| |
Komiteen viser til at granskingskommisjonen ved sin gjennomgang av Forsvarets sikkerhetstjeneste har viet personellsikkerhetstjenesten særlig stor oppmerksomhet. Komiteen viser til at granskingskommisjonen særlig har vært opptatt av manglende regelverk vedrørende sikkerhetsklarering av personell og rettssikkerhetsspørsmål i tilknytning til sikkerhetsklarering og autorisasjon av personell. Også komiteen vil i hovedsak knytte sine vurderinger vedrørende sikkerhetstjenesten til denne tjenestens oppgaver når det gjelder personellsikkerhetstjenesten, og vil særlig vurdere regelverket for denne delen av Sikkerhetstjenestens oppgaver, mer enn praksis mht. hvilke opplysninger som ble innhentet og vektlagt ved undersøkelsene.
Komiteen vil allerede innledningsvis slå fast at så lenge det ikke har vært gitt direktiver eller instrukser for hva slags type politisk aktivitet eller meningsfellesskap som har kvalifisert for nektelse av sikkerhetsklarering for stillinger i Forsvaret eller den sivile offentlige forvaltning, har det vært opp til klareringsmyndighetene selv å avgjøre dette - m.a.o.: De politiske myndigheter har latt være selv å uttale at medlemskap i politiske partier som NKP, SF eller AKP skulle kunne medføre nektelse av sikkerhetsklarering, og altså latt det bli opp til klareringsinstansenes skjønn til enhver tid å vurdere hva slags type politisk virksomhet som skulle være relevant. Komiteen vil allerede her også vise til at manglende saksbehandlingsregler på dette området kan ha åpnet for vilkårlige eller også feilaktige avgjørelser i klareringssaker.
Komiteen vil kun gi en oppsummerende vurdering av granskingskommisjonens konklusjoner når det gjelder sikkerhetstjenesten. Komiteen understreker at sikkerhetstjenestens virksomhet naturlig henger sammen med overvåkingstjenestens virksomhet når det gjelder innsamling av og nedtegning av personopplysninger. Komiteen viser til at overvåkingspolitiets oppgave i klareringssaker er å fremskaffe og meddele relevante opplysninger som grunnlag for en klareringsavgjørelse. Det er imidlertid opp til klareringsinstansen selv å vurdere hvilken vekt opplysningene skal tillegges. Som det fremgår av kap. 4.3 i innstillingen har overvåkingstjenesten gjennom granskingsperioden nedtegnet en meget betydelig mengde personopplysninger til senere bruk for personellsikkerhetstjenesten. De vurderinger som komiteen foran har gjort mht karakteren av og påliteligheten av de personopplysninger som overvåkingstjenesten har forhåndsregistrert med sikte på evt senere personkontroll, har således betydning også for vurderingen av de rettssikkerhetsmessige aspekter ved sikkerhetstjenestens virksomhet.
Komiteen vil i det følgende gi en oppsummering av de regler som har vært gjeldende for personellsikkerhetstjenesten gjennom granskingsperioden, samt for den praksis som har vært fulgt mht vektlegging av politisk virksomhet i klareringssaker.
Komiteen viser til at granskingskommisjonen har foretatt et tidsskille i sine vurderinger hva gjelder sikkerhetstjenesten; perioden før og etter 1965. Når det gjelder sikkerhetstjenestens virksomhet i perioden frem til 1965, var det ingen direktiver eller instrukser som inneholdt nærmere angivelse av hvilke kriterier som var relevante ved klareringsavgjørelser. Komiteen viser videre til at sikkerhetsundersøkelser i denne perioden i det hele tatt ikke skulle være kjent for den undersøkelsen angikk.
Komiteen viser til at granskingskommisjonen har vurdert personellsikkerhetstjenesten opp mot rettssikkerhetsmessige normer og prinsipper. Dette på bakgrunn av den betydning personellsikkerhetstjenesten kan ha for enkeltmenneskers liv - negative klareringsavgjørelser kan ha avgjørende betydning for enkeltpersoners ansettelsesforhold og yrkesmuligheter. Utgangspunktet for en personellsikkerhetstjeneste må derfor ifølge granskingskommisjonen være rettslige normer; kriteriene for klareringsavgjørelser må utformes med rimelig klarhet, slik at forskjellsbehandling kan unngås og hensynet til forutberegnlighet og mulighet for etterkontroll kan ivaretas. I tillegg uttaler granskingskommisjonen at hensynet til rettssikkerhet tilsier at det blir gitt saksbehandlingsregler som sikrer at avgjørelse i klareringssaker blir riktige, at korrekt faktum legges til grunn og at avgjørelsene blir truffet i henhold til gjeldende regler for personkontrolltjenesten.
Komiteen viser til at granskingskommmisjonen redegjør for de saksbehandlingsregler som etter dagens rettsoppfatning bør stilles når det gjelder slike avgjørelser:
| - | at den person som avgjørelsen gjelder blir gjort kjent med at sikkerhetsundersøkelse gjennomføres, |
| - | at den det gjelder blir gjort kjent med de faktiske forhold som avgjørelsen bygger på, og gis adgang til å imøtegå dem, såfremt ikke hensynet til rikets sikkerhet taler avgjørende imot, |
| - | at den det gjelder blir gjort kjent med resultatet og begrunnelsen såfremt ikke hensynet til rikets sikkerhet taler avgjørende imot, |
| - | at det gis anledning til å klage over klareringsavgjørelser. |
Komiteen viser til at det fremgår av granskingen at i de 20 år fra sikkerhetsundersøkelser tok til i 1947 og til fastsettelsen av Direktiv for personellsikkerhetstjenesten i Forsvaret av 1. mars 1967, var det ingen skrevne regler eller retningslinjer som hjemlet klareringsavgjørelser, anga kriteriene for slike eller ga bestemmelser av betydning for å sikre eller kontrollere at avgjørelsene i klareringssakene ble riktige.
Komiteen viser likevel til at granskingskommisjonen uttaler at myndighetenes oppfatning av personellkontrolltjenestens betydning var tilkjennegitt overfor de berørte tjenester og at dette dessuten forutsetningsvis kom til uttrykk i ulike direktiver og instrukser, bl.a. kgl.res. 10. juni 1949, overvåkingsinstruksene av 1951, 1955 og 1959 - hvor det var forutsatt at politiet skulle forhindre femtekolonnevirksomhet, retningslinjer for sikkerhetsundersøkelser av personell i Forsvaret, jf. rundskriv fra Fst II av 23. februar 1952, sikkerhetsinstruksen av 26. juni 1953 - som forutsatte godkjenning for behandling av graderte dokumenter, og instruks for samarbeid mellom de militære myndigheter og politiet til trygging av rikets selvstendighet av august 1955, som trakk opp grensene mellom politiets og sikkerhetstjenestens ansvarsområder i personkontrolltjenesten.
Komiteen viser imidlertid til at ingen av disse direktivene eller instruksene inneholdt nærmere angivelse av hvilke kriterier som var relevante ved klareringsavgjørelser. Komiteen viser dessuten til at sikkerhetsundersøkelsene skulle være hemmelige, og Forsvarsdepartementets rundskriv av 13. februar 1953 innskjerpet dette under henvisning til følgende begrunnelse:
| « For å unngå ubehageligheter, evt avisskriverier, vil en derfor innskjerpe at personell som skal sikkerhetsklareres ikke blir gjort oppmerksom på at slik klarering forestår. » |
Komiteen viser således til granskingen, hvor det fremgår at i perioden frem til 1967 fantes verken materielle regler eller saksbehandlingsregler som ivaretok rettssikkerhetsmessige hensyn. Komiteen understreker at dette var en svært lite tilfredsstillende situasjon, og minner for øvrig om at det allerede på 50- og 60-tallet var fremme spørsmål om hva som kunne gjøre for at enkeltindivider skulle få størst mulig rettsbeskyttelse ved sikkerhetsundersøkelser, en viser bl.a til at Koordineringsutvalget allerede på et møte i 1952 reiste spørsmålet om det ikke burde opprettes et uavhengig kontrollorgan, likeledes var Det interdepartementale kontrollutvalg i begynnelsen av 1960-årene opptatt av hvordan man ved sikkerhetsundersøkelser kunne sikre den undersøkte best mulig rettsbeskyttelse samtidig som en tok hensyn til sikkerhetsmessige interesser. Komiteen viser således til at dette utvalget i 1962 foreslo for regjeringen at det burde overveies om ikke sikkerhetsundersøkelsene kunne foregå åpnet, og med ankeadgang for den som var part i klareringssaken. Komiteen viser imidlertid til at sikkerhetsutvalget konkluderte med at undersøkelsene fortsatt burde være hemmelige. Komiteen viser hva Mellbye-utvalget uttalte om dette (Mellbye-utvalgets innstilling s. 82):
| « Regjeringens
sikkerhetsutvalg fant at sikkerhetsundersøkelsene fortsatt skulle være lukket.
