Den utenrikspolitiske beslutningsgangen

Hvordan er beslutningsgangen i utenriksdepartementet? Hvordan er saksgangen i forholdet mellom Stortinget og utenriksdepartementet? Hvem kommer inn når i beslutningsgangen?

Faser i beslutningsgangen

Det er ofte lurt å dele en beslutningsgang i faser og spørre seg: hva skjer hvor i prosessen og hvem er inne i den når og med hvilke interesser? Likevel er det slett ikke alltid lett å finne hvor en sak begynner og hvor den slutter. Det er sagt at det antakelig er riktigst å se "beslutningsgangen som en rekke av handlinger der avgjørelser tas underveis". Derfor blir det ofte vanskelig å identifisere en bestemt person eller handling og si at her foreligger avgjørelsen. Oftest vil vi finne en kakofoni av aktører, så vel som departementer (Utenriksdepartementet er overordnet og samordnende), institusjoner, instanser, kontorer og avdelinger på myndighetssiden som alle har et mer eller mindre vektig ord med i laget. Den formelle beslutningen er viktig i seg selv, men den er avhengig av en rekke valg som er truffet før en sak kommer så langt. Dessuten blir viktige valg truffet også etter den formelle beslutningen. Enn videre er en beslutning eller et vedtak aldri historiens slutt. På et dynamisk felt som utenriksfeltet avler beslutninger hele tiden nye initiativ og forberedelser, og vedtak som korrigerer eller videreutvikler tidligere vedtak.

Initiativ: hvem kommer med hvilket initiativ? Ikke alle initiativ er det mulig, riktig eller ønskelig å gå videre på. Hvem avgjør dette? Har et parti fått tilslutning på Stortinget for at regjeringen skal utrede eller komme med en stortingsmelding på et saksfelt? Har mediene tatt opp en sak som politikerne og Utenriksdepartementet må forholde seg til? Krever en handlingsplan at det tas et konkret initiativ?

• Demonstranter krever at norske myndigheter stanser utbygging av Snøhvit-feltet utenfor Finnmark, ellers vil de appellere til Brussel og ESA, EFTAs overvåkingsorgan for EØS-avtalen.
• Ikke-statlige organisasjoner krever - både i henstillinger og i demonstrasjoner - at norske myndigheter ettergir gjeld til de fattigste landene i sør
• en stortingsrepresentant har meldt et spørsmål i Stortinget og bedt om en vurdering av hva Norge mener å ha oppnådd ved å sitte i FNs sikkerhetsråd og hva Norge mener om å sende FN-observatører til Midtøsten. Dette må utenriksministeren svare på.

Forberede: hva er gjort før i liknende, nyere saker? Hvilke mål og hvilken politikk har Norge på området? En sak skal sendes ut på høring til berørte parter for å gi dem mulighet til å uttale seg, f .eks. om et forslag eller en norsk utenrikspolitisk posisjon før forhandlinger i en internasjonal organisasjon. Hvem skal da bestemme hvem som er berørte parter - på myndighetssiden såvel som blant organisasjoner og bedrifter? Hvilken kompetanse, kunnskap og bakgrunnsinformasjon har saksbehandlere og administratorer på saksfeltet? Må de hente inn ekspertise fra forskningssektoren?

• Utenriksdepartementet ønsker å opprette et utvalg av eksperter til å vurdere opp mot EØS-avtalen hvorvidt Norge kan fortsette med sine regler for eierskap i finansinstitusjoner. Hvem skal i så fall sitte i dette utvalget?
• På forskjellige hold i departementet blir det arbeidet med å utarbeide en stortingsmelding – EØS-meldingen – som skal gi et overblikk over de samlede erfaringene med EØS-samarbeidet over hele avtalens levetid fra 1994 til og med 2001.
• Pressetalsmannen forbereder en pressemelding i forbindelse med en tale av utenriksministeren om "Norge som fiskeri- og havbrukspolitisk stormakt og konsekvensene for norsk utenrikspolitikk".

Beslutte: hvem skal bestemme? Er en sak så viktig at den politiske ledelsen må bestemme, eller holder det med embetsfolk på lavere nivå? Krever en informasjon eller uttalelse at det er pressetalsmannen som må uttale seg?

• Det vil bli fremmet et forslag i Sikkerhetsrådet om å sende FN-observatører til Midtøsten for å overvåke konflikten mellom israelere og palestinere. Den politiske ledelsen må ta et standpunkt – ofte etter bakgrunnsnotater fra embetsverket – og fastlegge instruks og fullmakter for oversendelse til FN-delegasjonen.
• Under innspurten på kompliserte forhandlinger i en mellomstatlig organisasjon, må den politiske ledelsen bestemme hvorvidt de norske forhandlerne skal få nye fullmakter eller avbryte forhandlingene. Embetsverket må inn for å vurdere virkningene for Norge av ulike norske innrømmelser eller forhandlingsbrudd.
• Den politiske og økonomiske utviklingen i et hovedsamarbeidsland har – sett med norske øyne – vært foruroligende gjennom lang tid. Både internasjonale og norske medier inneholder urovekkende informasjon. Skal Norge bryte, eller iallfall trappe ned, bistandssamarbeidet med landet?
• Et forskningsinstitutt har søkt departementet om midler til å forske og utrede betydningen av ulike former for konflikthåndtering.
• I forbindelse med borgerkrig i et land i Asia er Norge blitt bedt om å prøve å mekle mellom partene. Skal Norge gjøre dette, og hvilke forutsetninger har vi i så fall for å bidra? Den politiske ledelsen må bestemme.

