| |
Ved behandlingen av B.innst.S.nr.II (1995-1996) vedtok Stortinget å be Regjeringen om å gi en redegjørelse om reglene for ilegging av forsinkelsesrenter og innkrevingskostnader i offentlig sektor. I Revidert nasjonalbudsjett 1996 (St.meld. nr. 2 (1995-1996) s. 96-98 gikk departementet gjennom disse spørsmålene på Finansdepartementets ansvarsområder, kommunal sektor, NRK-lisens, Husbanken og Statens lånekasse for utdanning. Gjennomgangen viste at forsinkelsesrentene i stor grad samsvarer med den alminnelige forsinkelsesrente fastsatt med hjemmel i forsinkelsesrenteloven (for tiden 12 % pro anno (p.a.). På enkelte områder benyttes en høyere rente. Dette gjelder ved betalingsmislighold av forskuddstrekk (15 % p.a.), Svalbardskatten (1,25 % pr. måned eller del derav) samt merverdiavgiften og særavgifter o.l. (1,5 % pr. måned eller del derav).
I utgangspunktet gjelder ikke forsinkelsesrenteloven i offentlig sektor. Når det gjelder f.eks. kjøp og salg av varer og tjenester reguleres imidlertid dette direkte av forsinkelsesrenteloven.
Finansdepartementet har nå innhentet en oversikt over praksis under alle departementer. Denne gjennomgangen viser at forsinkelsesrenter i offentlig sektor i stor grad samsvarer med den alminnelige beregningsmetoden og forsinkelsesrentesats fastsatt med hjemmel i forsinkelsesrenteloven.
For krav som reguleres direkte av forsinkelsesrenteloven, har gjennomgangen vist at denne i praksis blir fulgt i offentlig sektor. Noen underliggende etater/institusjoner benytter imidlertid en beregningsmetode som beregner rente pr. måned eller del derav, i motsetning til « pro anno ». En slik beregningsmetode innebærer at forsinkelsesrenter belastes skyldneren for hele den etterfølgende måned etter forfallstidspunkt uavhengig av når skyldneren i denne månedsperioden faktisk betaler. Dette er forskjellig fra forsinkelsesrentelovens utgangspunkt, som forutsetter at faktisk betaling skal avbryte forsinkelsesrenten. Avvik fra loven krever at dette er avtalt på forhånd, og slik avtale kan bare inngås med næringsdrivende. En har ikke innhentet opplysninger om disse forutsetningene (dvs. avtalt på forhånd overfor næringsdrivende) er oppfylt i de aktuelle tilfellene, men generelt vil en bemerke at offentlige etater bør benytte en beregningsmetode som samsvarer med lovens utgangspunkt hvis ikke annet følger av særlovgivning. Det vises til omtale nedenfor.
Statsbankene Husbanken og Lånekassen for utdanning krever en forsinkelsesrente som utgjør ordinær rente på lånet med et tillegg på 1 prosentenhet. De øvrige statsbankenes forsinkelsesrente baseres også på ordinær rente, med et tillegg som varierer mellom 1 og 3 prosentenheter. Med dagens rentenivå har alle statsbankene en forsinkelsesrente under 12 % p.a. En nevner her at som generell regel følger det av forsinkelsesrenteloven at finansinstitusjoner kan ta en forsinkelsesrente lik den alminnelige forsinkelsesrente (for tiden 12 % p.a.). I de tilfellene renten i låneforholdet er høyere enn den alminnelige forsinkelsesrenten, kan forsinkelsesrenten være lik lånerenten.
Når det gjelder krav som ikke direkte reguleres av forsinkelsesrenteloven, og hvor andre rentesatser mv. er tillatt, fant departementet også her få avvik i forhold til forsinkelsesrentelovens regler om rentesats og beregningsmetode. Det var imidlertid avvik ved mislighold overfor Produkt- og elektrisitetstilsynet, Justervesenet og Statens Helsetilsyn. Noen institusjoner hadde bare avvik i forhold til lovens beregningsmetode. Dette gjelder Arbeidsmarkedsetaten, Norges Veterinærhøgskole, Statens landbruksbank og Luftfartsverket. Mye tyder på at slike spredte avvik mer skyldes tradisjon enn reelle ulikheter mellom privat og offentlig sektor.
På Finansdepartementets ansvarsområde er det flere avvik fra forsinkelsesrentelovens utgangspunkt om rentesats og beregningsmetode, jf. omtale i Revidert nasjonalbudsjett 1996. Disse vil også bli omtalt nedenfor.
