I 1997 ble alkoholloven gjenstand for en omfattende revisjon. De viktigste endringene gjaldt bestemmelsene om kommunenes bevillingsmyndighet i forhold til salg og skjenking av alkohol.
Rapportens hovedformål er å belyse den betydning lovendringen har hatt på bevillingspraksisen i kommunene. I hvilken utstrekning blir bevillinger avslått eller inndratt pga bevillingssøkerens økonomiske forhold? Hvordan har åpningstidene blitt påvirket? Blir adgangen til å sette vilkår for bevillingene benyttet?
På mange måter kan man hevde at virkningen av lovendringen primært ligger i at den tradisjonelle sosial- og helsepolitiske begrunnelse for alkoholpolitikken - å begrense alkoholkonsumet og derigjennom skadevirkningene av alkohol - har blitt skjøvet noe i bakgrunnen til fordel for andre begrunnelser. Gjennom lovrevisjonen har man akseptert at også næringspolitiske og kriminalpolitiske hensyn skal tillegges vekt innenfor alkoholpolitikken.
Sammendrag
I 1997 ble alkoholloven gjenstand for en omfattende revisjon. De viktigste endringene gjaldt bestemmelsene om kommunenes bevillingsmyndighet vedrørende salg og skjenking av alkohol. Blant annet ble kommunene gitt økte muligheter til å avslå og inndra skjenkebevillinger ved innføring av økonomiske vandelskrav for å få bevilling, samtidig som skatte- og avgiftsmyndighetene fikk opplysnings- og meldeplikt overfor bevillingsmyndigheten. Det ble innført bestemmelser om at ved konkurs og overdragelse av virksomheten falt bevillingen bort. Dessuten ble salgs- og skjenketidene regulert, og det ble åpnet adgang til å knytte vilkår til utøvelsen av bevillingene.
Denne rapporten beskriver på grunnlag av lovmotivene og andre kilder innholdet i og bakgrunnen for de endringer vedrørende kommunenes bevillingsmyndighet som ble foretatt. Hovedformålet er imidlertid å belyse den betydning lovendringen har hatt på bevillingspraksisen i kommunene. I hvilken utstrekning blir bevillinger avslått eller inndratt pga bevillingssøkerens økonomiske forhold, hvordan har åpningstidene blitt påvirket og blir adgangen til å sette vilkår for bevillingene benyttet? Evalueringen er dels basert på kvantitative data innhentet gjennom spørreskjemaer til kommunene og dels gjennom intervjuer med representanter for ulike organer i enkelte kommuner.
Beskjedne endringer
Gjennomgående er de målbare endringer i bevillingspraksis etter lovendringen forholdsvis beskjedne. I 2000 – da samtlige bevillinger utløp og nye bevillinger ble gitt – var det f eks bare 6 av 421 kommuner som oppga at de hadde avslått søknader om salgsbevilling, og 27 kommuner som hadde avslått søknader om skjenkebevilling på grunn av manglende oppfyllelse av de økonomiske vandelskrav. 12 kommuner oppga at bevillinger var inndratt dette året av samme grunn, og disse inndragningene gjaldt til sammen 25 bevillinger av de nær 11.000 salgs- og skjenkebevillinger som var gitt.
Bedre forhold
Til tross for at antallet avslag på søknader og inndragninger av bevillinger pga manglende økonomisk vandel er svært beskjedent, ga flere av våre informanter likevel uttrykk for at kravet om økonomisk vandel har bidratt til mer akseptable forhold i bransjen. Etter deres oppfatning har lovendringen ført til at man har fått ryddet bort mange av de tvilsomme søkere og eiere, slik at de i hvert fall ikke formelt er involvert i virksomheten - og at de impliserte i virksomheten i større grad søker å etterleve de økonomiske vandelskrav som stilles. Dersom dette er rett, kan den lave avslagsprosent og inndragningsfrekvens følgelig i hvert fall delvis tilbakeføres til at de impliserte etterlever de økonomiske krav som stilles.
Også bestemmelsene om at bevillingen bortfaller ved konkurs og ved overdragelse av virksomheten ble ansett for positive. I alt 76 kommuner opplyste at bevillinger var bortfalt som følge av konkurs i 2000, og dette gjaldt til sammen 104 bevillinger - i hovedsak trolig skjenkebevillinger. Siden det ikke ble innsamlet opplysninger om antall konkurser før lovendringen, vet vi riktignok ikke om antallet konkurser har gått ned eller ikke. Men ifølge Statistisk sentralbyrås konkursstatistikk tyder alt på at dette er tilfelle. Mens det gjennomsnittlige antallet konkurser per år i perioden 1995-1997 var 345, var antallet i perioden 1998-2000 sunket til 232 - noe som kan tyde på at det har blitt mindre attraktivt å tappe virksomheten for midler og deretter slå den konkurs.
Når det gjelder overdragelse av virksomheten har vi ingen data som kan belyse hvorvidt lovendringen har ført til at dette har blitt mindre vanlig, selv om en undersøkelse av hvor lenge den nåværende eier har drevet virksomheten kan tyde på at eiertiden har økt noe etter lovendringen. Men i og med at det ikke lenger er mulig å overdra virksomheten på en slik måte at kjøperen også kan "overta" bevillingshaveren, og drive virksomheten videre uten ny bevilling, er muligheten for en overdragelse i svikaktig hensikt redusert.
