| |
Kriminalomsorgen har ved dagens ordning to nivåer for ledelse og administrasjon: Den sentrale ledelsen i Kriminalomsorgsavdelingen/Fengselsstyret og den distriktsvise og lokale ledelsen som utøves av fengselsdirektøren ved sentralanstaltene og fengselsdistriktene eller kontorsjefen ved fylkesenhetene for kriminalomsorg i frihet.
Fengselsvesenet er organisert med 43 separate driftsenheter fordelt på fem sentralanstalter/landsfengsler og fire distrikter. Kostnadene for en soningsplass varierer fra kr 420 pr. døgn i en åpen anstalt til kr 1.530 pr. døgn i en lukket anstalt. Friomsorgen er organisert fylkesvis med ett hovedkontor i hvert fylke, med unntak av Oslo hvor det er tre. Flere av hovedkontorene har opprettet underkontorer. Det er et hybelhus i fire av fylkene.
Departementet foreslår at det etableres seks regioner innen kriminalomsorgen. Dagens skjeve fordeling av plasser mellom distriktene og mellom sentralanstaltene vil til dels kunne bøtes på ved å endre den geografiske inndelingen, og ved å innlemme landsfengslene i regionordningen.
En endret organisasjonsstruktur vil åpne adgang til å desentralisere deler av den beslutningsmyndighet som nå ligger i departementet eller Fengselsstyret. Regionalt vil det kunne oppnås administrative og ledelsesmessige gevinster. Det er videre lagt vekt på at friomsorgens enheter gjennomgående er for små til å kunne opparbeide en fullt ut tilfredsstillende økonomi- og personalforvaltning.
Regionene vil bli tillagt ansvaret for å samordne budsjettene for sine driftsenheter. En rekke saker som vedrører budsjett, personalspørsmål og eiendomssaker vil naturlig høre til regionene.
Fullbyrdingsfaglige, administrative og etatstyringsmessige hensyn tilsier etter departementets oppfatning at tiden er inne til å etablere felles regional ledelse for fengselsvesenet og friomsorgen. Fengselsvesenet og friomsorgen har samme mål og felles klientgruppe. Det tradisjonelle skillet mellom frihetsberøvende og frihetsbegrensende straffer er allerede i dagens situasjon vanskelig å opprettholde. Det er riktigere å snakke om ulike grader av frihetsbegrensninger
Regionadministrasjonene skal såfremt det er mulig, ligge fysisk adskilt fra dagens fengsler og friomsorgsenheter. Hver region skal ledes av en regiondirektør. Friomsorgens kontorer vil bli knyttet til den regionen som omfatter fylket. Hybelhusene foreslås etablert som selvstendige driftsenheter direkte underlagt regionen.
Hver region skal som utgangspunkt ha ansvaret for all straffegjennomføring innen sitt geografiske område, men det vil fortsatt være nødvendig med enkelte overføringer mellom regionene. Regionene bør deles inn slik at de følger fylkesgrensene. men vil omfatte flere fylker.
Komiteen viser til dagens organisatoriske struktur innen kriminalomsorgen, der man har to nivåer for ledelse og administrasjon.
Komiteen viser videre til at det tradisjonelle skillet mellom frihetsberøvende straffer og frihetsbegrensende reaksjoner er vanskelig å opprettholde. Felles målgruppe, målsettinger og muligheter for fleksibel bruk av ulike fullbyrdingsalternativer tilsier slik komiteen ser det en etablering av felles regional ledelse for fengselsvesenet og friomsorgen. Komiteen vil særlig framheve departementets vurdering av at en felles regional ledelse med færre enheter i høyere grad vil kunne sikre likebehandling og ensartet praksis, samt ha administrative fortrinn.
