Periodiseringsprinsippet – utprøving i staten

Som en del av oppfølgingen av NOU 2003:6 ”Hva koster det?” (statsbudsjettutvalget), la regjeringen i statsbudsjettet for 2004 opp til å utvikle regnskapsstandarder og prøve ut regnskapsføring etter periodiseringsprinsippet i et utvalg statlige virksomheter. Våren 2004 etablerte Finansdepartementet et prosjekt for formålet. Prosjektet har gjennomført et utviklingsarbeid av regnskapsstandarder i samarbeid med ti statlige pilotvirksomheter og deres overordnede fagdepartement. De ti pilotvirksomhetene har siden 2005 ført sine interne virksomhetsregnskap etter periodiseringsprosjektets regnskapsmal.

Høsten 2006 ble periodiseringsprosjektet overført fra Finansdepartementet til Senter for statlig økonomistyring (SSØ). Arbeidet organiseres nå i SSØ som to prosjekter under fellesbetegnelsen Program for virksomhetsstyring med periodisert regnskap, der virksomhetsstyring skilles ut som et eget satsningsområde. Prosjektet videreføres og videreutvikles fram til 2009. Da skal det gjennomføres en ny evaluering av erfaringene med utprøvingen. Evalueringen vil være en del av Finansdepartementets grunnlag for å vurdere om alle eller utvalgte grupper av statlige virksomheter som en obligatorisk ordning bør føre sine virksomhetsregnskaper etter periodiseringsprinsippet.

Formål

Periodiseringsprosjektet i staten foretar utprøving av regnskapsstandarder basert på periodiseringsprisnippet som skal frembringe kostnadsinformasjon, dvs. forbruk av ressurser i en nærmere definert tidsperiode, uavhengig av betalingstidspunktet.

Formålet med utprøvingen er å legge til rette for et bedre informasjonsgrunnlag for styrig i statlige virksomheter slik at ressursbruken blir mer effektiv. Informasjon om kostnader er viktig for å kunne vurdere ressursbruk i forhold til aktiviteter, tjenester og mål. Informasjonen fra de periodiserte regnskapene skal kunne brukes i den interne virksomhetsstyringen, i departementets etatsstyring og som tilleggsinformasjon til Stortinget. Den periodiserte regnskapsinformasjonen skal kunne skape sammenliknbar kostnadsinformasjon over tid med seg selv, med andre statlige virksomheter, med private virksomheter, og mellom norske og tilsvarende utenlandske virksomheter. Videre vil utarbeidelse av balanse i henhold til de foreløpige statlige regnskapsstandardene gi mer fullstendig informasjon om statens eiendeler.

Periodiseringsprosjektet har ti pilotvirksomheter som representerer syv fagdepartement:

• Fiskeridirektoratet (Fiskeri- og kystdepartementet)
• Forsvarsbygg (Forsvarsdepartementet)
• Husbanken (Kommunal- og regionaldepartementet)
• Jernbaneverket (Samferdselsdepartementet)
• Kystverket (Fiskeri- og kystdepartementet)
• Nasjonalt folkehelseinstitutt (Helse- og omsorgsdepartementet)
• Norges geologiske undersøkelse (Nærings- og handelsdepartementet)
• Norsk Utenrikspolitisk Institutt (Kunnskapsdepartementet)
• Universitet i Bergen (Kunnskapsdepartementet)
• Universitetet i Stavanger (Kunnskapsdepartementet)

Syv av pilotvirksomhetene er ordinære forvaltningsorgan (bruttobusjetterte), mens tre av pilotvirksomhetene er forvaltningsorgan med særskilte fullmakter (nettobudsjetterte). De ti pilotvirksomhetene har:

• Utarbeidet åpningsbalanse pr. 01.01.2005 med kartlegging og verdsettelse av immaterielle eiendeler og varige driftsmidler
• Utarbeidet årsregnskap for 2005 og 2006 i henhold til periodiseringsprosjektets standarder
• Levert en delårsrapportering for 2007

Rapporteringsmalen består av resultat- og balanseoppstilling, kontantstrømoppstilling, rapportering til statsregnskapet og 19 noter. Det er i prosjektet utviklet ni foreløpige statlige regnskapsstandarder (SRS) og tre veiledningsnotater. Standarder, veiledningsnotater og rapporteringsmal er å finne i menyen til venstre under ”Standarder og veiledingsnotater”.

