B.innst.S.nr.I (1996-1997)
Foreløpig innstilling fra finanskomiteen om Nasjonalbudsjettet for 1997 og forslag til statsbudsjett medregnet folketrygden for 1997.

6. Kommuneforvaltningens økonomi

SAMMENDRAG FRA NASJONALBUDSJETTET KAP. 1

       Kommuneforvaltningens samlede underskudd før lånetransaksjoner er blitt betydelig redusert i de senere årene og ble i 1994 snudd til et overskudd. Kommunenes nettogjeld som andel av inntektene har gått sterkt ned, fra vel 38 % ved utgangen av 1989 til vel 27 % ved utgangen av 1995. Sammen med nedgangen i rentenivået har dette ført til at kommunesektorens renteutgifter legger beslag på en klart mindre del av sektorens samlede inntekter.

       Kommuneforvaltningens inntekter har hittil i 1996 økt vesentlig mer enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 1996 og i proposisjonen om kommuneøkonomien for 1997, jf. St.prp. nr. 55 (1995-1996). Ut fra oppgaver over innbetalte inntekts- og formuesskatter i årets åtte første måneder anslås nå en merøkning i kommunenes skatteinntekter for inneværende år på om lag 2,5 mrd. kroner, fordelt med om lag 1,5 mrd. kroner til primærkommunene og om lag 1 mrd. kroner til fylkeskommunene. Sammen med den oppjusteringen av skatteanslagene som ble gjennomført i Revidert nasjonalbudsjett, anslås nå kommunenes skatteinntekter i 1996 å bli i alt 3,8 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i forbindelse med salderingen av statsbudsjettet. Kommunesektorens inntekter anslås nå å øke reelt med om lag 2 % fra 1995 til 1996. I Revidert nasjonalbudsjett ble det lagt til grunn en reell vekst på 1/2 %.

       Regjeringen har ved utformingen av det økonomiske opplegget for 1997 lagt til grunn at kommunene og fylkeskommunene får beholde hele merøkningen i inntektene i 1996. Videre er det lagt opp til at kommunene får et omfang på de samlede inntektene i 1997 om lag som forutsatt i Kommuneøkonomiproposisjonen. I forhold til proposisjonens anslag for 1996 innebærer dette en reell økning i kommunesektorens inntekter på om lag 1 1/4 % fra 1996 til 1997. Dersom det tas utgangspunkt i de oppjusterte anslagene for 1996, dvs. også medregnet den betydelige merøkningen i skatteinntektene, innebærer opplegget en reell nedgang i inntektene på 1/4 % fra 1996 til 1997. For årene 1996 og 1997 under ett anslås kommunesektorens samlede inntekter etter dette om lag 2 1/2 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i Kommuneøkonomiproposisjonen.

KOMITEENS MERKNADER

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet tar Regjeringens opplegg for kommuneforvaltningens økonomi i 1997 til etterretning.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til at det er kommuner og fylkeskommuner som har hovedansvaret for grunnleggende velferdsoppgaver som skole, helse og omsorg. Det er imidlertid Stortinget som fastsetter hvilke økonomiske rammer kommuner og fylkeskommuner skal få. Til tross for at oppgavene som skal løses blir flere, foreslår Regjeringen en nedgang i realveksten i kommunesektorens totale inntekter fra 1996 til 1997 på 1/4 %.

       Disse medlemmer henviser til Regjeringens anslag i Nasjonalbudsjettet som viser at det vil bli et underskudd i kommunesektoren på nesten 1 mrd. kroner i inneværende år og 3,3 mrd. kroner i 1997. Den gode skatteveksten i inneværende år spises opp av økte driftsutgifter, bl.a. på grunn av et kostbart lønnsoppgjør med påfølgende økte pensjonsforpliktelser og av at kommunene gir tilbud til stadig flere, spesielt barn og eldre. Til sammenligning kan nevnes at i 1994, som også var et godt skatteår for kommunesektoren, ble den ekstra inntekten brukt til å nedbetale gjeld og bedre likviditeten.

