Sammendrag

Det er flere sammenhenger mellom på den ene side utenriks- og utviklingspolitikk og på den andre side migrasjons-, integrerings- og inkluderingspolitikk. Kunnskap om dette er nødvendig for å sikre bedre måloppnåelse og samordning mellom tiltak på de ulike politikkområdene.

Migrasjon er et viktig middel for mange fattige til å komme seg ut av fattigdommen, og det er økende erkjennelse av behovet for kunnskap om sammenhengen mellom utvikling og migrasjon. Det er komplekse sammenhenger som vil variere ut fra den lokale konteksten. En stor del av den internasjonale migrasjonen skjer mellom land i Sør. For mange utviklingsland, som kan være både avsender-, transitt- og mottakerland, er derfor økt migrasjon et større og mer kritisk tema enn det er for europeiske land. I den foreliggende rapporten drøftes først og fremst migrasjon som berører Norge.

Det er ingen entydig sammenheng mellom Norges bidrag til å bekjempe fattigdom og styrke veksten i fattige land og migrasjonspolitiske målsettinger. Når det gjelder humanitær bistand og arbeid for fred, forsoning og demokrati, kan forbindelsene mellom utviklings- og migrasjonspolitikk være mer direkte. Slikt arbeid bidrar også til å forebygge flukt og annen tvungen migrasjon og til å legge forholdene til rette for at flyktninger og asylsøkere skal kunne returnere og bli reintegrert i hjemlandet. Som ledd i støtten til oppbygging av en effektiv offentlig forvaltning i fattige land, kan også migrasjonsforvaltningen styrkes, slik at landene bedre kan håndtere slike spørsmål.

Migrasjonspolitikken, i vid forstand, kan bidra til utvikling i fattige land. Ved å åpne for arbeidsinnvandring og mottak av flyktninger fra slike land, ved å gi opplæring og arbeidserfaring og eventuelt ved å støtte tilbakevending og reintegrering bidrar man til å utvikle menneskelige ressurser. Overføring av flyktninger avlaster dessuten disse landene for noen av byrdene de har ved å befinne seg nær konfliktområder. Dette kan også inngå i en helhetlig strategi for å løse langvarige flyktningsituasjoner og derved bidra til et bedre grunnlag for økonomisk utvikling. På den annen side kan tiltak på migrasjonsområdet, for eksempel tvangsreturer i stort omfang eller rekruttering av kvalifisert arbeidskraft, i gitte situasjoner forstyrre eller slå ut negativt for utviklingsprosesser.

En arbeidsgruppe med representanter for UD, AID, NORAD og UDI fikk høsten 2005 i oppdrag å foreta en gjennomgang av forholdet mellom norsk utviklings- og migrasjonspolitikk. Et viktig utgangspunkt for arbeidet var meldingen fra EU-kommisjonen om tematikken og rapporten fra den FN-oppnevnte globale kommisjonen for migrasjonsspørsmål, GCIM.

Arbeidsgruppen vil på bakgrunnen av drøftingen i rapporten framheve enkelte tiltak. Instans med hovedansvar for oppfølging står i parentes. På flere punkter er departementene sidestilte når det gjelder ansvar.

I. Tiltak som innebærer styrket samordning mellom utviklingspolitikk og migrasjonspolitikk:

UDs og AIDs bruk av virkemidler for å løse flyktningsituasjoner bør ses i sammenheng for å gi best mulig effekt. Dette gjelder for eksempel strategisk bruk av kvoten for overføringsflyktninger sammen med målrettet bruk av bistand for å legge til rette for frivillig tilbakevending eller integrering av flyktninger i opprinnelsesregionen. (AID/UD)

Støtteordninger i forbindelse med tilbakevending/retur fra Norge bør ses i sammenheng med bruken av bistandsmidler til reintegrering av internt fordrevne og flyktninger fra naboland. Kompetansen i UD/NORAD må trekkes inn når utlendingsmyndighetene håndterer støtte til prosjekter i opprinnelsesland. Det er spesielt viktig at utenriksstasjonene konsulteres. (AID-UDI)
Politikkutviklingen på migrasjons- og utviklingsområdet må ta hensyn til den økende feminiseringen av migrasjonen. Dette gjelder bl.a. i forbindelse med den kommende handlingsplanen for fremme av kvinners rettigheter og likestilling i utviklingssamarbeidet (UD) og i den pågående oppfølgingen av handlingsplanen mot menneskehandel (AID/UD).

