B.innst.S.nr.II (1994-1995)
Innstilling fra finanskomiteen om Nasjonalbudsjettet for 1995 og om salderingen av Statsbudsjettet medregnet folketrygden for 1995.

4. Kommuneforvaltningens økonomi

Sammendrag

       I forhold til forutsetningene i Revidert nasjonalbudsjett 1994 og proposisjonen om kommuneøkonomien for 1995 er skatteanslaget for 1994 økt med i alt 2,7 mrd. kroner.

       I tillegg er det foreslått eller vedtatt tilleggsbevilgninger på om lag 100 mill. kroner. Ut fra nye opplysninger fra tertialstatistikken for de åtte første månedene i 1994 som er presentert i den seneste rapporten fra Det tekniske beregningsutvalget for kommuneøkonomi, er dessuten anslaget for gebyrinntekter i 1994 oppjustert med 100 mill. kroner.

       Samlet anslås kommuneforvaltningens inntekter for 1994 å bli om lag 900 mill. kroner høyere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet.

       I forhold til forutsetningene i Nasjonalbudsjettet er anslagene for kommuneforvaltningens inntekter i 1995 blitt endret som følge av:

       Alt i alt bidrar endrede anslag isolert sett til at kommuneforvaltningens inntekter for 1995 nå antas å ligge i alt om lag 500 mill. kroner høyere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet.

       For årene 1994 og 1995 under ett bidrar disse endringene isolert sett til at kommunene og fylkeskommunene får i alt om lag 1.400 mill. kroner mer enn anslått i Nasjonalbudsjettet.

       Regjeringen foreslår i proposisjonen tiltak som i noen grad motvirker de merinntektene som kommuneforvaltningen antas å få i 1995 i forhold til forutsetningene i Nasjonalbudsjettet. Av fordelingshensyn er de tiltakene som nå foreslås, utformet som en kombinasjon av to hovedelement:

       Videre foreslås det som ledd i tiltakene for å styrke næringslivets konkurransevilkår, å øke de øremerkede bevilgningene til fylkesveger. Samtidig vil økte konsumpriser, bl.a. som følge av forslaget i denne proposisjonen om å øke satsen for merverdiavgiften, isolert sett bidra til å redusere realverdien av kommunenes og fylkeskommunenes inntekter i 1995. Lavere sats for investeringsavgiften vil i noen grad motvirke dette.

       En stor del, i alt 900 mill. kroner, av den samlede merøkningen av inntektsanslagene for 1994 og 1995 skyldes økte skatteinntekter fra etterskuddspliktige skattytere. Alt i alt anslås skatteinntektene fra selskaper nå å øke med mer enn 30 % fra 1993 til 1994, mens økningen i skatteinntektene fra personlige skattytere anslås til om lag 7 %. Med uendrede skattører ville skatteinntektene fra selskaper etter de reviderte anslagene ha økt med ytterligere om lag 7 % fra 1994 til 1995. Skatteinntektene fra selskaper er svært ujamt fordelt kommunene imellom. Som ledd i tiltak for å utjamne inntektsforskjeller mellom kommuner og fylkeskommuner, samt å tilpasse veksten i kommunesektorens inntekter til å bli mer i samsvar med tidligere forutsetninger finner Regjeringen på denne bakgrunn å ville foreslå en reduksjon av skattørene for etterskuddspliktige skattytere. I kommuneopplegget som ble presentert i Nasjonalbudsjettet ble det, for å unngå for svak utvikling i rammetilskuddene, lagt opp til en reduksjon av skattørene for forskuddspliktige skattytere. I begrunnelsen for ikke å redusere skattørene for selskaper ble det anført følgende:

       Likningsresultatene som nå foreligger, har redusert betydelig den usikkerheten om skatteinngangen fra selskaper som det er vist til i Nasjonalbudsjettet. Ettersom selskapsskattene er svært ujamt fordelt kommunene imellom bør videre ovennevnte hensyn omtalt i Nasjonalbudsjettet, om tilnærming i satser mellom forskuddspliktige og etterskuddspliktige, i denne omgang tillegges mindre vekt.