       Disse medlemmer vil gi kommuner og fylkeskommuner et skikkelig økonomisk løft i 1997 ved å øke de frie inntektene med 4,5 mrd. kroner. Økningen framkommer ved at skattøret for kommuner og fylkeskommuner opprettholdes på 1996-nivå uten å redusere rammeoverføringene. Dette gir kommuner 2,8 mrd .kroner mer i frie inntekter enn det Regjeringen foreslår og fylkeskommunene 1,7 mrd. kroner mer.

       Disse medlemmer vil i tillegg øke øremerkede tilskudd til kommuner og fylkeskommuner med anslagsvis 2 mrd. kroner.

       Den økningen som disse medlemmer foreslår i frie inntekter er nødvendig for å sette kommuner og fylkeskommuner i stand til å bygge ut det grunnleggende tjenestetilbudet som skal gi barn og unge en god start i livet og gamle og syke en verdig behandling. Dersom vi ikke satser på forebyggende tiltak som gode skoler, omsorg og hjelpetiltak i en tidlig fase, vil helse- og sosialkostnadene vokse oss over hodet.

       Disse medlemmer vil bruke økningen i de øremerkede tilskuddene først og fremst til å kutte sykehuskøene, styrke psykiatrien og bedre eldreomsorgen. Disse medlemmer vil også innføre en ordning der staten delfinansierer omsorgslønn til de som steller egne pleietrengende eldre. Det er også nødvendig å øke bevilgningene til fylkesveier, herunder Aksjon Skolevei, og å stimulere kollektivtrafikken i byene.

       Disse medlemmer vil understreke at Senterpartiets totale økonomiske opplegg gjør det lettere, enn etter Regjeringens forslag, å nå målet om full barnehagedekning innen år 2000. Kommunene settes bedre i stand til å oppfylle sin forpliktelse, nemlig å dekke 30 % av driftskostnadene. Samtidig opprettholdes statens delfinansiering av driftstilskuddet på 40 % og det gis stimuleringstilskudd også til opprettelse av helt nye småbarnsplasser. Ved at småbarnstillegget fordobles til 15.400 kroner i året, bedres også foreldrenes betalingsevne.

       Disse medlemmer viser til behandlingen av storbymeldingen og vil understreke behovet for en sterk satsing på Oslo Indre Øst. Disse medlemmer forutsetter at 300 mill. kroner av de om lag 800 mill. kroner som Oslo vil få i økte frie inntekter går til dette formålet.

       Disse medlemmer viser til en mer detaljert presentasjon av Senterpartiets satsing på kommuner og fylkeskommuner under pkt. 18.3.

       Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at Høyre i Innst.S.nr.286 (1995-1996) til kommuneøkonomiproposisjonen ga sin tilslutning til den foreslåtte rammen for kommuneøkonomien i 1997. Samtidig fremmet Høyre forslag om å fastsette den kommunale og fylkeskommunale skattøren til henholdsvis 13 og 7 %. Når Regjeringen i statsbudsjettet for femte året på rad går inn for å redusere skattøren for kommuner og fylkeskommuner er dette et angrep på den kommunale selvråderetten og handlingsfriheten. Disse medlemmer mener kommunene skal gis incitamenter til å utvikle eget inntektsgrunnlag. Denne effekten reduseres ytterligere dersom den kommunale skattøren nok en gang blir redusert.