Avgjørelsen skyldtes så vidt man har forstått visstnok rent politiske overveielser.
Man var usikker på hvorledes opinionen ville motta opplysninger om at slike undersøkelser
ble drevet. » |
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, mener dette illustrerer at det først og fremst skyldtes manglende politiske vilje og mot når det ikke tidligere ble gitt regler som i alle fall kunne gitt et minimum av rettsvern for de som ble omfattet av sikkerhetsundersøkelser både i Forsvaret og i den sivile offentlige forvaltning. Flertallet viser også til at granskingskommisjonen uttaler at når rettssikkerhetsmessige hensyn ikke ble bedre ivaretatt gjennom regelverket, hadde dette sammenheng med at synet på personvern og rettssikkerhet var noe annet enn i dag. Flertallet viser imidlertid til at granskingskommisjonen har gjort rede for at det i løpet av 1950- og 60-årene skjedde en utvikling der rettssikkerhetsproblematikken ble satt sterkere på dagsorden, en utvikling som bl.a. førte frem til Forvaltningslovkomiteens innstilling av 1958 og forvaltningsloven av 1967, og på denne bakgrunn uttaler granskingskommisjonen (rapporten s. 421):
| « ... er det så å si totale fravær av skrevne - og for den saks skyld uskrevne - normer til beskyttelse av de personer som ble sikkerhetsundersøkt vanskelig å forstå. At ikke en så sentral rettssikkerhetsgraranti som at disse ble gjort kjent med at slike undersøkelser ble foretatt, ble innført før i 1967, og da bare for Forsvaret, er etter kommisjonens oppfatning kritikkverdig. Tilsvarende gjelder at Regjeringens sikkerhetsutvalg i 1962, på tross av det faginstansene gikk inn for og på grunnlag av politiske overveielser, bestemte at undersøkelsene fortsatt skulle foregå lukket. |
| Kommisjonen finner avslutningsvis grunn til å understreke at den kritikk som her rettes mot myndighetene for et mangelfullt regelverk ikke er rettet mot sikkerhetstjenesten - i denne periode vil det si E-staben - men mot overordnet politisk nivå. » |
Flertallet vil for sin del understreke
at rekkevidden av de mangler som granskingskommisjonen her finner grunn til
å kritisere best illustreres ved mengden av de saker det her er snakk om -
allerede i 1950-årene ble det gjennomført flere tusen
sikkerhetsundersøkelser hvert år, og i midten av 1960-årene var tallet mer
enn 25.000.
Komiteens medlem fra
Fremskrittspartiet finner grunn til å påpeke at invasjonen i Tsjekkoslovakia
skjedde i 1968 og at helt frem til 1989 ble folk som forsøkte å flykte fra
DDR gjennom Berlinmuren skutt. Før avtalen mellom president Reagan og
partisekretær Gorbatsjov var den kalde krig meget spent noe striden omkring
NATOs dobbeltvedtak viste. Når derfor noen søker å bruke
Forvaltningslovkommisjonen innstilling av 1958 og forvaltningsloven av 1967
som bevis for at det var kritikkverdig at det var mangel på regelverk for
sikkerhetsklarering og at tjenesten hadde for stor makt faller denne kritikk
på sin egen urimelighet og lettvint og populistisk etterpåklokskap.
Komiteen viser til at granskingskommisjonen detaljert redegjør for hvilke opplysninger om politisk tilhørighet eller politisk virksomhet som ble innhentet i forbindelse med sikkerhetsundersøkelsene. Komiteen viser her til innstillingens kap. 4.3, hvor komiteen har redegjort for vurderingene hva gjelder registreringspraksis. Komiteen viser til at granskingskommisjonen på dette punktet legger til grunn av Politiets overvåkingstjeneste har spilt en utpreget selvstendig rolle i avgjørelsen av hvilke opplysninger som burde registreres i personkontrolløyemed og bringes videre til klareringsinstansene ved konkrete sikkerhetsundersøkelser. Komiteen vil her minne om at det først ved overvåkingsinstruksen av 1977 ble satt stopper for at opplysninger om lovlig politisk virksomhet i seg selv kunne forhåndsregistreres med henblikk på eventuelle senere sikkerhetsundersøkelser.
Når det gjelder registreringspraksis, viser komiteen til granskingsrapporten, hvorav fremgår at overvåkingstjenesten frem til midten av 1960-årene tok sikte på en mest mulig fullstendig kartlegging av personer med tilknytning til NKP og « kommunist-sympatisører ». Ikke bare slike opplysninger, men også opplysninger om vedkommendes nære slektninger - så som foreldre, ektefelle og søsken - ble videreformidlet til klareringsinstansen.
Med hensyn til hvilken vekt
opplysninger om politisk virksomhet har blitt tillagt i forbindelse med
konkrete klareringssaker, viser komiteen til at granskingskommisjonen for
perioden frem til 1965 har lagt til grunn at medlemskap i NKP eller uttrykte
kommunistsympatier har medført klareringsnektelse for gradene Hemmelig,
Begrenset og Fortrolig. Kommisjonen legger likevel til grunn at utover i
50-årene har det i større utstrekning blitt foretatt en individuell
vurdering - tilhørigheten til NKP blir sett i forhold til hva slags
graderingsnivå det var snakk om, men forsatt var klareringsnektelse
hovedregelen når det gjaldt kommunister, samt for personell hvis nære
slektninger var kommunister. Komiteen viser dessuten til at opplysninger om
tilhørighet til SF kan ha ført til klareringsnektelser.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, slutter seg til følgende uttalelse fra granskingskommisjonen når det gjelder klareringssaker i perioden frem til 1965:
| « Kommisjonens
kritikk av personellsikkerhetstjenesten i perioden frem til 1965 er i første
rekke rettet mot fraværet av endog meget beskjedne rettssikkerhetsgarantier.
Muligheten for at uriktig faktum ble lagt til grunn, for vilkårlighet og for
forskjellsbehandling har åpenbart vært tilstede i rikt monn. Hvor langt disse
mulighetene også er nedfelt i praksis, er i dag umulig å si. » |
Komiteens medlem fra
Fremskrittspartiet slutter seg ikke til uttalelsen fra granskingskommisjonen
da grunnlaget for kritikken er for svak og ser ut til på bygge på et
utgangspunkt om at tjenestene var alt for strenge og forsiktige overfor
kommunister og kommunistsympatisører. Den føre-var-holdning som fremkom
basert på erfaringene fra 9. april 1940 synes mindretallet var naturlig.
Det er en merkverdig mangel på forståelse for dette i de politiske miljøer
som prediker en nesten hysterisk føre var holdning på miljøområdet.
Komiteen viser videre til at det såkalte « kommunistarkivet » i sikkerhetsstaben i Forsvaret, opprinnelig et arkiv bygget opp av etterretningsstaben under krigen, etterhvert supplert med opplysninger fra overvåkingspolitiet og fra sikkerhetsavdelingens kontakt innenfor fagbevegelsen, inneholdt et stort antall opplysninger om kommunister og « kanskje » kommunister. Komiteen viser til at granskingskommisjonen legger til grunn at også dette arkivet ble benyttet i forbindelse med sikkerhetsundersøkelser, og om dette uttaler kommisjonen (rapporten s. 424):
| « Opplysningene i kommunistarkivet i sikkerhetsavdelingen har for så vidt forstås ofte kunnet være svært usikre. Dette betyr at bruk av opplysninger herfra i forbindelse med sikkerhetsklarering har innebåret større usikkerhet enn bruk av opplysninger innhentet fra overvåkingstjenesten, med en tilsvarende risiko for uriktige eller vilkårlige avgjørelser. » |
Komiteen viser for øvrig til at en del av opplysningene i dette arkivet ble innhentet ved at E-staben rundt 1950 lønnet en del sekretærer i Arbeidernes Opplysningsforbund/Arbeiderpartiet for at de skulle følge med i og rapportere om kommunister bl.a i fagbevegelsen, og granskingskommisjonen drøfter på denne bakgrunn om arkivets opplysninger ble innhentet ved akseptable metoder. Komiteen vil komme tilbake til dette spørsmålet.