       I alt foreslås maksimalsatsen for den kommunale skattøren for etterskuddspliktige skattytere redusert med 1,5 prosentenhet for inntektsåret 1994. Dette tilsvarer en mindreinntekt i 1995 på om lag 750 mill. kroner. Maksimalsatsen for den kommunale skattøren for selskaper for inntektsåret 1994 tilrås etter dette redusert fra 7 %, som forutsatt i St.prp. nr. 1 (1994-1995), til 5,5 %. For fylkeskommunene forutsettes maksimalsatsen for skattøren for selskaper opprettholdt på 4 %.

       Det er forutsatt at satsen for fellesskatt til Skattefordelingsfondet blir økt tilsvarende. Av de merinntektene som på denne måten blir tilført staten, foreslås 450 mill. kroner tilbakeført til kommunesektoren gjennom en økning av det utgiftsutjamnende tilskuddet. Av dette beløpet forutsettes 100 mill. kroner bevilget til kommunene og 350 mill. kroner til fylkeskommunene.

       En omfordeling mellom kommunene og fylkeskommunene som opplegget innebærer, vil isolert sett gi rom for økt innsats i sykehussektoren, samtidig som forslagene samlet bidrar til å øke statens handlefrihet for å møte svingninger i økonomien, bl.a. i kommunesektoren. Den sterke skatteveksten slår forskjellig ut i ulike kommuner og fylkeskommuner. Den kan i noen grad skape fordelingsproblemer kommunene imellom og dermed påvirke servicenivået. Dette kunne ha tilsagt en større reduksjon i skattøren og tilsvarende vekst i rammetilskuddene enn det som foreslås i denne proposisjonen. Imidlertid er det i inntektssystemet innebygget en mekanisme som bidrar til vesentlig å utjamne inntektsforskjeller kommunene imellom. Denne utjamningen, som foretas to år i ettertid, sikrer alle kommunene en inntekt pr. innbygger som er minst 96 % av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger på landsbasis. Som varslet vi Nasjonalbudsjettet 1995 vil det snarlig bli nedsatt en arbeidsgruppe som skal vurdere alternative måter å tilføre kommunene og fylkeskommunene skatteinntekter på.

       I St.prp. nr. 1 (1994-1995) ble det foreslått å tilføre fylkeskommunene 200 mill. kroner isolert sett som følge av at fritaket for autodieselavgift for busser ble forutsatt opphevet med virkning fra 1. januar 1995. Som nærmere omtalt i avsnitt 1.2.3 legger Regjeringen nå opp til at fritaket ikke oppheves fra 1995. Den isolerte økningen av rammetilskuddet på 200 mill. kroner forutsettes dermed også å falle bort.

       Som nærmere omtalt i avsnitt 1.3 legges det nå til grunn en noe sterkere økning i konsumprisindeksen fra 1994 til 1995 enn forutsatt i Nasjonalbudsjettet. Den foreslåtte økningen av satsen for merverdiavgiften er en vesentlig årsak til dette. Økte konsumpriser vil i noen grad også påvirke prisene for kommunenes og fylkeskommunenes utgifter til vareinnsats og investeringer. Den høyere prisveksten for kommunale utgifter antas i noen grad å bli motvirket av redusert prisøkning for kommunale investeringer som følge av forslaget om redusert investeringsavgift. Merutgiftene for kommunesektoren i 1995 som følge av høyere prisstigning kan anslås til om lag 150 mill. kroner. Det er Regjeringens forutsetning at virkningene av økte priser ikke skal kompenseres.

       De reviderte anslagene innebærer at kommunesektoren samlet får 700 mill. kroner mer i frie inntekter i 1994 enn forutsatt i Nasjonalbudsjettet. Økningen fordeler seg med omtrent 350 mill. kroner på kommunene og fylkeskommunene hver for seg. For 1995 anslås fylkeskommunene videre å få 100 mill. kroner mer enn tidligere regnet med, mens nivået på de frie inntektene for kommunene antas å bli 200 mill. kroner lavere.