       Disse medlemmer vil og peke på at det i dag ikke finnes gode systemer for sammenligning av tjenestetilbud og kostnadseffektivitet i tjenesteproduksjonen mellom de ulike kommuner. Det er disse medlemmers oppfatning at det i norske kommuner finnes et betydelig potensiale for effektivisering gjennom økt privatisering, konkurranse og brukerstyring. Disse medlemmer vil derfor be om at Regjeringen utarbeider datagrunnlag som beskriver kostnadseffektiviteten i tjenesteproduksjonen i de ulike kommunene og at dette datagrunnlaget er med å danne grunnlag for tildeling av rammetilskuddet.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse viser til at realiteten i Regjeringens forslag til statsbudsjett for kommunene betyr en realnedgang i inntektene på 1/4 % fra 1996 til 1997. Disse medlemmer vil peke på at Regjeringens omvei med en lang rekke måter å regne på - bl.a. ved å holde skatteinngangen i 1996 utenfor - ikke endrer på denne realiteten. Tvert i mot viser det seg at når det korrigeres for merutgifter bl.a. som følge av lønnsoppgjøret, trekk i rammetilskuddet som følge av finansieringen av momskompensasjonen etc., så går kommunenes frie inntekter regnet i faste priser ned med ca 1 3/4 % fra 1996 til 1997. Disse medlemmer mener realnedgangen harmoniserer dårlig med de nye oppgavene kommunene er pålagt i forbindelse med ulike reformer de senere årene. Disse medlemmer vil videre peke på at det er i kommunene viktige oppgaver som helse-, psykiatri, barnehageutbyggingen og ikke minst mange miljøutfordringer skal løses. Disse medlemmer legger også vekt på at kommunene kanskje er den viktigste jobbskaperen i den norske økonomien.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til at Sosialistisk Venstreparti derfor satser på jobbskaping og oppgaveløsing i Kommune-Norge i statsbudsjettet for 1997.

       Disse medlemmer viser til at Sosialistisk Venstrepartis opplegg for kommunene - både fylker og primærkommuner - totalt vil bety 10,1 mrd. kroner mer til viktige oppgaver innenfor denne sektoren neste år. Disse medlemmer viser til at Sosialistisk Venstreparti bl.a. foreslår:

       Disse medlemmer viser til sine respektive fraksjonsmerknader for en fullstendig oppstilling av opplegget for kommunene.

       Disse medlemmer er spesielt bekymret for situasjonen for barnehagene neste år. Det er regnet ut at det mangler 3-400 mill. kroner for å nå Regjeringens mål neste år. Disse medlemmer mener konsekvensen av Regjeringens budsjettforslag vil bli færre barnehageplasser og en kraftig økning i foreldrebetalingen samtidig som en rekke barnehager trues med konkurser. Disse medlemmer ser svært alvorlig på dette, og legger opp til en kraftig satsing på denne sektoren for å oppfylle målsettingen om flere barnehageplasser til en overkommelig pris for foreldrene.

       Disse medlemmer viser til at Sosialistisk Venstrepartis satsing på kommunene er en del av partiets plan om et investeringsfond for å modernisere og ruste opp Norge. I kommunene vil investeringene prioriteres til formål som informasjonsteknologi og lærebøker i grunnskolen, opprustning av inneklimaet for å forebygge helseskader som astma og allergiplager, bygging av enerom i omsorgsboliger, miljøinvesteringer og en kraftig satsing på helse.

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti mener at de viktigste målene ved å innføre et nytt inntektssystem i 1986 var:

       Disse medlemmer legger stor vekt på at det kommunale selvstyre gis innhold og realistiske muligheter for å fungere. Det er en tiltagende tendens til at det bygger seg opp til tillitskrise på lokalt og regionalt nivå på grunn av det misforhold det er i mellom det ansvar som er tildelt og de økonomiske handlingsrammer som kommuner og fylkeskommuner er tvunget inn i. Dette er i seg selv et faresignal og det er meget uheldig om denne tillitskrisen får ytterligere næring ved at det vises liten vilje til å rette opp de påpekte skjevheter i inntektssystemet og i rammene.

       Disse medlemmer har advart mot at reformer iverksettes uten at det finnes klarhet i finansieringsgrunnlag og gjennomføring. Fra de siste årene kan nevnes PU-reformen, Reform -94, Rattsø-utvalgets forslag til nytt inntektssystem og grunnskolereformen. Samtidig med dette har Regjeringen i løpet av kort tid foreslått å endre det kommunale skattøret fire ganger.