Komiteen viser videre til at
granskingen viser at det særlig i Nord-Norge ble drevet en svært omfattende
kartlegging av kommunister, særlig innen Forsvaret.
Komiteens flertall, alle unntatt
medlemmet fra Fremskrittspartiet, viser til at granskingskommisjonen mener
at denne kartleggingen gikk videre enn det påbudet mot å motvirke
femtekolonnevirksomhet ga dekning for, og flertallet finner det for øvrig
nokså spesielt når det fremgår at politimesteren i Troms i 1949 rapporterte
til Overvåkingssentralen om at en general ved styrken Nord-Norge hadde sendt
ordre til et av sine regimenter om å forberede militære arrestasjoner av
kommunister i tilfelle mobilisering, en arrestasjon som skulle foretas på
grunnlag av de militære myndigheters lister over kommunister. Flertallet
viser også til at telefonavlytting ble brukt i denne
kartleggingsvirksomheten, noe som på dette tidspunkt var ulovlig.
Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet finner det oppsiktsvekkende at noen reagerer negativt på at forsvaret i Nord-Norge var klar til militære arrestasjoner av kommunister i tilfelle mobilisering i 1949. Dette medlem aviser at telefonkontroll for å avdekke mulige femtekolonnister på dette tidspunkt var ulovlig og vil hevde at dersom daværende justis- og forsvarsmyndigheter hadde hatt en slik forståelse ville de øyeblikkelig ha fremmet de nødvendige lovforslag for Stortinget for å sikre seg en slik hjemmel. Det er også etter dette medlems oppfatning åpenbart at alle partier unntatt NKP og SF ville ha stemt for den nødvendige lovhjemmel for telefonkontroll for å ivareta rikets sikkerhet.
Komiteen viser til at Direktiv for personellsikkerhetstjenesten i Forsvaret av 1. mars 1967 medførte en endring i den forstand at sikkerhetsundersøkelser heretter ble åpne - de personer i Forsvaret som ble gjort til gjenstand for en sikkerhetsundersøkelse ble gjort kjent med at slik undersøkelse ble foretatt, og at det måtte fylles ut et skjema til bruk ved klareringen. Ved dette direktivet ble det samtidig for første gang gitt retningslinjer for hvilke opplysninger som var relevante i forbindelse med klareringssaker. Når det gjelder opplysninger om politisk tilhørighet eller virksomhet, viser komiteen til pkt. 2b i direktivet, hvor det het at opplysninger om medlemskap i, eller arbeide for, organisasjon, gruppe eller lignende, som med rettsstridige midler motarbeider landets lovlige myndigheter eller som medvirker til å undergrave Forsvaret, var relevante. Komiteen viser til at slike opplysninger var relevante også om de gjaldt foreldre, ektefelle eller søsken til den som skulle klareres/autoriseres.
Komiteen viser til at dette kun tilsynelatende var klart retningsgivende for klareringsinstansene - da direktivet ikke ga anvisninger på hvilke type politiske organisasjoner som var relevante i forhold til instruksen, ei heller sies det noe om hvilken tilknytning som skulle kreves for at en skal komme inn under begrepet « arbeide for en slik organisasjon », eller hvor stor vekt slike opplysninger skulle tillegges ved en konkret sikkerhetsvurdering. Komiteen viser til at komiteen tidligere har redegjort for at Mellbye-utvalget ga et utvetydig råd til de politiske myndigheter på dette punktet, jf. Mellbye-utvalgets innstilling s. 89:
| « Å gi klare og samtidig dekkende regler på dette felt er meget vanskelig. Særlig er det vanskelig å avgjøre i hvilken grad politisk medlemskap og aktivitet skal være diskvalifiserende for adgangen til hemmelige opplysninger i statstjenesten. |
| Etter utvalgets oppfatning må utgangspunktet her være at politisk overbevisning skal være fri for undersøkelse, med mindre vedkommende parti har valgt en linje som etter Regjeringens oppfatning kan medføre at ansettelse av medlemmer i statstjeneste med adgang til beskyttede opplysninger byr på sikkerhetsrisiko. Avgjørelsen av spørsmålet i hvilken grad opplysninger om politisk virksomhet skal være relevante, er nemlig så viktig at Regjeringen må treffe bestemmelse på dette område. Hvilke kriterier som skal gjelde, vil bero på en vurdering av den sikkerhetstilstand som til enhver tid foreligger, og her kan den internasjonale politiske situasjon få stor betydning. Det vil således være nødvendig at de regler som er gitt, stadig blir vurdert på nytt. » |
Komiteen viser imidlertid til at Regjeringen i St.meld. nr. 89 (1969-1970) (s. 16) uttalte:
| « Utvalgets forslag om retningslinjer når det gjelder opplysninger om politisk virksomhet synes i virkeligheten å innebære at man skal innlate seg på en grensedragning mellom forskjellige politiske retninger. Det synes i alle fall høy grad diskutabelt om ikke dette vil kunne anses som uforenlig med det alminnelig anerkjente prinsipp om fri politisk virksomhet. |
| Utgangspunktet er for departementet at politisk overbevisning i seg selv skal være fri for undersøkelser. Herav følger at det ikke bør gis særskilte regler om i hvilken grad opplysninger om politisk virksomhet skal være av interesse ved sikkerhetsundersøkelser. For vurderingen av en søkers sikkerhetsmessige kvalifikasjoner bør det isteden gis en alminnelig instruks om hvilke opplysninger som i den forbindelse skal være relevante. Det vil i så fall bli tale om opplysninger f.eks angående ulovlig etterretningsvirksomhet, kriminell virksomhet, uredelige forhold, uordnet økonomi, sykdom som svekker dømmekraften, brudd på taushetsplikt eller annen opptreden eller virksomhet som gir grunn til å anta at vedkommende ikke er pålitelig i sikkerhetsmessig henseende. » |
Komiteen viser til at det ikke ble gitt noen alminnelig instruks for personellsikkerhetstjenesten, og nye direktiv for personellsikkerhetstjenesten for hhv den sivile forvaltning og Forsvaret ble ikke fastsatt før i 1983 og 1991.
Komiteen viser til at heller ikke 1983-direktivet inneholdt regler for hva slags politisk tilknytning som var relevant; direktivet gir i det hele tatt ikke antydning om at politisk virksomhet kunne være av betydning.