       Det er usikkert hvordan kommunesektoren disponerer sine inntekter i 1994 og 1995, siden dette i stor grad vil avgjøres av kommunenes og fylkeskommunenes egne prioriteringer. I Nasjonalbudsjettet ble det det lagt til grunn en reell vekst i kommunenes og fylkeskommunenes utgifter til konsumformål, dvs. lønnskostnader og vareinnsats, på 3 % fra 1993 til 1994. Regnskapstall for årets åtte første måneder som Kommunenes Sentralforbund har innhentet fra et begrenset antall kommuner og fylkeskommuner og som er nærmere bearbeidet av Det tekniske beregningsutvalget for kommuneøkonomi, indikerer at bruttoutgiftene til konsumformål øker svakere enn tidligere lagt til grunn. På bakgrunn av at kommuneforvaltningens inntekter i 1994 nå anslås å bli nær 1 mrd. kroner høyere, har en i denne proposisjonen valgt å opprettholde de tidligere utgiftsanslagene for 1994. Også for 1995 ble det i Nasjonalbudsjettet beregningsteknisk lagt til grunn en reell vekst i kommunesektorens bruttoutgifter, til tross for at inntektene ble antatt å gå reelt ned i forhold til det betydelig oppjusterte nivået for 1994. I denne proposisjonen er det beregningsteknisk lagt til grunn omtrent de samme forutsetningene om aktivitetsvekst i kommuneforvaltningen fra 1994 til 1995 som regnet med i Nasjonalbudsjettet.

       Med de forutsetningene om utviklingen i inntekter og utgifter som nå legges til grunn, anslås kommunesektorens overskudd før lånetransaksjoner i 1994 å bli enda høyere enn forutsatt i Nasjonalbudsjettet, anslagsvis 3,2 mrd. kroner. For 1995 ble det i Nasjonalbudsjettet lagt til grunn et underskudd på vel 1 mrd. kroner. Underskuddet anslås nå å bli omtrent det samme. Når en ser årene 1994 og 1995 under ett, anslås sektoren dermed å få et klart overskudd.

Komiteens merknader

       Komiteen viser til at det snarlig vil bli nedsatt en arbeidsgruppe som skal vurdere alternative måter å tilføre kommunene og fylkeskommunene skatteinntekter på.

       Komiteens medlemmer fra Høyre viser for øvrig til merknad under pkt. 12.8.Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Venstre, Rød Valgallianse og representanten Stephen Bråthen, slutter seg til Regjeringens forslag om reduksjon av maksimalsatsen for den kommunale skattøren for etterskuddspliktige skattytere med 1,5 prosentenhet for 1994 og 1995, jf. forslag til vedtak XIII og XV.

       Flertallet slutter seg videre til Regjeringens forslag til endring av vedtak om fellesskatt til Skattefordelingsfondet for 1994 og 1995, jf. henholdsvis forslag XIV og XVI.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til merknader mellom Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, samt merknader mellom Arbeiderpartiet og Kristelig Folkeparti, som har følgende likelydede punkter:

       Komiteens medlemmer fra Høyre, Venstre og representanten Stephen Bråthen viser til at Regjeringen både i forbindelse med statsbudsjettet for 1994 og 1995 og nå i salderingsproposisjonen fremmer forslag om reduksjoner i det kommunale skattøre. Disse medlemmer har hele tiden satt seg imot dette. Disse medlemmer understreker at kommunesektoren også må ha et inntektsansvar for at det lokale folkestyre skal fylles med innhold. Regjeringen har slått inn på en helt ny politisk kurs når de reduserer skattøret og trekker inn en enda større andel av de samlede skatteinntektene. Disse medlemmer peker på det særlig uheldige i å redusere skattøret for bedriftene og på den måten svekke inntektene til de kommunene som har lykkes i å få et godt fungerende næringsliv. Dette er inkonsekvent i forhold til Regjeringens politikk, som på andre områder synes å ville stimulere til lokal næringsutvikling og bedriftsetableringer, særlig i kommuner i distriktene. Disse medlemmer viser også til at forslaget slår helt urimelig ut i forhold til de store byene, som har en stor andel av landets bedrifter. Disse medlemmer går mot Regjeringens forslag.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til at Senterpartiet i sitt alternative budsjett foreslo å styrke kommunesektoren med 2,4 mrd. kroner. Dette for å sette kommuner og fylker i stand til å møte utfordringer innenfor sykehussektoren og helse-, omsorg og miljøarbeidet. Senterpartiet ville også prioritere varige arbeidsplasser innen kommunesektoren framfor midlertidige tiltaksarbeidsplasser.

       Disse medlemmer viser til at Senterpartiet i sitt forslag bevilget 1 mrd. kroner til sykehusene gjennom frie og øremerkede midler. Totalt foreslo Senterpartiet å øke overføringene i frie midler med 750 mill. kroner til kommunene og 700 mill. kroner til fylkeskommunene.