Finansdepartementet har lagt følgende forutsetninger til grunn for forsøket:

• Utprøvingen av periodiseringsprinsippet i regnskapene skjer på virksomhetsnivå og skal ikke medføre noen endringer i virksomhetens økonomiske fullmakter.
• Kontantprinsippet, ettårsprinsippet, fullstendighetsprinsippet og bruttoprinsippet beholdes i statsbudsjettet uten endringer. Stortingets bevilgninger vedtas fortsatt etter kontantprinsippet.
• Virksomhetene skal fortsatt rapportere et regnskap etter kontantprinsippet til statsregnskapet.
• Forsøkene med periodiserte virksomhetsregnskaper skjer som et supplement til kontantregnskapene.

Erfaringer fra periodiseringsprosjektet

Våren 2006 ble det, på oppdrag fra Finansdepartementet, gjennomført en erfaringsoppsummering av prosjektets arbeid så langt.

Erfaringer så langt er at de ti pilotvirksomhetene og deres fagdepartement er tilfreds med de regnskapsmessige løsningene som er lagt til grunn i de foreløpige standardene. Imidlertid har det gått for kort tid til å trekke endelige konklusjoner om periodisert regnskapsinformasjon gir styringsmessige gevinster. Likevel fremhever et flertall av pilotvirksomhetene følgende erfaringer:

• Periodisert regnskapsinformasjon oppleves å ha større informasjonsverdi enn et kontantbasert virksomhetsregnskap.
• Periodisert regnskapsinformasjon legger til rette for tettere kobling mellom kostnader og aktiviteter, noe som gir mulighet for synliggjøring av hva Stortingets bevilgning faktisk er brukt til.
• Kunnskap om kostnader er en forutsetting for å kunne foreta analyser av kostnadseffektivitet.
• Ved tidsserier og interne sammenlikninger er periodisert data en klar fordel. Ved sammenlikninger med andre virksomheter, er det avgjørende at føringsprinsippene er like.
• De pilotene som har valgt å utarbeide et periodisert internt budsjett basert på Stortingets kontante bevilgning, og som også har foretatt en full gjennomgang av sin økonomimodell, rapporterer om størst styringsmessig gevinst.

Veien videre

På bakgrunn av erfaringsoppsummeringen i 2006 har Finansdepartementet besluttet å forlenge forsøksperioden. Finansdepartementet tar sikte på å foreta en ny evaluering av prosjektet i 2009. Ansvaret for å videreføre prosjektet frem til neste evaluering er delegert fra Finansdepartementet til SSØ. Finansdepartementet skal fortsatt fastsette eventuelle nye statlige regnskapsstandarder og godkjenne endringer i eksisterende standarder.

SSØ har utarbeidet en intern gjennomføringsplan for utprøvingen i de neste to årene. Arbeidet organiseres i to prosjekter under fellesbetegnelsen Program for virksomhetsstyring med periodisert regnskap. De to prosjektene er periodiseringsprosjektet og styringsprosjektet.

SSØs samarbeid med de 10 statlige pilotvirksomhetene vil bli videreført og videreutviklet. Samtidig vil antall pilotvirksomheter utvides med en til to bruttobudsjetterte virksomheter, og i tillegg vil 7 virksomheter under Kunnskapsdepartementet bli knyttet til prosjektarbeidet.

Periodiseringsprosjektet
Hovedoppgavene til periodiseringsprosjektet i SSØ i de neste to årene vil være å foreta en videre utprøving av de statlige regnskapsstandardene, samt utvikling av detaljerte veiledninger med praktiske eksempler. Det vil bli utviklet en mal for utarbeidelse av periodiserte resultatbudsjetter. Virksomheter som allerede har innført periodisering i sine virksomhetsregnskaper, inviteres til å knytte seg til forsøket gjennom et nettverk for periodisert regnskap i statlige virksomheter. Prosjektet vil også knytte til seg en til to nye bruttobudsjetterte virksomheter i løpet av 2007.

Styringsprosjektet vil videreføre arbeidet som tidligere ble ivaretatt i faggruppe styring under ledelse av Finansdepartementet. Prosjektet i SSØ er etablert for å utvide og styrke arbeidet med å prøve ut hvordan informasjon fra periodiserte regnskaper kan bidra til å forbedre virksomhetsstyringen. Prosjektet vil samarbeide med pilotvirksomhetene om å utvikle blant annet relevante nøkkeltall og metoder for å knytte kostnader til aktiviteter. Utprøvingen vil skje i to faser, der første fase omfatter 3-4 av pilotvirksomhetene og andre fase resten av pilotvirksomhetene. Første fase vil etter planen gjennomføres fram til høsten 2007, mens andre fase gjennomføres fram til sommeren 2008.