Komiteen viser til at granskingskommisjonen er klar i sin konklusjon når det gjelder mangelen på retningslinjer for hva slags politisk virksomhet som kunne medføre klareringsnektelse (jf. rapporten s. 425-426):
| « ... er kommisjonen enig i det Mellbye-utvalget ga uttrykk for allerede i 1967, at de kriterier som er angitt i direktiv for personellsikkerhetstjenesten i Forsvaret ... ikke var tilfredsstillende og at spørsmålet om i hvilken grad opplysninger om politisk virksomhet skal være relevante, er så viktig at det burde vært gitt nærmere bestemmelser om det. I enn større grad må tilsvarende innvendinger rettes mot direktivet for personellsikkerheten i den sivile forvaltning av 1983 og det tilsvarende direktiv for Forsvaret av 1990. » |
Komiteen slutter seg til granskingskommisjonens kritikk på dette punktet. Når det gjelder Borten-regjeringens begrunnelse for at det ikke ble gitt slike retningslinjer - at en slik grensedragning mellom forskjellige politiske retninger ville kunne bli oppfattet uforenlig med prinsippet om fri politisk virksomhet - uttaler kommisjonen (s. 426):
| « Kommisjonen kan ikke se at dette er en holdbar begrunnelse. Så lenge det er på det rene at en del politisk virksomhet nettopp har vært relevant i forbindelse med sikkerhetsklarering, har dette nødvendigvis måttet medføre en grensedragning mot politisk virksomhet som ikke er relevant. Regjeringens standpunkt innebærer derfor utelukkende at grensedragningen overlates til praksis, det vil sin klareringsinstansens skjønn over hvilken politisk tilhørighet som til enhver tid utgjør en sikkerhetstrussel. Standpunktet har også medført at det aldri er gjort noe forsøk i noen instans på å utforme nærmere retningslinjer for slike avgjørelser. » |
Komiteen kan se at regjeringen ble stilt overfor et dilemma når den skulle ta stilling til Mellbye-utvalgets tilrådning om at regjeringen burde gi mer konkrete retningslinjer for hva slags politisk aktivitet som kunne vektlegges ved en klareringsavgjørelse, og at det ville kunne være belastende å trekke en slik skillelinje mellom politiske organisasjoner og med dette også sette et stempel på politiske motstandere. Komiteen legger imidlertid til grunn at regjeringen var kjent med at praksis hadde vært slik at f.eks kommunistisk tilknytning hadde blitt kartlagt i stor skala og at opplysninger om slik tilknytning rutinemessig ble tillagt stor vekt ved klareringsavgjørelser. Komiteen viser dessuten til at granskingskommisjonen har lagt til grunn at verken rundskriv 2/1970 eller St.meld. nr. 89 (1969-1970) skulle oppfattes slik at forhåndsregistrering i personkontrolløyemed på bakgrunn av politisk virksomhet i seg selv ikke lenger skulle skje, og den etterfølgende praksis viste jo at verken overvåkingstjenesten selv, Kontrollutvalget eller Justisdepartementet oppfattet dette slik.
Komiteen understreker dessuten at all
den tid regjeringen altså var av den oppfatning at opplysninger om lovlig
politisk virksomhet fortsatt skulle kunne forhåndsregistreres med henblikk
på eventuell senere personkontroll, måtte den logiske konsekvens av dette
selvfølgelig være at slike opplysninger ville bli brukt i en etterfølgende
klareringssak.
Selv om komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, altså kan se at det var problemer forbundet med fastsettelse av slike retningslinjer, kan flertallet - all den tid en altså må legge til grunn at regjeringen var kjent med at medlemskap i bestemte politiske organisasjoner fortsatt ble tillagt vekt ved klareringssaker - ikke se at det var forsvarlig eller heldig at denne avveiningen ble overlatt til Sikkerhetstjenesten eller til den enkelte klareringsinstansens skjønn. Flertallet understreker at selv om det hadde blitt gitt mer presise retningslinjer, måtte det fortsatt ha vært opp til den enkelte klareringsinstans å vurdere i det konkrete tilfelle om en gitt politisk tilknytning eller aktivitet skulle tillegges vekt - basert på en konkret personvurdering og også på karakteren av den stilling som det ble søkt autorisasjon for, herunder hvor sensitive dokumenter stillingen ga tilgang til. All den tid det ikke var gitt slike retningslinjer over hva som kunne tillegges vekt, ble det desto videre rammer for klareringsinstansens adgang til å skjønne over politiske holdninger.
Flertallet viser dessuten til at dette
var uheldig sett ut fra en rettssikkerhetsmessig vurdering, i det mangel på
klare retningslinjer medførte at like tilfeller kunne bli behandlet ulikt,
dette særlig for ansettelser og klareringer i den sivile offentlige
forvaltning, hvor det ikke var noen koordinerende instans (tilsvarende
Sikkerhetstjenestens funksjon for stillinger i Forsvaret). Flertallet viser
også til at granskingskommisjonen har påpekt svak forutberegnlighet - som
følge både av at regelverket var svært generelt utformet og at direktivet
for personellsikkerhetstjenesten i Forsvaret i tillegg var gradert og
følgelig heller ikke tilgjengelig for den som søkte en stilling innenfor
Forsvaret.
Komiteens medlem fra
Fremskrittspartiet er enig i at det ideelt bør være slik at like saker blir
behandlet likt, men vil påpeke at dette ikke skjer i den sivile ordinære
forvaltning og ta det er en for ideell målsetning på dette området som det
ikke kan rettes spesiell kritikk for at ikke ble oppnådd. Det samme gjelder
forutberegnlighet hvor mindretallet føler at granskingskommisjonen og
flertallet fremfører dårlig begrunnet kritikk for å være på den sikre siden,
utfra tanken og holdningen om at det er bedre å rette kritikk for det som
skjedde en å godkjenne og akseptere forholdet som forsvarlig.
Komiteen viser til at granskingskommisjonen har vurdert hvorvidt det ble fastsatt saksbehandlingsregler som evt. kunne redusere faren for at forskjellsbehandling kunne skje. Granskingskommisjonen uttaler at S-stabens koordinerende funksjon i Forsvaret - klareringsinstansen fikk en tilrådning om utfallet i saken, hvilket som oftest ble fulgt - antagelig har medført en nokså ensartet praksis i slike saker innenfor Forsvaret. Komiteen viser dessuten til at opprettelsen av det nye Kontrollutvalget for overvåkings- og sikkerhetstjenesten i 1973 medførte at alle negative klareringsavgjørelser for Forsvarets vedkommende ble forelagt Kontrollutvalget, såfremt avgjørelsen kunne få økonomiske eller karrieremessige konsekvenser. Komiteen viser til at det ikke har vært noen slik koordinerende instans for klareringssaker i den sivile offentlige forvaltning, selv om negative avgjørelser fra 1983 kunne påklages til Forsvarssjefen. På denne bagrunn konkluderer granskingskommisjonen for sin del med at mangelen på retningslinjer og saksbehandlingsregler har medført en « ikke ubetydelig risiko » for forskjellsbehandling. Komiteen viser til at det i 1993 var bortimot 150 klareringsinstanser i den sivile offentlige forvaltning, og komiteen slutter seg til granskingskommisjonens vurdering, når det blir uttalt (rapporten s. 426):
| « Det
kan vanskelig legges til grunn at alle disse myndighetene gjennom hele perioden
har hatt samme syn på spørsmålet om hva slags politisk virksomhet som kan være
sikkerhetsmessig relevant og hvilken vekt slike opplysninger bør tillegges. »
|
Komiteens medlem fra
Fremskrittspartiet vil føye til at denne uttalelse fra granskingskommisjonen
utvilsomt er korrekt, men at det samme kan sies om hele landets sivile
forvaltning i alle saker hvor mange kontorer skal behandle like saker, som
f.eks ligningskontorene, fylkesskattekontorene, trygdekontorer,
bygningsetater, forurensningsavdelinger hos fylkesmennene, politikamre mm.
og derfor kan ikke en slik selvfølgelig tillegges særlig spesiell vekt.
Komiteen viser til at regjeringen gjennom St.meld. nr. 89 (1969-1970) la til grunn at overvåkingspolitiets rolle i klareringssaker skulle være å skaffe til veie de opplysninger som klareringsinstansen ba om. Komiteen understreker imidlertid at overvåkingspolitiet selv har oppfattet sin rolle annerledes - tjenesten har sett det som sitt selvstendige ansvar å innhente og videreformidle de opplysninger som den selv mente var relevant. Komiteen viser til at granskingskommisjonen konkluderer med at dette samtidig betyr at overvåkingstjenestens oppfatninger av hvilke personer eller kategorier personer som potensielle sikkerhetstrusler ikke har vært en uvesentlig faktor ved klareringsavgjørelser.
Komiteen viser til at granskingskommisjonen særlig har vært opptatt av den sikkerhetsundersøktes rettsstilling under en klareringssak. Når det gjelder regelverket for denne del av sikkerhetstjenesten, viser komiteen til at selv om sikkerhetsundersøkelsene ble gjort åpne ved direktivet av 1967, ble det likevel ikke gjort kjent for den enkelte at slik undersøkelse ble iverksatt, og den sikkerhetsundersøkte ble heller ikke gjort kjent med resultatet av undersøkelsen, og følgelig heller ikke at man kunne be om begrunnelse.