I alminnelighet gjelder det en forsinkelsesrente på 12 % p.a. ved mislighold av skatt. Det gjelder imidlertid unntak ved betalingsmislighold av Svalbardskatten (1, 25 % pr. måned eller del derav) og forskuddstrekk (15 % (p.a.). Finansdepartementet vil endre forskriftene til Svalbardskatteloven for å få den i samsvar med gjeldende forsinkelsesrenteregler på skatteområdet (dvs. 12 % p.a.). Den høyere satsen ved mislighold av forskuddstrekk (15 % p.a.) er begrunnet i at skyldneren bare har en innkrevingsfunksjon for det offentlige. Pengene tilhører m.a.o. ikke skyldneren, men skatte- og avgiftskreditorene, jf. skattebetalingsloven § 11 nr. 4. Unnlatelse av å opprette eller innbetale skattetrekk til særskilt obligatorisk skattetrekkskonto vil kunne gi grunnlag for straffeansvar. I disse tilfellene reflekterer også rentesatsen en reaksjon på slik unnlatelse.
Ved betalingsmislighold av merverdiavgiften og særavgifter o.l. påløper en forsinkelsesrente på 1,5 % pr. måned eller del derav, dvs. 18 % p.a. ved mislighold i ett år. Forsinkelsesrentens nivå må i dette tilfellet vurderes i lys av flere forhold:
| - | Inntektene fra merverdiavgiften, særavgiftene o.l. representerer statens hovedinntektskilde (anslått til 140 mrd. kroner for 1996) og det er således svært viktig at betingelsene for innbetaling av slike avgifter til det offentlige legges opp på en måte som i størst mulig grad sikrer korrekt og rettidig oppgjør fra de avgiftspliktige. |
| - | De næringsdrivende avgiftspliktige har en innfordringsfunksjon på statens vegne, men har til gjengjeld normalt en betydelig rente- og likviditetsmessig fordel ved å kunne disponere innkrevd avgift som en rentefri og usikret kreditt fram til terminforfall. |
| - | Den alminnelige forsinkelsesrenten, om den hadde vært gjeldende i dette tilfellet, kan fravikes mellom næringsdrivende. |
| - | Slik innkrevingen av merverdiavgift er ordnet, har staten ingen mulighet utenom renten for å sikre at de næringsdrivende som krever inn avgiften behandler avgiftsmidlene på en måte som gjør at de kan betale avgiftsbeløpet til staten ved forfall. I motsetning til skattetrekkordningen, er det ikke krav om at merverdiavgiftsbeløp oppbevares på separat konto, som vern mot at midler blir brukt opp. Staten har for øvrig små muligheter til å oppnå sikkerhet for kravene, da det alt vesentligste av avgiftspliktiges aktiva normalt er pantsatt til private kreditorer når mislighold inntrer. |
| - | For merverdiavgiften er betalingsmislighold ikke lenger straffesanksjonert, også dette i motsetning til skattetrekksordningen. |
Finansdepartementet vil ut fra disse hensyn understreke viktigheten av å motivere til rettidig innbetaling gjennom en forholdsvis høy rente. Med de gjeldende satsene for forsinkelsesrenter, som ligger noe over det som er normalt også mellom næringsdrivende, har avgiftsdebitor et klart økonomisk incentiv til å betale rettidig. Departementet ser en risiko for at en tilnærming til forsinkelsesrentelovens satser kan medføre at merverdiavgiftsrestansene øker, som følge av at dette incentivet svekkes.
Finansdepartementet har likevel vurdert om reglene ved mislighold av henholdsvis forskuddstrekk og merverdiavgift, særavgifter o.l. bør samordnes. Når det gjelder forskjellen i straffeadgangen, vises til at skyldneren av merverdiavgift (selgeren av en vare) ikke har plikt til å holde beløpet på egen konto. Dette gjør en analogi til underslagsbestemmelsen i straffeloven § 255 unaturlig. I sin begrunnelse for å avkriminalisere slikt mislighold i 1983, pekte Straffelovrådet (se Straffelovrådets drøftelse i NOU 1982:42 s. 34 flg., Ot.prp. nr. 56 (1982-1983) og Innst.O.nr.80 (1982-1983)) videre på at slik straff rammet skyldneren urimelig hardt, og at det derfor var tilstrekkelig å benytte privatrettslige sanksjoner (forsinkelsesrenter, inkasso og utlegg). Ved forskuddstrekk har imidlertid arbeidsgiver plikt til å sette beløpet inn på egen skattetrekkskonto. Pengene tilhører, som nevnt ovenfor, skatte- og avgiftskreditorene. Dette gjør en analogi til underslagssituasjonen naturlig, og i grove tilfeller vil straffelovens bestemmelser komme direkte til anvendelse. Til tross for forskjeller i straffeadgangen vil Finansdepartementet foreslå en samordning av rentenivået i de to situasjonene. Etter dette bør forsinkelsesrenten ved mislighold av merverdiavgift, særavgifter o.l., som sist ble senket til 1,5 % pr. måned eller del derav (om lag 18 % i året) i forskrift 16. mai 1995 med virkning fra 1. juli 1995, nå settes til 15 % p.a.