       Disse medlemmer tar til etterretning opplysningene i salderingsproposisjonen om at kommuneforvaltningens inntekter for 1995 nå antas å ligge i alt om lag 500 mill. kroner høyere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet for 1995. 200 mill. kroner av disse skyldes høyere skatteinntekter.

       Disse medlemmer merker seg at Regjeringen ikke innarbeider kompensasjon for prisøkningen som kommunene kan få av økt merverdiavgift. Regjeringen har heller ikke tatt hensyn til mindreinntektene som kommunene får ved at det er satt tak for egenbetaling ved hjemmebaserte tjenester.

       Disse medlemmer støtter Regjeringens forslag om å redusere det kommunale skattøret for etterskuddspliktige med 1,5 % slik at alle kommuner kan ta del i denne veksten. Disse medlemmer kan imidlertid ikke støtte Regjeringens forslag om å holde tilbake 300 mill. kroner av de 750 mill. kroner som på denne måten trekkes inn fra kommunesektoren for omfordeling.

       Disse medlemmene er enige i at fylkeskommunenes økonomi må styrkes, ikke minst for å sette fylkene i stand til å redusere helsekøene. Disse medlemmer vil derfor opprettholde forslaget om at det overføres 1 mrd. kroner til sykehussektoren. Gjennom Regjeringens opplegg for salderingen og ved den foreløpige budsjettbehandlingen i Stortinget, er det allerede tilført fylkene ekstra midler. I tillegg vil disse medlemmer foreslå å øke bevilgningene til sykehus med 400 mill. kroner. Disse medlemmer vil også overføre 200 mill. kroner ekstra til fylkene som utgiftsutjevnende tilskudd, da det finnes fylker som har oppnådd en tilfredsstillende situasjon for sine sykehus, men hvor dette kan ha skjedd på bekostning av andre sektorer, bl.a. skolesektoren. Disse medlemmer øker i tillegg bevilgningen til fylkesveger med 100 mill. kroner.

       Disse medlemmer vil styrke primærkommunene med over 1 mrd. kroner mer enn Regjeringens forslag. 400 av disse overføres over utgiftsutjevnende tilskudd til kommunene. Resten overføres som øremerkede midler.

       Komiteens medlemmer fra Høyre og representanten Stephen Bråthen viser til at kommuneøkonomien i perioden 1994-95 vil bli vesentlig styrket, særlig som følge av vekst i økonomien. Disse medlemmer vil også vise til den betydelige sysselsettingsvekst kommunesektoren har hatt de siste årene, selv om dette må ses i forhold til overføring av nye oppgaver. Disse medlemmer legger derfor til grunn at det i perioden 1994-95 vil være grunnlag for en noe romsligere økonomi i kommunesektoren enn det som var lagt til grunn i kommuneøkonomiproposisjonen. I tråd med disse medlemmers mål om å redusere den offentlige andel av økonomien og stimulere til vekst i privat sektor er veksten i kommunenes inntekter redusert noe i forhold til regjeringens opplegg. Disse medlemmer vil peke på at det med disse medlemmers opplegg vil ligge an til realvekst ut over forventning i kommuneøkonomiopplegget for perioden 1994-95. Disse medlemmer vil peke på at forslaget om ikke å øke momsen får stor effekt for kommunesektoren både direkte gjennom varekjøp og indirekte gjennom et lavere lønnspress.

       Komiteens medlemmer fra Høyre støtter en økt satsing på sykehussektoren gjennom å vri overføringene fra primærkommunene til fylkeskommunene med ca 350 mill. kroner, som kommer i tillegg til Høyres forslag om å øke de øremerkede bevilgninger til sykehusene med 100 mill. kroner, som samlet flertall i B.innst.S.nr.11 (1994-1995).