Når det gjelder den sivile forvaltning, viser komiteen til at det først ved direktivet av 1983 ble gjort kjent at sikkerhetsundersøkelse ble foretatt, og i motsetning til innen Forsvaret ble undersøkelsene også gjort kjent for den undersøkelsen angikk.
Komiteen viser også til at 1967-direktivet var gradert, slik at de regler som en avgjørelse ble truffet under ikke var tilgjengelige for dem de angikk. Komiteen understreker at de som søkte en stilling heller ikke ble orientert om rettssituasjonen når det gjaldt den betydning politisk virksomhet hadde for klareringssaken. Når det gjelder de egenerklæringene som etterhvert ble brukt ved sikkerhetsundersøkelser, viser komiteen i tillegg til at granskingskommisjonen konkluderer med at « egenerklæringene (må) nærmest sies å ha gitt et misvisende inntrykk med hensyn til relevansen av politisk virksomhet », dette fordi det ikke var samsvar mellom de opplysninger som en skulle besvare etter skjemaet, og hva som faktisk ble ansett for relevant i forbindelse med klareringssaken.
Komiteen viser til hva granskingskommisjonen uttaler om dette (rapporten s. 427):
| « Således inneholdt verken egenerklæringene for Forsvaret ... eller for den sivile forvaltning noen antydning om at medlemskap i en politisk organisasjon kunne være relevant, enn si at nærstående politiske engasjement kunne være det; dette på tross av at f.eks medlemskap i en organisasjon som AKP (m-l) så å si i hele denne perioden har vært ansett relevant og helt opp til slutten av 1980-årene ofte har vært et tilstrekkelig grunnlag for klareringsnektelse i Forsvaret. |
| Kommisjonen er av den oppfatning at regelverket for personellsikkerhetstjenesten ikke har tilfredsstilt de krav til tilgjengelighet og forutberegnlighet som det etter 1965 har vært rimelig å stille, hensett til de rettssikkerhetsmessige sider ved klareringsavgjørelser. » |
Komiteen viser til at det synes å ha vært konsensus om at avgjørelser om sikkerhetsklarering ikke har vært å anse som forvaltningsvedtak etter forvaltningsloven, slik at de krav til saksbehandling som denne loven oppstiller heller ikke kommer til anvendelse i disse sakene, jf. også forvaltningsloven § 19 a. Ved St.meld. nr. 89 (1969-1970) og den etterfølgende stortingsbehandling, inntok regjeringen og Stortinget det standpunkt at de som ble gjenstand for sikkerhetsundersøkelser skulle kunne be om å få vite resultatet av undersøkelsen, samt begrunnelsen for evt negativ avgjørelse. Komiteen viser likevel til at vedkommende ikke hadde noen rett til å få vite om dette. Komiteen slutter av dette at den adgang som samtidig ble innført med hensyn til å kunne påklage en negativ klareringsavgjørelse inn for Forsvarssjefen, ble forholdsvis meningsløs. Ved direktivet av 1990 fikk vedkommende rett til å få vite resultatet av en klareringssak. I henhold til dette direktivet skulle det opplyses om klageadgangen og om muligheten til å anmode om begrunnelse.
Når det gjaldt den sivile forvaltning,
ble retten til å få vite resultatet av en klareringsavgjørelse - men ikke
begrunnelsen - innført ved direktivet for personellsikkerhetstjenesten for
den sivile forvaltning av 1983. Ved dette direktivet ble også innført rett
til å klage til Forsvarssjefen, samt at den undersøkte skulle bli opplyst om
sine rettigheter.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, viser til at dette i sum viser at det gjennom hele granskingsperioden har vært klare mangler ved regelverket for klareringssaker; ikke bare var regelverket mangelfullt med hensyn til hvilke kriterier som var avgjørende for om klarering skulle gis eller ikke, det var heller ikke vedtatt saksbehandlingsregler som i alle fall kunne ha bidratt til å kompensere for manglende eller uklare materielle regler. Flertallet mener det er innlysende at dette åpnet for at avgjørelser kunne bli fattet på et ufullstendig - eller verre - feilaktig grunnlag, og at de påviste mangler er av en slik art at det også er sannsynlig at dette kan ha skjedd.
I tillegg til manglende saksbehandlingsregler, innsyn og rettigheter for den som blir undersøkt, er flertallet særlig bekymret for konsekvensene av at det heller aldri er gitt regler som sikrer at de opplysninger som ble lagt til grunn i klareringssaker var riktige og pålitelige. Flertallet viser til hva granskingskommisjonen uttaler hva gjelder dette punktet (rapporten s. 428):
| « Noe forbud mot å gi usikre opplysninger eller påbud om å gjøre oppmerksom på at en opplysninger er usikker, har således ikke foreligget. Lenge var forøvrig usikre opplysninger relevante. Som nevnt var « kanskje kommunist » en relevant opplysning i hvertfall i 50-årene. I det meste av granskingsperioden har overvåkingstjenesten også gitt klareringsmyndighetene opplysninger med angivelse av at de er usikre. |
| Fra overvåkingstjenestens side har det ikke vært foretatt noen systematisk pålitelighetskontroll av de opplysninger som ble nedtegnet i tjenestens registre. ... Kontroll av påliteligheten har normalt ikke blitt foretatt ved utlevering. » |
Flertallet slutter seg til hva granskingskommisjonen avslutningsvis uttaler om regelverket for personellsikkerhetstjenesten (rapporten s. 429):
| « Som det har fremgått, er granskingskommisjonen av den oppfatning at myndighetenes håndtering av den viktige oppgave å etablere et tilfredsstillende regelverk for personellsikkerhetstjenesten er kritikkverdig. Det gjelder reglenes innhold, men ikke minst gjelder det den meningsløst lange tid det tok før de ble gitt. Rettssikkerheten ved sikkerhetsundersøkelser har i det meste av tidsperioden vær lite tilfredsstillende. Fremdeles er regelverket utilfredsstillende når det gjelder angivelsen av de kriterier som er relevante ved klareringsavgjørelser. |
| Ansvaret
for dette påhviler de forsvarsministre som har sittet med ansvaret, forsvarssjefene
og S-staben. ... At disse (forsvarsmyndighetene) ikke alltid har vært fullt klar
over sitt ansvar, er på det rene. ... I realiteten var ansvarsforholdene uklare.
... De uklare ansvarsforholdene, som også er regjeringens ansvar, har etter alt
å dømme bidratt til de forhold kommisjonen har funnet kritikkverdige. » |
Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet slutter seg ikke til kommisjonens generelle kritikk. Uttalelsene ligner den type kritikk som Riksrevisjonen og delvis Sivilombudsmannen retter mot forvaltningsarbeid hvert eneste år på mange viktige samfunnsområder. Kritikken kan således ikke vurderes som spesiell alvorlig eller på noen måte oppsiktsvekkende.
Komiteen vil for sin del fremheve at det er de ulike regjeringer som må bære hovedansvaret for disse forholdene. Komiteen mener at de opplysninger som opp gjennom granskingsperioden etterhvert ble kjent om f.eks den omfattende registreringsaktiviteten på bakgrunn av politisk virksomhet - og det nettopp med sikte på senere personkontroll - har gitt den øverste politiske ledelse all mulig foranledning til å gi mer betryggende regler på dette området. Komiteen registrerer at det har vært tilløp til bekymring og prinsipiell tenkning rundt disse spørsmålene, f.eks. gjennom St.meld. nr. 89 (1969-1970) og St.meld. nr. 18 (1980-1981), men betegnende er at disse prinsipielle føringer ikke har blitt fulgt opp i praksis, heller ikke i form av retningslinjer eller regler for de underordnede organer. Dette er også de politiske myndigheters ansvar.
Komiteen understreker at en
betryggende personkontroll er viktig i et moderne samfunn, og enn viktigere
i perioder hvor den sikkerhetspolitiske situasjon har vært preget av større
utrygghet og mindre stabilitet enn hva som er situasjonen i dag. Komiteen
erkjenner også at det gjennom granskingsperioden har vært en utvikling i det
generelle synet på rettssikkerhet og betydningen av partsrettigheter i
f.eks. forvaltningssaker - krav som i dag synes selvfølgelige har ikke
nødvendigvis fremstått like selvfølgelige for tidligere generasjoner.