Gjennomføre: Hvordan skal departementet sørge for at Norges styrerepresentant i FNs barnefond UNICEF virkelig følger opp den norske prioriteringen av grunnutdanning i utviklingspolitikk? Har det skjedd noe uventet - i internasjonal eller hjemlig politikk - som krever nytt standpunkt? Hvilket spillerom skal norske forhandlere i en internasjonal forhandlingssituasjon ha? Hvilken kompetanse, kunnskap og bakgrunnsinformasjon har saksbehandlere og administratorer på det området en sak tilhører? Hvilke ressurser kan de trekke på under gjennomføringen?

• Et norsk forskningsinstitutt har vurdert virkningene av Norges økonomiske samarbeid med Russland. Hvordan kan konklusjonene påvirke det norske samarbeidet overfor Russland?
• Et par forskningsinstitutter gjennomfører et større forskningsprosjekt for departementet, som på sin side må påse at timeplan for prosjektet følges opp og at penger brukes som forutsatt.
• Norge og utviklingsministeren arbeider i Sudan for å bidra til gjennomføringen av en fredsprosess etter at en avtale om våpenhvile er inngått.

Saker har ulikt omfang og innhold: Mye er rutinearbeid, men en god del trenger også avklaring på høyt nivå, kanskje til og med fra politisk hold. Det ligger betydelig mer arbeid i og behov for politisk kløkt og avklaring bak en stortingsmelding enn bak utarbeidelse av et besøksprogram for en utenlandsk minister.

Saker har ulik politisk betydning

Å ha sete og ikke minst formannskapet i FNs sikkerhetsråd krever mer av utenrikstjenesten og av politisk oppmerksomhet enn rutinesaker. Selv om hver enkelt rutinesak kanskje ikke har den store utenrikspolitiske betydning, er det likevel klart at summen av dem bidrar til å befeste inntrykket av en aktiv norsk utenrikspolitikk.

I perioder kan mye av innsatsen i departementet bli konsentrert om ett eller få saksfelter. Både kampanjen for et norsk sete i Sikkerhetsrådet og perioden i Sikkerhetsrådet krevde hard og fokusert innsats fra store deler av departementet. En bestemt prioritering kan være et resultat av at den utenrikspolitiske situasjonen er spent og krever det, men også av at norske utenriksmyndigheter ønsker å spisse sin innsats og mener seg tjent med det. Er det så slik at såkalte realinteresser innenfor sikkerhet og velferd vinner oftere frem i prioriteringen enn andre saker? Er det i norsk interesse å prioritere og kanskje konsentrere seg om denne typen saker? Noen vil hevde det. Andre vil peke på at det også er i norsk interesse å arbeide for en bedre organisert, mer styrt og mer fredfylt verden der kjørereglene er klarere og mer bindende. Slik sett blir det ingen motsetning mellom realinteresser og andre interesser.

Ytre eller indre drivkrefter?

Ytre forhold: Er det noe i den internasjonale situasjonen som krever svar, kanskje til og med raskt svar? Hvilke langsiktige utviklingstrekk i det internasjonale samfunnet må utenrikstjenesten følge med et ekstra skjerpet blikk?

• Hvordan påvirker det norsk oljepolitikk at en amerikansk energiminister drar til Oslo tre ganger i løpet av noen vårmåneder for å drøfte oljepolitikk med norske myndigheter?
• Hvordan skulle Norge forholde seg etter terroranslagene mot USA den 11. september 2001? Hvordan skulle vi forholde oss til forslag som måtte komme opp i NATO?

• Da den russiske atomubåten Kursk havarerte i Barentshavet, skjedde dette i et viktig spiskammer for Norge. Skulle Norge kreve adgang for norske strålingseksperter til å være tilstede under hevingen av den havarerte ubåten Kursk?

Indre forhold: Er det noe i det norske politiske landskapet som tilsier utenrikspolitisk årvåkenhet eller handling?

• Hvordan skal Utenriksdepartementet svare på et initiativ fra norske ikke-statlige organisasjoner i nært samarbeid med forskningsinstitutter der de ber myndighetene bidra til internasjonalt samarbeid for å begrense bruken av lette håndvåpen i verden?

• Norske ikke-statlige organisasjoner og politiske partier etterlyser initiativ til på ny å diskutere Norges forhold til EU. Hva gjør Utenriksdepartementet?