerer at høringsuttalelsene fra partigruppene i Stortinget varierer
betydelig - fra Arbeiderpartiets korte uttalelse, hvor det heter: « Gruppa
slutter seg til budsjettgruppens syn og innstilling » - til SVs omfattende og
kritiske, nærmest avvisende, uttalelse.
Også i min egen stortingsgruppe er det
delte meninger. Det føler jeg ikke som noe problem. Jeg har forståelse for
at det går an å ha forskjellig vurdering av fordeler og ulemper ved enkelte
av utvalgets forslag.
Høringsuttalelsene fra så vel
Regjeringen som Riksrevisjonen oppfatter jeg som en tilslutning til
utvalgsinnstillingen. Kommunenes Sentralforbund ser utvalgets forslag som
et steg i riktig retning, men ønsker at kommunesektorens rammer, og særlig
de øremerkede tilskuddene, bør vedtas enda tidligere enn det utvalget
foreslår. Det er forståelig, men vanskelig å imøtekomme, noe jeg skal komme
tilbake til senere.
Det er særlig forslaget om bindende
rammer vedtatt av Stortinget, som medfører de største motforestillingene hos
enkelte. Forslaget om å fjerne salderingen har derimot ikke vakt den samme
skepsisen. La meg derfor kort kommentere dette.
Også nåværende budsjettprosedyrer
forutsetter en avklaring i finansinnstillingen av hovedlinjene i neste års
statsbudsjett. Flere ganger de seneste årene er en slik avklaring ikke
skjedd. Da gjenstår salderingen som den eneste muligheten til å sikre en
forsvarlig totalitet og langsiktighet i budsjettet.
Det er uheldig at salderingen er så
sentral i budsjettprosessen som nå. Særlig klart ble dette illustrert sist
høst. Da foreslo Regjeringen endringer på de fleste kapitler hvor
Stortinget under behandlingen av fagbudsjettene hadde fraveket Regjeringens
opprinnelige opplegg.
Hvis salderingen benyttes på denne
måten, svekkes fagkomiteenes innflytelse på budsjettet. Komiteenes arbeid
blir dermed mindre interessant og seriøsiteten kan bli svekket. Dessuten er
det uheldig at Stortinget ved salderingen like oppunder jul endrer de
foreløpige vedtak som de berørte departementer og etater har innstilt seg på
i sin planlegging av neste års virksomhet. Salderingen bør derfor fjernes.
Men hvis salderingen først fjernes, må
totaliteten i budsjettet sikres på et tidligere tidspunkt. Det er her de
bindende rammene kommer inn. Kun ved hjelp av slike bindende rammer kan
totaliteten og de langsiktige hensyn i budsjettet ivaretas.
Jeg forstår at mange er engstelig for
at fagkomiteene på denne måten får mindre innflytelse på
budsjettbehandlingen. Det mener jeg er en misforståelse. Det er jo nettopp
med dagens ordning, hvor finanskomiteen i salderingen kan overprøve alt som
er skjedd i fagkomiteene, at finanskomiteen har urimelig stor makt. Ved den
foreslåtte ordningen vil fagkomiteens innstilling være det siste og
avgjørende ord i saken - selv om det er Stortinget som formelt fatter
vedtakene.
Ved utarbeidelsen av
finansinnstillingen - hvor de bindende rammene vil være hovedsaken - vil
fagfraksjonene naturlig nok måtte komme enda sterkere i inngrep med sine
finansfraksjoner enn det som nå er tilfel
let. Altså vil fagkomiteenes
innflytelse bli betydelig styrket - og ikke svekket.
Det er forskjellige vurderinger av om
en ordning med bindende rammer vil styrke eller svekke henholdsvis
Regjeringen eller Stortinget. I den grad det skjer en maktforskyvning,
mener jeg personlig at den klart går i favør av Stortinget. Det mener jeg
også er prinsipielt riktig, helt uavhengig av hvem som måtte sitte med
regjeringsmakten i neste stortingsperiode.
Så tilbake til kommuneøkonomien. Det
er selvsagt helt uakseptabelt med nåværende ordning, hvor endelige vedtak i
Stortinget først gjøres like før jul og gjerne i etterkant av
fylkeskommunenes og kommunenes egne budsjettvedtak. Blant annet derfor må
salderingen bort, idet det ikke er forsvarlig å gjøre endelige vedtak om
kommuneøkonomien på et tidligere tidspunkt enn for resten av
statsbudsjettet. Kommuneøkonomien utgjør tross alt en så stor andel av
totaløkonomien at den må ses i sammenheng med resten av budsjettet.
Utvalget vurderte det slik at behovet
for mest mulig oppdaterte opplysninger og prognoser som grunnlag for
budsjetteringen gjør det vanskelig å framskynde Regjeringens forslag til
budsjett.
På grunn av en langt mer omfattende
prosess må det brukes mer tid på finansinnstillingen enn hittil, slik at den
først kan avgis omkring 20. november. Man må huske på at det meste av
høringene må være unnagjort før finansinnstillingen avgis. Dermed blir
dette også det tidligste tidspunktet for når den kommunale skattøren og
rammeoverføringene kan fastsettes, som én av de 25 rammer som skal vedtas.
Øremerkede tilskudd utgjør en mindre
del av kommuneøkonomien. De vil være deler av andre rammer som behandles av
fagkomiteene. Derfor må endelige vedtak skje samtidig med behandlingen av
vedkommende fagbudsjett. For å imøtekomme kommunenes ønske bør det kunne
legges opp til at de aktuelle fagbudsjettene behandles først av
fagbudsjettene.
Hvis en så stor endring i
budsjettprosessen allerede til høsten skal bli vellykket, må den
tilrettelegges godt, bl.a ved at den anbefalte styrkingen av
administrasjonen må forberedes omgående og iverksettes før 1. oktober.
Siden Presidentskapets tilråding er
helt i tråd med Budsjettreformutvalgets anbefalinger, vil jeg selvsagt
stemme for tilrådingen, og jeg vil anbefale flest mulig av
medrepresentantene å gjøre det samme.
Stortingspresident Kirsti Kolle Grøndahl (A) : Under henvisning til det
innlegget representanten Hagen nettopp holdt, mener jeg det er viktig å
presisere følgende:
Carl I Hagen gav uttrykk for at
Presidentskapet aktivt hadde foreslått noe nytt når det gjelder behandlingen
av proposisjoner, meldinger og private forslag. Det Presidentskapet har
gjort, er at vi har bekreftet den forståelsen som Stortinget i hele denne
perioden har hatt av behandlingen av slike saker. Jeg siterer fra
innstillingen:
« Når det gjelder saker fra regjeringen, følger det av § 33 tredje og fjerde ledd at lovproposisjoner i tilfelle må fremsettes på nytt i den nye valgperioden, mens proposisjoner og meldinger til Stortinget vil kunne behandles i den nye valgperioden dersom Presidentskapet fremmer forslag om dette. »
I møte 28. oktober 1993 tok Presidentskapet følgende standpunkt til forståelsen av forretningsordenens § 33:
« Alle private forslag (Dok.nr.8-forslag) bortfaller ved utgangen av valgperioden og må eventuelt fremsettes på ny for å komme til behandling. »
Denne forståelsen har altså vært lagt til grunn under hele denne perioden. Presidentskapet foreslår nå at forståelsen også kommer til uttrykk i forretningsordenen ved en tilføyelse i § 33 femte ledd.
Presidenten: : Flere har ikke bedt om ordet til sakene nr. 1 og 2.
(Votering, se side 4529 f.)