Komiteen har ikke problemer med å se at også regelverket for
personellsikkerhetstjenesten må vurderes i et slikt perspektiv, og at de
spesielle hensyn som gjør seg gjeldende på dette området nødvendigvis har
måttet gi svakere partsrettigheter enn det som ellers har vært regelen i
forvaltningssaker.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, mener dette likevel ikke kan unnskylde at regelverket på dette området så til de grader har blitt hengende igjen i forhold til situasjonen på andre områder i den offentlige forvaltning. Flertallet vil understreke at kritikken på dette området rammer de ulike regjeringer som har sittet med ansvaret, men kanskje særlig regjeringene i siste 30 år av granskingsperioden. Flertallet viser her til at regelverket vedrørende enkeltpersoners rettssikkerhet generelt, samt at retningslinjene for andre sider ved de hemmelige tjenester, i samme periode har gjennomgått en betydelig utvikling, men at regelverket hva gjelder dette spesielle området i uforholdsmessig grad har blitt hengende etter. Flertallet mener at større bevissthet om enkeltpersoners rettigheter og regler for betryggende saksbehandling burde ha gitt andre resultater også på området for personellsikkerhetstjenesten.
Flertallet vil ganske særlig understreke at de spesielle hensyn som på dette området gjør seg gjeldende - behovet for hemmelighold i saker om rikets sikkerhet og behovet for å nekte fullt innsyn for de som er gjenstand for slike undersøkelser - skulle tilsi at det i alle fall ble gitt betryggende regler for den interne behandling av personopplysninger og saksbehandling. Dette er forhold som flertallet kanskje finner aller mest urovekkende ved denne del av både overvåkings- og sikkerhetstjenestens virksomhet; mangel på bestemmelser som bl.a kunne sikre påliteligheten av de opplysninger som har blitt lagt til grunn for klareringssaker. Som flertallet under kap. 4 har vært inne på - overvåkingstjenestens innsamling og registrering av personopplysninger synes i deler av granskingsperioden å ha vært nærmest ukritisk, og som granskingskommisjonen uttaler (rapporten s. 428):
| « ... den nedre terskel for opprettelse av observasjonssak var både i 1970- og første halvdel av 1980-årene meget lav. Sak ble ikke sjelden opprettet på grunnlag av mistanker, tildels svært løse; i 1970-årene ble skoleungdom i stor utstrekning registrert, undertiden også yngre barn. » |
Flertallet viser til at opplysninger har blitt arkivert på bakgrunn av det som må kalles angiveri ved skoler og arbeidsplasser, uten at det altså synes å ha vært systemer for kontroll med påliteligheten av opplysningene, herunder formentlig også for motivene ved å gi slike opplysninger. Flertallet minner i denne sammenheng om at overvåkingstjenesten - som forutsetningsvis (jf. bl.a. Mellbye-utvalget) skulle fremskaffe de opplysninger som klareringsinstansene etterspurte - i praksis har spilt en helt annen rolle, som granskingskommisjonen uttaler (rapporten s. 427):
| « Det er imidlertid klart at overvåkingspolitiet spilte en vesentlig mer aktiv rolle enn å være passiv formidler av generelt etterspurte opplysninger. » |
Sett på bakgrunn av den aktive rolle som overvåkingstjenesten altså har hatt når det gjelder å fremskaffe og overlevere opplysninger i klareringssaker, og den svært lave terskel som har vært for registrering av opplysninger om politisk virksomhet, finner flertallet denne delen av sikkerhetstjenestens virksomhet i granskingsperioden svært lite betryggende.
Flertallet minner dessuten om at det
virker nærmest uforståelig at en del av de opplysninger som har vært
innsamlet med henblikk på senere personkontroll i det hele tatt har vært
ansett for anvendelige eller relevante i en slik sammenheng - f.eks.
opplysninger om helt ordinært politisk engasjement, eller opplysninger om
politisk aktivitet i svært ung alder.
Komiteens medlem fra
Fremskrittspartiet tolker nevnte innsamling av opplysninger som et bevis på
at tjenesten fulgte et føre var prinsipp om at det var bedre med for mange
opplysninger på for mange personer enn at det var mangel på opplysninger som
senere kunne være avgjørende og har få innvendinger mot dette så lenge
opplysningene ikke ble misbrukt, noe det er særs få eksempler på.
Komiteen understreker at mens manglende regelverk i hovedsak har vært de politiske myndighetenes ansvar, må overvåkingstjenesten og forsvarsmyndighetene/ sikkerhetstjenesten ta sin del av ansvaret for at den interne håndtering av opplysninger ikke har vært mer tilfredsstillende. De offentlige organer som har ansvaret for å praktisere et (utilstrekkelig) regelverk må dessuten ha et visst ansvar for å ta initiativ til forbedringer av regelverket.
Komiteen kan på denne bakgrunn ikke utelukke at det på dette området er begått urett mot enkeltpersoner.
Komiteen mener at et minstekrav til et fremtidig regelverk er en streng pålitelighetskontroll, og viser til at det i St.meld. nr. 39 (1992-1993) ble formulert et sterkt krav på dette området, jf meldingen s. 35:
| « Departementet vil understreke at de opplysninger som overvåkingstjenesten i slike tilfeller (sikkerhetsundersøkelser) gir til den myndighet som har begjært sikkerhetsundersøkelse, må være vel dokumentert faktisk informasjon bygget på opplysninger f.eks i strafferegistre eller på andre vitterlige kjensgjerninger. |
| Udokumenterte rykter som ikke er eller kan verifiseres, skal ikke overvåkingstjenesten bringe videre. » |
På bakgrunn av granskingen er det lett å konstatere at dette ikke har vært situasjonen, selv om det må understrekes at tjenesten som foran nevnt ofte har presisert at de opplysninger som er formidlet har vært usikre. Komiteen finner det åpenbart at tjenesten må ha et ansvar for å sjekke ut usikre opplysninger før de evt blir brakt videre i forbindelse med en konkret klareringssak. Komiteen ser at det f.eks. i overvåkingssaker nødvendigvis vil måtte nedtegnes opplysninger som ennå ikke er sjekket ut, men mener det må stilles meget strenge krav til de opplysninger som kun blir forhåndsregistrert med henblikk på senere personkontroll og som skal videreformidles til andre offentlige etater, ofte av stor betydning for om enkeltmennesker skal få en jobb de søker. Komiteen ser at det vanskelig kan nedfelles et forbud mot at overvåkingstjenesten, særlig i overvåkings- eller etterforskningssaker, skal kunne nedtegne usikre opplysninger, men mener det må vurderes et forbud mot videreformidling av usikre opplysninger. Komiteen registrerer at det krav som ble formulert i St.meld. nr. 39 (1992-1993) ikke er nedfelt i den nye overvåkingsinstruksen av 1994, og mener derfor at dette bør vurderes tatt inn i regelverket.
Komiteen registrerer for øvrig at granskingskommisjonen opplyser at overvåkingstjenesten etterhvert har blitt forsiktigere med å meddele eldre eller usikre opplysninger (rapporten s. 430).
Når det gjelder praksis for sikkerhetsklarering i tiden etter 1965, fremgår det av granskingsrapporten at opplysninger om tilhørighet til NKP og nærstående organisasjoner i hvert fall frem til slutten av 1980-årene har blitt videreformidlet til klareringsinstansene i forbindelse med konkrete klareringssaker. Kommunistisk tilknytning medførte så sent som i 1987 at klarering ble nektet for beskyttelsesgraden Hemmelig, men det synes samtidig som kommunister i noen tid hadde blitt klarert for den lavere graden Konfidensielt. Komiteen viser til at den tjenestemann som i sikkerhetsstaben ledet arbeidet med personkontrollsaker frem til 1991, har opplyst at tilhørighet til NKP og nærstående organisasjoner ble tillagt vesentlig eller avgjørende vekt i klareringssaker frem til 1987. Komiteen har for sin del vanskelig for å se at medlemskap i NKP i seg selv på dette tidspunkt ubetinget skulle være avgjørende for om klarering skulle gis.