Komiteen støtter departementets
forslag til ny linjeorganisasjon, der man får regionene som et nytt
etatsnivå. Komiteen viser til departementets vurderinger av konsekvensene
av en slik regionalisering. Komiteen er enig i at det bør etableres seks
regioner innen kriminalomsorgen, slik det foreslås av departementet, og at
disse deles inn slik at de følger fylkesgrensene. Komiteen mener at en slik
regionalisering vil gi kriminalomsorgen en hensiktsmessig og effektiv
organisasjons- og etatsstruktur. Komiteen er videre enig i at man endrer
den geografiske inndelingen og innlemmer landsfengslene i regionordningen.
Komiteen er enig i at den enkelte region skal ledes av en regiondirektør, og
vil fremheve betydningen av at ledelse og stab på regionnivå har omfattende
kunnskaper om og erfaringer fra arbeid i fengsel og friomsorg.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil i forbindelse med drøftingene om den framtidige organisasjonsstrukturen be departementet utrede og vurdere et eget direktorat for kriminalomsorgen. Disse medlemmer viser her til stortingsmeldingens begrunnelse for delegering av beslutningsmyndighet og påpeking av at det bør tilstrebes en organisasjonsstruktur som setter departementet bedre i stand til å utøve sine primære funksjoner i tilknytning til politiske rammer, mål og strategier.
I meldingen gis en oversikt over funksjoner som etter dagens ordning er tillagt Justisdepartementet/Fengselsstyret, fengselsdirektørene, anstaltene og friomsorgskontorene. Det foreslås at flere førstegangsavgjørelser i enkeltsaker legges til anstaltene og friomsorgskontorene, og klagesaker til regionalt nivå. Førstegangsavgjørelser som i dag treffes av Justisdepartementet/Fengselsstyret foreslås delegert til regionalt nivå så langt det er forsvarlig. Flere avgjørelser bl.a. vedrørende permisjoner, soningsavbrudd og frigang vil etter dette bli lagt til fengselsdirektørene.
Det har vært delte meninger om refselse i form av tillegg i tid, jf. fengselsloven § 26 nr. 5 kan ilegges administrativt uten å komme i strid med forbudet i Grunnloven § 96 mot å straffe uten etter dom. Dette kan tale mot at kompetansen til å ilegge slik refselse legges til direktørene. Fengselslovutvalgets flertall foreslår at forlengelse av straffetiden helt utgår som refselse ( NOU 1988:37 ). Departementet er enig i dette.
Mot en omfattende delegering taler hensynet til rettssikkerheten, herunder hensynet til å oppnå en ensartet praksis. Det forutsettes imidlertid at regionene skal ha kvalifiserte medarbeidere på samme nivå som departementet og Fengselsstyret har i dag. Fengselsstyrets fremtidige rolle vil i vesentlig utstrekning være veiledning, instruksjon og opplæring. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med spørsmålet om behovet for lovendringer.
På personalforvaltningens område antas det hensiktsmessig å legge klagesakene til regionene. Avgjørelser som i dag treffes av direktøren foreslås lagt til den enkelte anstalt med regionen som klageinstans.
Komiteen viser til at en endret organisasjonsstruktur kan gi grunnlag for desentralisering av oppgaver og beslutningsmyndighet og en fleksibel bruk av midler og personell. Komiteen viser videre til departementets forslag om at flere førstegangsavgjørelser i enkeltsaker legges til anstaltene og friomsorgskontorene, og klagesaker til regionalt nivå. Komiteen ser at opprettelse av tre-nivå-strukturen kan gjøre en slik delegering hensiktsmessig, samtidig med at særlig progresjonssoningen forutsetter en større grad av nærhet mellom beslutningstakeren og den beslutningen gjelder. Ved at en rekke spørsmål avgjøres på anstalt- eller regionnivå, kan man få en smidig gjennomføring av den nye soningsformen, noe som igjen kan gi en mer effektiv straffullbyrdelse.