       Disse medlemmer vil vise til at « Det store avgiftsforliket » mellom Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti i salderingen innebar økte overføringer til kommunesektoren. Disse medlemmer finner det oppsiktsvekkende at forlikspartnerne etter en større inntektsvekst i kommunesektoren enn noen gang tidligere, bl.a. med 1,4 mrd. kroner i forventet merinntekt siden november, velger å øke overføringene ytterligere.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til budsjettavtalen mellom Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti. Denne avtalen innebærer at kommunesektoren samlet får ca 630 mill. kroner i økte overføringer sammenlignet med Regjeringens forslag. Disse medlemmer konstaterer at dette er en vesentlig forbedring i forhold til Regjeringens forslag, og at disse ekstrabevilgningene særlig vil gi bedre vilkår for helse- og sosialsektoren.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til at Regjeringen i salderingsproposisjonen legger opp til at kommunesektorens inntekter skal ha en nominell vekst på 0,5 % fra 1994 til 1995. Disse medlemmer viser videre til at dette innebærer en reell reduksjon i kommuneforvaltningens budsjetter, dvs. i kommunal aktivitet, på 1,75 %. Disse medlemmer understreker den rolle kommunesektoren spiller i gjennomføringen av sysselsettingspolitikken, i velferdspolitikken og miljøpolitikken. Disse medlemmer mener derfor at redusert kommunal aktivitet betyr at det blir vanskeligere å oppfylle de mål Sosialistisk Venstreparti legger vekt på; redusert arbeidsledighet, solidaritet og fordeling og bedre miljøkvalitet.

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti viser til at kommunesektoren ivaretar vesentlige oppgaver og tjenestetilbud overfor befolkningen innen helse, omsorg og utdanning. Kommunene er også viktige medspillere i gjennomføringen av ulike sysselsettingstiltak og har et betydelig ansvar for å tilrettelegge for en god næringslivsutvikling lokalt og regionalt. Disse medlemmer vil understreke behovet for å få til en bedre sammenheng mellom de oppgaver som kommunesektoren forventes å ivareta og de tilgjengelige midler som stilles til disposisjon. Disse medlemmer viser til at Regjeringen har varslet at den om kort tid vil sette ned en arbeidsgruppe som skal vurdere alternative måter som kommunesektoren kan tilføres skatteinntekter på. Disse medlemmer viser også til at Kristelig Folkeparti sammen med Høyre og Senterpartiet går inn for en framskyndet og bred gjennomgang av det kommunale inntektssystemet. Disse medlemmer viser for øvrig til Kristelig Folkepartis særmerknad.

       Komiteens medlem fra Venstre går primært inn for å opprettholde kommunenes skatteinntekter, men vil subsidiært støtte forslaget om 200 mill. kroner i økte rammeoverføringer. Dette medlem slutter seg til forslaget om å øke rammeoverføringene til fylkeskommunene med 400 mill. kroner for å styrke sykehustjenestene.

       Komiteens medlem fra Rød Valgallianse, vil gå mot en ytterligere reduksjon i det kommunale skattøret. Dette er nå blitt satt ned for andre år på rad, og i 1994 til og med to omganger. Dette mens kommuner og fylkeskommuner dokumenterer at de har svære problemer med å finne dekning til og med for de oppgavene de er lovpålagt å løse. Dette medlem mener økonomien til kommuner og fylkeskommuner må styrkes, ikke svekkes. Både for å forsvare velferdsstaten og for å skaffe flere folk i jobb.

       Komiteens medlem, representanten Stephen Bråthen, finner det særdeles uheldig at flertallet gjennom reduksjon i skattøret reduserer den lokale selvbestemmelsesrett, sentraliserer beslutningsmakten og desimerer kommunenes incentiver til å fremskaffe egne inntekter. Dette medlem viser til sin fraksjonsmerknad i B.innst.S.nr.I hvor det foreslås at kommunene i sin helhet får inntektene fra egne skatteinntekter, kun korrigert for demografiske forhold. Flertallets rørende omsorg for utjevning av skatteinntekter viser i all sin tydelighet et sterkt ønske om å premiere inneffektivitet i kommuneorganiseringen og næringspolitikken, mens rasjonelt oppbygde kommunestrukturer og god næringspolitikk straffes. Dette medlem vil gå imot alle slike forsøk på å tvangsinndrive midler fra områder hvis eneste forbrytelse er å være initiativrike, kreative og konkuransedyktige. Det bemerkes videre at det er på høy tid de øvrige partier innser at når store deler av det grisgrendte Norge må ha støtte, subsidier og overføringer på alle bauger og kanter, er det kanskje en idé å gi opp målsettingen om at bosettingsmønsteret skal bestemmes politisk. Dette medlem viser for øvrig til rapporten « Utsugingen av Oslo » fra organisasjonen FRIdemokratene.

       Komiteen viser, når det gjelder endring av det utgiftsutjevnende tilskuddet til kommuner og fylkeskommuner, til merknader under hhv. pkt. 10.51 (kap. 571) og pkt. 10.52 (kap. 572).