AID og UD bør samarbeide om å få økt kunnskap om internasjonal migrasjon, transnasjonale nettverk og forbindelsene mellom innvandrermiljøer og utviklingsprosesser - ut fra hva som er de mest interessante vinklingene for Norge - bl.a. under forskningsprogrammet IMER (Internasjonal migrasjon og etniske relasjoner). Forskningssamarbeid med aktuelle utviklingsland bør stimuleres. (AID/UD)

II. Migrasjonspolitiske tiltak som kan fremme utvikling og fattigdomsbekjempelse

Det bør utredes nærmere hvordan forholdene kan legges bedre til rette for at personer med innvandrerbakgrunn enklere kan veksle mellom jobb i Norge og i opprinnelseslandet eller et annet utviklingsland. Dette berører regelverk på flere samfunnsområder. (AID-UDI)
Norge bør delta aktivt i den internasjonale debatten omkring hjerneflukt og bidra til løsninger. Samtidig bør det arbeides for å få utdannet mer kvalifisert personell og å bedre lønns- og arbeidsvilkår innen utsatte sektorer i aktuelle samarbeidsland.(UD-Norad)
Dersom det er ønskelig å øke omfanget av arbeidsmigrasjon fra utviklingsland til Norge, vil det være behov for større innsats med sikte på tilrettelegging og rekruttering. Det kan for eksempel skje gjennom bilaterale avtaler med aktuelle utviklingsland. I forbindelse med slik arbeidsmigrasjon må det sikres at lovbestemte rettigheter og arbeidsvilkår respekteres. Internasjonalt er det viktig at Norge støtter aktivt opp om ILOs virksomhet på dette området. (AID)

Dersom det i EU-regi utvikles en koordineringsmekanisme for europeiske lands bidrag til å løse flyktningsituasjoner ved hjelp av gjenbosetting, bør det vurderes hvorvidt Norge skal søke en tilknytning. (AID)

III. Utviklingspolitiske tiltak som kan fremme en styrt samfunnstjenlig migrasjon

Det bør vurderes å ta opp spørsmålet om et lands vilje til å ta tilbake egne borgere - og eventuelt inngå tilbaketakelsesavtale - i forbindelse med utviklingssamarbeidet med Norge. Forutsetningen er at dette er forsvarlig i forhold til samarbeidets innretning og karakter (UD/AID).
Norske bistandsmidler bør vurderes brukt til å styrke migrasjonsforvaltningen og -lovgivningen i utviklingsland når dette prioriteres og etterspørres av samarbeidsland, og er viktig migrasjonspolitisk. (UD)

IV. Tiltak for å engasjere innvandrerbefolkningen i utviklingssamarbeid

11.

Innvandrermiljøer bør inviteres til dialog med myndighetene om humanitære og utviklingspolitiske spørsmål. Det må vurderes nærmere hvordan dette kan gjøres – om eksisterende kanaler, som for eksempel Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter (KIM) er tilstrekkelige, om det bør opprettes nye organer, eller om mer ad hoc-pregede og landspesifikke fora vil være mest hensiktsmessig. Det må legges vekt på å trekke med kvinner. (UD-Norad)
Eksisterende ordninger for kanalisering av bistandsmidler gjennom frivillige organisasjoner er åpne for søknader fra innvandrerorganisasjoner. Det bør gis mer målrettet informasjon og rådgivning overfor disse når det gjelder tildelingskriterier og søknads- og prosjektutforming. Det kan også vurderes om det er behov for særskilte ordninger for å stimulere til kanalisering av midler fra innvandrere. (UD-Norad)
Norge bør i større grad bruke tilgjengelige programmer/ordninger med sikte på at personer med flyktningbakgrunn og med etterspurt kompetanse kan vende tilbake til opprinnelsesland etter krig/konflikt for å delta i gjenoppbyggingen for kortere eller lengre perioder. (UD-Norad)
Ansvarlige myndigheter bør arbeide for et billigere og sikrere system for private pengeoverføringer fra innvandrermiljøer i Norge til opprinnelsesland. I tillegg bør Norge i samarbeid med andre land se nærmere på hvordan man kan stimulere til at slike overføringer får størst mulig utviklingseffekt i fattige land.(UD-Norad)

V. Administrative samordningstiltak

15.

Det bør etableres en fast ordning med regelmessige samordningsmøter mellom UD-Norad og AID-UDI, evt. også andre berørte departementer, som kan ta opp spørsmål i skjæringspunktet mellom på den ene side utenriks- og utviklingspolitikk og på den annen side migrasjons-, integrerings- og inkluderingspolitikk, også i forhold til relevante internasjonale prosesser. Møtene holdes på embetsnivå, men det bør minst én gang i året være et møte med deltakelse fra politisk ledelse i aktuelle departementer. Ansvaret for møtevirksomheten bør gå på omgang mellom UD og AID.

Økonomisk-administrative konsekvenser av anbefalingene er ikke utredet. Det forutsettes at tiltak som kan få slike konsekvenser, håndteres av ansvarlig departement i de ordinære budsjettprosessene.