       Disse medlemmer finner det spesielt uheldig at kommunenes og fylkenes ekstra inntekter i 1997 unndras i en situasjon der skatter og avgifter samlet øker med 21,2 mrd. kroner (11,8 %) og samtidig med at kommunenes oppgaver øker.

       Disse medlemmer vil peke på at dette også medfører at administrasjonen og politiske organer lokalt får vanskeligheter med å planlegge og budsjettere på lang sikt. På denne bakgrunn er de lokale reaksjoner på Regjeringens kommuneøkonomiopplegg meget forståelige. Disse medlemmer går mot Regjeringens forslag til rammer for kommuneøkonomien. Gjennom våre forslag styrkes budsjettene for fylker og kommuner med 4,5 mrd. kroner, samtidig med at de kommunale tjenesters innsats indirekte økes ved utvidete rammer for kommunale næringsfond og på andre måter.

       Når det gjelder den kommunale fordeling følger disse medlemmer opp sitt forslag vedrørende Rattsø-utvalget fra kommuneøkonomiproposisjonen. (En detaljert fordeling er gjengitt i vedlegg til Innst.S.nr.286 (1995-1996).) Gjennom egne forslag og de forslag en har sammen med Senterpartiet og Venstre styrkes kommunesektorens økonomi på følgende måter:

       Komiteens medlem fra Venstre vil hevde at Regjeringens forslag til statsbudsjett vil svekke det lokale selvstyret og gjøre det vanskeligere for kommunene å løse sine oppgaver. For fjerde år på rad legges det opp til å redusere det kommunale skattøret. Dette vil forsterke den negative utviklingen der en stadig større del av kommunens inntekter kommer som statlige overføringer. Dette er et demokratisk problem, fordi det gir oss et lokalt selvstyre stående på ett ben: Kommunene kan til en viss grad utøve selvstyre på utgiftssiden, mens friheten til og ansvaret for å skaffe kommunene egne inntekter fra egne borgere og lokal næringsvirksomhet langt på vei tas bort.

       Når rammene for det lokale selvstyret på denne måten strammes inn år for år, svekkes også borgernes interesse for å delta i lokaldemokratiet. I en situasjon der mange kommuner får den alt overveiende delen av sine inntekter som statlige overføringer, blir det mer rasjonelt for ordførere og rådmenn å dra på lobbytur til Oslo enn å drøfte hvordan lokale problemer kan løses i direkte dialog med byens eller bygdas innbyggere.

       Utbyggingen av det norske velferdssamfunnet har for en stor del foregått ved at kommunene har blitt pålagt flere oppgaver. Slik sett gir det like stor mening å snakke om velferdskommunen som velferdsstaten. I prinsippet er det en god løsning at kommunene har det meste av ansvaret for tunge velferdstjenester som skole, helse og omsorg, fordi det gir nærhet til brukerne og åpner for lokale tilpasninger. Dette forutsetter imidlertid at statlige myndigheter gir tilstrekkelige bevilgninger når lokalsamfunnene pålegges nye reformer. Etter Venstres vurdering er ikke overføringene som foreslås i statsbudsjettet for 1997 tilstrekkelige i et år der blant annet den omfattende reformen med skolestart for 6-åringer skal gjennomføres.

       Knappe rammer og liten økonomisk handlefrihet er i ferd med å redusere kommunenes rolle til å være tjenesteprodusenter for staten, der lokalpolitikerne ikke tiltros større oppgaver enn å være avdelingsbestyrere i statlige filialer.

       Venstre vil snu denne utviklingen, og legge til rette for et lokalt selvstyre med reelt innhold og med frihet til å velge ulike løsninger ut fra lokale behov og ønsker. Venstre går derfor - som ved de tre foregående års budsjettbehandlinger - mot reduksjon av skattøret for kommuner og fylkeskommuner. Samlet sett vil dette føre til at kommunesektoren får beholde 4,5 milliarder mer av egne skatteinntekter enn i Regjeringens opplegg. Når det gjelder overføringene til kommunene vil Venstre ikke foreslå en fullt motsvarende reduksjon av disse, men begrense reduksjonen til 1,4 mrd. Venstres opplegg vil altså bety en styrking av kommunesektoren på anslagsvis 3,1 mrd. kroner i forhold til Regjeringens opplegg.