Når det gjelder andre former for politisk aktivitet, henviser granskingskommisjonen til Forsvarssjefens uttalelse til Mellbye-utvalget, der han ga uttrykk for sin oppfatning av at motstandere av landets offisielle utenriks- og forsvarspolitikk burde nektes adgang til sikkerhetsgraderte opplysninger, noe granskingskommisjonen for øvrig legger til grunn har vært tilfelle når det gjelder tilknytning til ml-bevegelsen, i alle fall frem til slutten av 1970-årene. Ifølge granskingskommisjonen skjedde ingen nevneverdig endring før i slutten av 1980-årene. Registreringer om ml-tilknytning i overvåkingstjenestens observasjonsregister har i hele perioden vært relevant i klareringssaker, og direkte utslagsgivende for klarering til beskyttelsesgraden Hemmelig. Av granskingen fremgår ellers at medlemskap i AKP (m-l) antagelig bare unntaksvis har ført til klareringsnektelse for lavere sikkerhetsgrader i perioden etter 1980. Granskingskommisjonen uttaler videre om den betydning ml-tilknytning hadde for sikkerhetsklarering:
| « Den
tjenestemann som ledet arbeidet med personkontrollsakene i S-staben til 1991,
har opplyst til kommisjonen at ml-tilhørighet hos den som det var spørsmål om
å klarere eller vedkommendes nærmeste familie, ville medføre at klarering ikke
ble gitt for Hemmelig. For Konfidensielt kunne klarering unntaksvis forekomme.
Dersom personen allerede var ansatt i Forsvaret, ble det foretatt en konkret
vurdering. Man kunne da ta hensyn til de erfaringer man hadde med personen. Slik
var praksis frem til vitnet sluttet. Tjenestemannen som overtok i 1991 har forklart
at dersom det fremkom opplysninger om at en person hadde tilknytning til AKP
(m-l) eller RV, måtte man foreta en grundig vurdering. Han opplyste at det ikke
er foretatt noen prinsipiell vurdering av slik tilhørighet i dag. » |
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, har for sin del store problemer med å forstå at tilknytning til AKP (m-l) i 1980-årene alene skulle være nok til at klarering uten videre ble nektet, så lenge det ikke forelå andre opplysninger om vedkommende person som var egnet til å så tvil om at han burde ha tilgang til graderte opplysninger. Flertallet kan ut fra en totalvurdering, bl.a. ut fra den sikkerhetspolitiske situasjon og ml-bevegelsens forhold til fremmede stater m.v., ikke se at ordinær politisk virksomhet innenfor denne bevegelsen i seg selv måtte anses som en slik sikkerhetstrussel at det automatisk skulle føre til nektelse av sikkerhetsklarering. Flertallet mener nektelse av klarering må bero på en konkret personvurdering, hvor det må være andre forhold enn ordinær, ikke-konspirativ politisk virksomhet eller sympatier som må ligge til grunn for en klareringsnektelse, f.eks. mistanke om manglende lojalitet til den oppgave/stilling det er snakk om, mistanke om tilknytning til ulovlige aktiviteter, opplysninger om straffbare forhold m.v.
Flertallet er videre svært kritisk til at slektningers tilknytning til ml-bevegelsen skulle medføre klareringsnektelse. Flertallet mener slektningers forhold kun kan være relevant i den grad det medfører en konkret fare for press mot den som skal sikkerhetsklareres og at slik konkret fare må underbygges av særlige omstendigheter for å kunne vektlegges.
Flertallet viser videre til at det fremgår av granskingsrapporten at også tilknytning til SF/SV kunne spille inn ved klareringsavgjørelser, herunder være utslagsgivende for nektelse av klarering i 1960-årene og i begynnelsen av 70-årene. I granskingsrapporten er gjengitt et tilfelle som ble forelagt Kontrollutvalget i 1974. I denne saken ble det uttalt fra et medlem av S-staben at klarering i utgangspunktet burde nektes overfor en person som hadde tillitsverv i SFs Ungdom, men samme person uttalte videre at dette kun burde gjøres såfremt det ikke medførte at vedkommende person ville etterspørre begrunnelsen for nektelsen!
Flertallet mener dette til fulle illustrerer den vilkårlighet som et manglende regelverk kunne åpne for. Flertallet viser til hva granskingskommisjonen uttaler om dette (rapporten s. 431):
| « Kommisjonen stiller seg spørrende til den praksis som her omtales. Tillitsverv i SF kunne etter kommisjonens oppfatning normalt ikke føre til klareringsnektelse etter 1965. Kommisjonen viser bl.a til at dette ikke ga grunnlag for opprettelse av observasjonssak i overvåkingstjenesten. ... Det ser også av den siterte uttalelsen ut til at S-staben kan ha sett det som særlig maktpåliggende å sikre seg mot at slike avgjørelser ble kjent. ... Kontrollutvalget synes ikke å ha hatt kommentarer i anledning saken, men kommisjonen ser ikke bort fra at utvalget kan ha hatt oppfatninger som er blitt formidlet muntlig til staben. » |
Flertallet viser imidlertid til at granskingskommisjonen ikke har funnet at tilhørighet til SF/SV har ført til klareringsnektelser etter 1974.
Flertallet viser videre til at egne eller nærståendes reiser til kommunistland helt opp til det siste har kunnet føre til klareringsnektelse for Hemmelig.
Flertallet viser til granskingskommisjonens oppsummering av praksis for klareringssaker (rapporten s. 431):
| « Kommisjonen stiller seg kritisk til praksis forsåvidt tilhørighet til SF ble tillagt avgjørende vekt i klareringssaker frem til rundt 1974. Videre stiller den seg kritisk til den meget vidtgående praksis i Forsvaret med hensyn til å nekte klarering på grunn av foreldres reisevirksomhet og kontakt med østeuropeere, også når forholdene ligger tilbake i tid og selv så sent som i 1993. Forholdet er at foreldres forhold - i motsetning til ektefellens - i det hele tatt ikke nevnes som noe det kan tas hensyn til etter § 8 i instruksen, medmindre forholdet kan gi grunnlag for trusler eller press. Det ligger nær å anta at foreldres forhold for øvrig er irrelevant ved sikkerhetsklarering. Men under enhver omstendighet stiller kommisjonen seg kritisk til det skjønn som her er utvist. |
| Utover dette kan det ikke ses at klareringsmyndighetenes praksis kan kritiseres med grunnlag i direktivene og de meget vide rammer som der er trukket opp for myndighetenes skjønn når det gjelder relevansen og vekten av opplysninger om politisk tilhørighet og politisk virksomhet. » |
Flertallet viser videre til at kommisjonen konkluderer med at (rapporten s. 431):
| « Klareringsnektelser
har ført til at personer ikke har blitt tilsatt eller ikke fått forlenget engasjement,
at de er hindret i avansement... Selv om det ikke foreligger noen oversikt over
klareringsnektelser i den sivile forvaltning før 1983, er det klart at det samlete
antall klareringsnektelser på politisk grunnlag er beskjedent. Dette har først
og fremst sammenheng med at det er relativt få stillinger i samfunnslivet som
har forutsatt klarering og som har vært søkt av personer med en politisk tilhørighet
som aktualiserer problemet. » |
Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet finner ingen grunn til kritikk når det gjaldt den utviste forsiktighet med hensyn til klarering. Formålet med klarering av adgang til graderte opplysninger har hele tiden vært å minimere mulighetene for at graderte opplysninger skulle tilfalle uvedkommende. Når så stortingsrepresentantene Berge Furre og Finn Gustavsen åpent brøt sitt taushetsløfte i 1977 er det helt naturlig at det ble vist stor aktsomhet med personer fra både AKP, NKP, SF og senere SV.
Dette medlem finner det oppsiktsvekkende at ikke tilhørighet til SF/SV ikke har ført til klareringsnektelse etter 1974 og særlig merkverdig i lys av stortingsrepresentantene Berge Furre og Finn Gustavsens brudd på taushetsreglene om forsvarshemmelighet i 1977, som bare manglet noen få stemmer i Stortinget på å medføre riksrettstiltale.