Komiteen er i utgangspunktet positiv
til den foreslåtte delegering, men ser også hensyn som taler mot en mer
omfattende delegering, og da særlig hensynet til den enkeltes
rettssikkerhet. Faren for forskjellsbehandling mellom regionene kan være
til stede, blant annet fordi det på noen sentrale saksområder ikke legges
opp til en sentral klageinstans. Det er for komiteen noe uklart hvor
endringene i forhold til dagens ordning vil komme, og hvilke saksområder som
ikke lenger vil ha en sentral klageinstans. Komiteen ber derfor
departementet foreta en klarere grenseoppgang når det gjelder den foreslåtte
delegering, og komme tilbake til Stortinget med dette i forbindelse med
spørsmålet om behovet for lovendringer.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til bestemmelsen i fengselsloven § 26 nr. 5 om refselse i form av tillegg i tid. Flertallet ser at det har vært delte meninger om en så alvorlig refselse kan ilegges administrativt uten å komme i strid med forbudet i Grunnloven § 96 mot å straffe uten etter dom. Samtidig vil flertallet anta at nye virkemidler som adgangen til administrativ tilbakeføring til mer restriktiv soning vil føre til at behovet for å ilegge refselse i form av tillegg i tid vil avta.
Flertallet støtter derfor
departementet i at forlengelse av straffetiden helt skal utgå som refselse.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er enig i at forlengelse av straffetiden kan utgå som refselse. Disse medlemmer viser imidlertid til merknadene under pkt. 4.3 der det fremgår at disse medlemmer mener at rømning fra fengsel bør vurderes som lovbrudd og dermed kunne medføre betydelige tilleggsstraffer. Disse medlemmer mener at alle lovbrudd som blir begått av innsatte, eks. ulovlig narkotikasalg, trusler eller voldsbruk mot fangevoktere, umiddelbart bør politianmeldes, slik at fangene kan bli idømt nye fengselsstraffer for disse lovbruddene.
Forholdene må legges særskilt til rette for at andre forvaltningsorganer enn kriminalomsorgen skal kunne yte sine lovbestemte tjenester til kriminalomsorgens klientell. Kriminalomsorgen omtaler denne måten å organisere forvaltningssamarbeidet på for « importmodellen ».
Arbeidsdriften i fengselsvesenet organiseres og administreres av fengselsvesenet. Departementet går inn for at arbeidstilbudet i fengselsvesenet skal søke å gi større grad av yrkeskompetanse. Kriminalomsorgen bør øke samarbeidet med arbeidsmarkedsmyndighetene, næringslivet og arbeidstakerorganisasjonene for å lette overgangen til det ordinære arbeidsmarkedet etter løslatelsen.
Helsetjenesten til innsatte i fengsel er nå en integrert del av den ordinære offentlige helsetjenesten. Staten overfører øremerkede tilskudd til kommunene til dekning av utgifter til primærhelsetjenesten. Fylkeskommunene mottar også tilskudd fra staten til psykisk helsevern og tannhelsetjenester til innsatte. Tilskuddene er firedoblet de siste 6 årene.
Kriminalomsorgen formidler kontakt mellom domfelte og sosialkontorene. De berørte departementer arbeider med et felles rundskriv om ansvar for sosiale tjenester og økonomisk stønad til innsatte.
Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har det sentrale faglige og økonomiske ansvaret for undervisning. I forbindelse med rammefordeling til det enkelte fylke, gis det en egen bevilgning til fengselsundervisning. Det bør legges økt vekt på at den undervisning som er påbegynt i fengsel skal følges opp av den ordinære skolevirksomheten i samfunnet.
Fritidsaktiviteter som det er naturlig at anstaltene selv tilbyr, organiseres og tilrettelegges av fritidsledere som er ansatt i kriminalomsorgen. Det er departementets målsetting at fritidsvirksomheten i større grad skal brukes som en aktiv og integrert del av soningen. Kulturdepartementet kan yte tilskudd til idrettsformål. Statens bibliotektilsyn har tatt sikte på full bibliotekdekning i fengslene innen 1999. Budsjettsituasjonen har imidlertid ikke gjort det mulig å oppfylle denne planen. Kulturdepartementet ved Riksteateret har fra høsten 1995 påtatt seg visning av mindre teaterforestillinger i fengslene. Ved en del fengsler er det også etablert samarbeidsordninger med lokale kulturmyndigheter og idrettskretser.
Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet foretar tilsetting av fengselsprester i samarbeid med Justisdepartementet og står ansvarlig for tjenestens faglige innhold. Kriminalomsorgen har i dag 13 1/2 fengselspreststillinger.
Departementet mener at kriminalomsorgen fortsatt i hovedsak bør bygge på importmodellen, og går inn for å videreføre de gode erfaringene man har fra utdannings- og helsesektoren til nye områder. Konkrete utviklingsområder vil i første rekke være sosialtjenesten i fengslene, arbeids- og attføringsetatens ansvar overfor domfelte og sosialomsorgens ansvar for sikringsdømte i frihet. Når det gjelder § 12 -soning, dekket tidligere de enkelte kommuner deler av utgiftene. I dag er denne andel overtatt av kriminalomsorgen.
Et spørsmålet som har vært reist, er om tjenester etter sosiallovgivningen skal ytes direkte fra sosialkontoret, eller om fengselsvesenet skal ha egne tjenestemenn som formidler kontakt og bistår den domfelte. Justisdepartementet mener at tjenester etter sosiallovgivningen bør ytes av den kommunale sosialomsorg. Kriminalomsorgens tjenestemenn har ikke, og kan ikke forventes å ha, full oversikt over hvilke rettigheter innsatte til enhver tid kan gjøre gjeldende. Spørsmålet om organiseringen av sosiale tjenester i fengslene må imidlertid utredes nærmere for å skaffe klarhet i de økonomiske og administrative konsekvenser for de impliserte instanser.
Komiteen vil understreke det grunnleggende prinsipp om at landets innbyggere skal ha samme rett til tjenester og tilbud, og samme forpliktelser og ansvar. Dette innebærer at personer som er straffedømt ikke mister sine ordinære rettigheter og plikter som samfunnsborger, med de begrensninger som straffegjennomføringen medfører.
Komiteen viser til de hensyn departementet har vektlagt når det gjelder den framtidige organiseringen av forvaltningssamarbeidet. Kriminalitetsbekjempelse er et samfunnsansvar som forutsetter medvirkning fra ulike forvaltningsnivåer og sektorer. Komiteen ser positivt på det samarbeid som i så måte er etablert, og mener at erfaringene med dagens organisering tilsier at den såkalte importmodellen fortsatt bør danne mønster for forvaltningssamarbeidet. Komiteen støtter således departementet i at man viderefører de gode erfaringer man har med importmodellen på utdannings- og helsesektoren til nye områder. Komiteen vil spesielt framheve behovet for samarbeid mellom arbeidsmarkedsmyndighetene for å sikre kompetanseoppbygging under soning og arbeidslivskontakt etter løslatelsen.
Når det gjelder sosialtjenesten i fengsel, mener komiteen at importmodellen også her må legges til grunn. Dette innebærer at tjenester etter sosiallovgivningen skal ytes fra det enkelte sosialkontor. Samtidig med at domfelte gis adgang til direkte kontakt med sosialetaten, mener komiteen at fengselsansatte fortsatt bør være behjelpelig med å formidle kontakt og bistå den domfelte der dette er nødvendig. Komiteen vil som departementet framheve at sosialkonsulentens øvrige arbeidsoppgaver og særskilte kompetanse er av stor betydning for utviklingen av soningsoppholdet, bl.a. hva gjelder utviklingen av tiltak og framtidsplaner. Komiteen ser behov for en nærmere utredning av spørsmålet om sosiale tjenester i fengslene, og forutsetter at dette skjer i kontakt med tjenestemannsorganisasjonene.