       Venstre er innforstått med at styrking av kommunenes økonomi gjennom å opprettholde skattøret vil slå ulikt ut for den enkelte kommune. Til en viss grad reflekterer disse forskjellene ulike evne i kommunene til å skaffe seg egne inntekter, og er slik sett en del av prisen det er rett å betale for det lokale selvstyret. Venstre forutsetter imidlertid at det i overføringene til kommunene legges betydelig vekt på skjønnsmidler, slik at kommuner som i urimelig grad ikke nyter godt av den generelle økningen i skatteinntekter kan få tildelt kompensasjon for dette.

       Venstres økte satsing på kommunene vil ikke bare gi det lokale selvstyre et mer reelt innhold. Det legger også grunnlaget for en god grunnskole selv om et nytt årstrinn kommer til, bedre helsetjenester og kortere køer og en mer verdig eldreomsorg. Vett og forstand er rimelig jevnt fordelt i befolkningen, og Venstre har tillit til at lokalpolitikerne i like stor grad som stortingspolitikerne kan prioritere disse fundamentale tjenestene i velferdssamfunnet. I motsetning til sentral øremerking av bevilgninger vil Venstres overføring av ansvar til kommunene bringe de vanskelige avveiningene mellom ulike behov i offentlig sektor nærmere folks hverdag. Det vil øke innbyggernes interesse for å engasjere seg i lokalpolitikken og invitere folk til å påta seg et større samfunnsansvar enn å bare levere fra seg selvangivelsen sin.

       Komiteens medlem fra Rød Valgallianse viser til egen fraksjonsmerknad, avsnitt 18.8.

       Komiteens medlem representanten Stephen Bråthen ser klart at kommunesektoren står overfor mange og alvorlige utfordringer, blant annet innen områdene utdanning, helse og omsorg. Det er imidlertid ikke slik at endrede tider, skiftende behov og nye utfordringer automatisk påkaller behov for økning av sektorens samlede ressurser. I langt større grad påkaller det nytenkning og politisk mot for gjennomføring av ofte upopulære, men høyst nødvendige omprioriteringer. I altfor liten grad har norske kommuner tatt den utfordringen. Altfor lenge har de vent seg til å få både og, og i den grad de ikke har fått det, har ansvaret alltid ligget hos alle andre enn lokalpoltikerne selv. Helst hos staten.

       Dette medlem ser klart at staten har delansvar. Blant annet ved sin detaljerte lovregulering av kommunale oppgaver, øremerkning av midler og annen overstyring av lokale folkevalgte myndigheter. Videre gjennom at staten undergraver den kommunale beskatningsrett gjennom årvisse nedjusteringer av skattøret. Dette er viktige spørsmål som må finne sin løsning. Dette medlem går blant annet inn for oppjustering av skattøret til 1993-nivå mot tilsvarende reduksjon i ordinære rammeoverføringer over statsbudsjettet.

       Statens rolle fritar allikevel ikke kommunene for den plikt de har til enhver tid å få mest mulig ut av hver skatte- og avgiftskrone som anvendes. Det er hevet over tvil at det i kommunene finnes et betydelig uutløst effektiviseringspotensiale, både ved at enkelte oppgaver prioriteres bort til fordel for andre, og ved at egenregiproduksjon og innkjøp i større grad samordnes og konkurranseeksponeres. Medmindre kommunene tar dette ansvaret, kan det ikke forventes at andre, heller ikke staten, løser oppgavene for dem.

       Dette medlem viser for øvrig til omtale av kommuneøkonomien i sin fraksjonsmerknad under avsnitt 18.9.