Beregningsmetoden « pr. måned eller del derav » benyttes som nevnt ved mislighold av en rekke krav til det offentlige. Metoden innebærer at det beregnes forsinkelsesrenter av hele etterfølgende måned etter forfallstidspunkt uavhengig av når skyldner i denne månedsperioden faktisk betaler. Denne beregningsmetoden medfører en høy effektiv rente ved kortvarig betalingsmislighold. Det skapes heller ikke noe betalingsincentiv for skyldner til å betale så snart som mulig, dersom forfallstidspunktet er oversittet. Metoden er begrunnet i tidligere tiders manuelle beregning av forsinkelsesrenten. Det synes ikke å foreligge sterke grunner for å opprettholde denne beregningsmetoden, og en vil derfor innføre en vanlig pro anno-rente, slik at nåværende regler om rente pr. del av måned fjernes overalt i regelverket.
Departementet legger opp til at det inntas en formell kobling i samtlige regler som gir hjemmel til rentekrav for det offentlige, til den til enhver tid gjeldende forsinkelsesrente fastsatt med hjemmel i forsinkelsesrenteloven. Dette gjelder også forskrifter der det i dag er en reell likhet med dagens rentesats på 12 % p.a. På denne måten vil et likt rentenivå formaliseres, og likhet med den til enhver tid gjeldende forsinkelsesrente etter forsinkelsesrenteloven vil sikres for framtiden. Der særlige hensyn taler for en høyere eller lavere rentesats enn denne (for tiden 12 % p.a.), kan en slik kobling skje ved et avvik som i den aktuelle forskriften er definert ved et visst antall prosentenheter i forhold til den til enhver tid gjeldende forsinkelsesrenten. En vil dermed for slike tilfeller få en konkret vurdering av i hvilken grad det på enkelte områder bør være en høyere/lavere rente enn den alminnelige forsinkelsesrenten. Slikt avvik bør bare skje på to områder, i det forsinkelsesrenten for forskuddstrekk og merverdiavgift, særavgift o.l. bør settes til den til enhver tid gjeldende alminnelige forsinkelsesrenten fastsatt med hjemmel i forsinkelsesrenteloven pluss 3 prosentenheter (dvs. for tiden 15 % p.a.).
Utenrettslige innkrevingskostnader (purregebyrer o.l) reguleres i inkassoloven og inkassoforskriften, som gjelder for offentlig sektor med mindre annet er bestemt ved lov. Gjennomgangen av offentlig sektor viste at bare en institusjon (Statens lånekasse for utdanning, jf. omtale i Revidert nasjonalbudsjett 1996) hadde avvikende regler. Dette er begrunnet med at Lånekassens krav er usikrede og at kravene lett kan bli nedprioritert ved betaling, samt det store antall skyldnere. En legger derfor ikke opp til endring her.
Finansdepartementet har funnet visse tilfeller hvor det blir krevd standardiserte tilleggsavgifter ved betalingsmislighold av offentligrettslige krav. Dette gjelder Datatilsynet (tilleggsavgift på kr 2.000 ved mislighold av årsavgift som oppkreves av tilsynet på kr 3.000), Statens innkrevingssentral (påløper to purregebyrer på hhv. et halvt og ett rettsgebyr (som for tiden utgjør kr 495) ved mislighold av innbetaling av bøter, samt purregebyr på kr 250 ved mislighold av vegtrafikkgebyr), Statens næringsmiddeltilsyn (mislighold av kosmetikkontrollavgiften utløser tilleggsavgift på kr 50), Patentstyret (mislighold av avgifter knyttet til oppnåelse og opprettholdelse av industrielle rettigheter vedrørende patent, varemerker og mønster), samt Postvesenet (tilleggsgebyr på kr 5 ved underfrankerte postsendinger). Det kreves verken forsinkelsesrenter eller innkrevingskostnader i slike tilfeller, da disse anses integrert i selve tilleggsavgiften. Tilsvarende tilleggsavgifter blir innkrevd ved sen betaling av NRK-lisensen og årsavgiften for motorkjøretøyer, jf. omtalen i Revidert nasjonalbudsjett 1996. Gjennomgående synes slike tilleggsavgifter å være begrunnet i hensynet til effektiv betalingsinnfordring fra et stort antall skyldnere. Det legges ikke opp til endringer her.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Rød Valgallianse, tar redegjørelsen foran vedørende forsinkelsesrenter og innkrevingskostnader til etterretning.