Komiteen håper det er riktig når
granskingskommisjonen legger til grunn at det ikke har forekommet mange
klareringsnektelser på politisk grunnlag i den sivile offentlige sektor,
selv om komiteen må legge til grunn at det største antallet av slike
nektelser nok skriver seg fra perioden før 1983, hvor det altså ikke
foreligger noen oversikt over antallet.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, viser likevel til at granskingskommisjonen har påvist at klareringsnektelser rutinemessig har skjedd på politisk grunnlag, og flertallet viser til at det skjønn som har vært utvist ikke i alle sammenhenger har vært forsvarlig, at tilknytning til spesielle politiske bevegelser, herunder ordinær politisk aktivitet på eller sympati med den politiske ytterfløy, nærmest en bloc ser ut til å ha ført til klareringsnektelser, uten en reell konkret vurdering.
Flertallet er særlig kritisk til den overdrevne vekt som synes å ha vært lagt på opplysninger om foreldres og nære slektningers politiske virksomhet og også reisevirksomhet.
Flertallet viser videre til at mangelen på klare retningslinjer fra overordnet politisk myndighet har overlatt for mye skjønn til sikkerhetsstaben og til den enkelte klareringsmyndighet, med fare for vilkårlighet og forskjellsbehandling mellom søkere. Flertallet finner det særlig kritikkverdig at det ikke fra overordnet myndighet ble gitt klarerer retningslinjer for hvilke kriterier som skulle vektlegges under en klareringsavgjørelse, dette særlig når det gjelder betydning av politisk aktivitet eller tilknytning, samt at det ikke ble gitt betryggende saksbehandlingsregler som bl.a kunne sikre at avgjørelsene bygget på korrekt faktum. Flertallet er sterkt kritisk til at enkeltpersoner i den offentlige forvaltning noe nær på egen hånd har kunnet bestemme hva slags type politisk aktivitet som skulle medføre yrkesforbud for visse stillinger. Flertallet mener dette problemet kan illustreres av den daværende forsvarssjefs uttalelse til Mellbye-utvalget om at motstandere av landets offisielle utenriks- og forsvarspolitikk burde nektes adgang til sikkerhetsgraderte opplysninger - og dermed også fra en rekke stillinger både innen Forsvaret og den sivile offentlige forvaltning. Flertallet finner et slikt synspunkt uakseptabelt - eventuell uenighet om hovedlinjer i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk må ikke ha som konsekvens at man på grunnlag av dette alene stenges ute fra en rekke stillinger - klareringsnektelser og nektelse av autorisasjon må her som ellers bygge på en konkret vurdering av om vedkommende person ut fra splittet lojalitet eller andre forhold må antas ikke å kunne betros gradert informasjon, herunder om en må kunne påregne at taushetsplikten blir overholdt. Flertallet vil sterkt understreke at eventuell uenighet om rent sikkerhetspolitiske spørsmål i seg selv ikke kan hevdes å være uttrykk for en unasjonal holdning eller manglende lojalitet til landets myndigheter, og vil advare mot at det i et demokrati skal være opp til underordnede offentlige organer og tjenestemenn å avgjøre hvilke politiske standpunkter som skal være akseptable.
Flertallet vil i denne sammenheng også
avslutningsvis fremheve at allerede ved overvåkingsinstruksen av 1977 ble
det slått fast et forbud mot at opplysninger om lovlig politisk virksomhet
skulle kunne forhåndsregistreres med henblikk på senere personkontroll.
Flertallet viser til at dette forbudet - som riktignok ikke ble overholdt i
praksis, jf. innstillingens kap. 4.3 - ifølge granskingskommisjonen ikke
kunne forstås slik at det i forbindelse med den konkrete klareringssak ikke
skulle kunne innhentes opplysninger om lovlig politisk virksomhet, og da
naturligvis også kunne tillegges vekt. Flertallet finner det imidlertid
prinsipielt noe problematisk - dette også av hensyn til sammenhengen i
systemet - at opplysninger om lovlig politisk virksomhet ikke skulle kunne
forhåndsregistreres, men likevel faktisk være utslagsgivende for at
klarering ble nektet i en senere klareringssak. Flertallet viser likevel
til at granskingskommisjonen uttaler at når det gjelder en konkret
klareringssak innebærer dette at de opplysninger som innhentes i forbindelse
med denne, må ha relevans for den stilling det er tale om (rapporten s.
295). Flertallet er enig i en slik vurdering, da det må ligge en konkret
vurdering - av vedkommende persons forhold og den aktuelle stilling - til
grunn for en klareringsavgjørelse, men flertallet registrerer at
granskingskommisjonen i et slikt perspektiv har lagt en forholdsvis høy
terskel for sin kritikk mot praksis ved klareringssaker. Vurdert særlig på
bakgrunn av de manglende retningslinjer på dette området, finner flertallet
det vanskelig å kunne fravike hovedlinjene i granskingskommisjonens kritikk.
Flertallet registrerer imidlertid at forholdet til bestemmelsen i
overvåkingsinstruksen § 4 tredje ledd er søkt avklart i forbindelse med den
nye sikkerhetsloven, jf. under.
Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet finner en bloc klareringsnektelse som betryggende og er uenig i at det har vært lagt overdreven vekt på foreldre og nære slektningers virksomhet. Dette medlem kan heller ikke slutte seg til den holdning til klarering for personer som skal håndtere graderte dokumenter av sikkerhetspolitisk betydning som granskingskommisjonen i etterhånd står for. Det er en del av sakens natur at systemet har til formål å hindre at graderte dokumenter kommer på avveie og da er det naturlig med en føre var holdning hvor alle vet at det vil være en lang rekke personer som ikke blir klarert, men som ikke representerer noen fare. Problemet er at det er meget vanskelig på forhånd å vite eller sannsynliggjøre hvem som kan bli en utro tjener. Derfor må et klareringssystem medføre at alt for mange « uskyldige » ikke oppnår den nødvendige klarering. Dette er den helt naturlige konsekvens av et klareringssystem og derfor kan dette medlem ikke slutte seg til den « en bloc kritikk » som kommisjon og flertall fremsetter.
Komiteen viser for øvrig til at sikkerhetstjenesten foreslås lovfestet, jf. Ot.prp.nr.49 (1996-1997) Om lov om den forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven). Komiteen registrerer med tilfredshet at det i proposisjonen tas sikte på avklare betydningen av politisk aktivitet, og for øvrig også nærstående personers betydning for klareringsspørsmålet. Om betydningen av politisk aktivitet uttaler regjeringen (s. 54):
| « Lovlig politisk virksomhet eller tilhørighet alene gir i dag ikke grunnlag for registrering av opplysninger, jf. gjeldende overvåkingsinstruks § 4 annet ledd, og skal således selvfølgelig heller ikke innhentes eller tillegges vekt ifm sikkerhetsklareringer. Dette prinsipp som er behandlet politisk en rekke ganger og bl.a ble slått fast ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 18 (1980-1981), blir det i dag lagt stor vekt på å overholde. Det følger av dette at medlemskap i eller aktivitet for lovlige politiske partier eller organisasjoner ikke er til hinder for sikkerhetsklarering. Dette gjelder også for den ytterste venstre og høyre politiske fløy. Departementet foreslår en uttrykkelig regel om at politisk engasjement og annet lovlig samfunnsengasjement, herunder medlemskap i, sympati med eller aktivitet for lovlige politiske partier eller organisasjoner, ikke skal ha betydning for vurderingen av en persons sikkerhetsmessige skikkethet. » |
Komiteen har ikke problemer med å slutte seg til de vurderinger som ligger til grunn for et slikt forslag.
Når det gjelder spørsmålet om rettssikkerhetsgarantier og saksbehandlingsregler, viser komiteen til at Regjeringen vil opprettholde en regel om at den enkelte skal underrettes om negative klareringsavgjørelser, men de unntak som i dag gjelder - for personer som søker klarering i forbindelse med førstegangstjeneste, repetisjonsøvinger eller innleide tjenester - foreslås opphevet. Komiteen viser videre til at regjeringen foreslår å lovfeste en regel om at begrunnelse som hovedregel skal gis. Dette innebærer at den som er gjenstand for en sikkerhetsundersøkelse ikke skal ha rett til alltid å få vite begrunnelsen for en nektet sikkerhetsklarering, jf. forslaget § 25 om at « begrunnelse skal gis, med mindre person- eller kildemessige hensyn eller hensynet til beskyttelse av skjermingsverdig informasjon er til hinder for dette ».
Komiteen viser til at dette er spørsmål som er til behandling i en annen stortingskomité.