Salgs- og skjenketider
Ved lovendringen i 1997 ble det innført normaltider for salg og skjenking av alkoholdrikker, mens kommunen tidligere hadde stått fritt til å bestemme dette. Kommunen kan imidlertid utvide tidsrommet, men bare innenfor de maksimaltider som er fastsatt i loven. I 2000 hadde over halvparten av kommunene utvidet salgs- og skjenketidene i forhold til normaltiden. I forhold til situasjonen før lovendringen - da kommunen sto fritt til å bestemme tiden - synes imidlertid salgs- og skjenketidene å ha blitt redusert.
Vilkår for bevillinger
Anvendelsen av vilkår for bevillingene er ikke særlig utbredt - i 2000 var det 19 kommuner som oppga at de hadde stilt vilkår for bevillinger til salg av middels sterkt øl og 82 kommuner for skjenking av alkohol. Mest vanlig var vilkår om at alkohol bare kunne serveres sammen med mat, at uteservering ikke var tillatt eller krav om at det skulle være ordensvakter på skjenkestedet. Tallet på kommuner som har satt vilkår for bevillingene har imidlertid vært økende. I 1998 - det første året det ble åpnet adgang for kommunene til å knytte vilkår til bevillingene - var det 13 kommuner som oppga at de hadde stilt vilkår for salgsbevillinger, mens det samme gjaldt 35 kommuner for skjenkebevillinger.
Konsekvenser
Konklusjonen av evalueringen er at selv om kommunene i begrenset grad har gjort bruk av de virkemidler som ble satt til deres rådighet ved lovendringen i 1997, har endringene trolig hatt betydning ut over dette. Selv om antallet søknader om salgs- og skjenkebevilling som er avslått eller inndratt pga manglende oppfyllelse av de økonomiske vandelskrav er relativt beskjedent, er det grunn til å tro at dette til dels kan tilbakeføres til at de som ikke oppfyller vandelskravet vil avstå fra å søke om bevilling - eventuelt etter at de er underrettet om dette fra bevillingsmyndigheten før søknaden undergis endelig behandling - og at de som har fått bevilling vil sette mer inn på ikke å bryte vandelskravet. Og selv om bruken av vilkår ikke er særlig omfattende, kan dette skyldes at kommunene ikke fullt ut har vært klar over mulighetene til å stille vilkår. Men det faktum at et økende antall kommuner har stilt vilkår, tyder på at dette vil bli mer vanlig etter hvert. Når det gjelder innføring av salgs- og skjenketider har kommunene i utstrakt grad gjort bruk av adgangen til å forlenge disse. Men innføringen av maksimaltider har trolig likevel ført til at tidsrommet for salg og skjenking snarere har blitt forkortet enn forlenget etter lovendringen.
Helsepolitiske mål
Praktiseringen av bevillingssystemet er imidlertid i et større perspektiv av begrenset interesse. Bevillingssystemet er et middel til å nå et mål, og spørsmålet blir derfor hvorvidt det har ført til de målsetninger man har satt seg. Og av proposisjonen til lovendringen fremgår det at endringene i bevillingssystemet særlig tok sikte på å oppnå resultater på tre ulike områder.
For det første å begrense alkoholforbruket i befolkningen og derigjennom redusere de sosiale og helsemessige skadevirkningene av alkohol. I historisk perspektiv er dette den tradisjonelle begrunnelse for norsk alkoholpolitikk, og en begrenset fysisk tilgjengelighet på alkohol gjennom en restriktiv bevillingspolitikk har vært ansett for et viktig virkemiddel for å begrense alkoholbruken. Antallet skjenkesteder har imidlertid vist en fortsatt sterk økning også etter lovrevisjonen - fra 5 636 i 1996 til 6 355 i 2000 - samtidig som stadig flere av disse har fått bevilling til også å skjenke brennevin. Når det gjelder antallet salgssteder har tallet sunket noe. Dette skyldes imidlertid at mange små butikker er nedlagt, og større supermarkeder har overtatt. Andelen av det samlede antall dagligvarehandlere som har fått bevilling til å selge middels sterkt øl har imidlertid økt, og i dag har nær sagt enhver dagligvarehandler bevilling til salg av øl. Også alkoholforbruket har fortsatt å øke - fra 4.79 liter ren alkohol per innbygger 15 år og over i 1996 til 5.60 liter i 2000.
Næringsinteresser
Lovrevisjonen i 1997 var imidlertid ikke bare - og heller ikke primært - begrunnet i ønsket om å redusere forbruket av alkoholdrikker. I lovproposisjonen heter det at også nærings- og forbrukerinteresser er legitime interesser som kommunene må ta hensyn til i sin bevillingspolitikk. Dette innebærer at dersom lovendringen har ført til en styrking av næringslivet i kommunen, eller at forbrukerne er blitt mer tilfredse med alkoholomsetningen, kan dette ses som en indikasjon på at lovendringen har hatt positive konsekvenser - selv om den ikke har ført til noen begrensning i alkoholforbruket. Og sett fra et rent næringspolitisk synspunkt har utviklingen vært positiv - antallet bedrifter innenfor restaurantbransjen har økt, og det samme gjelder antallet sysselsatte og skatteinntektene til kommunene.
Økonomisk kriminalitet
Lovendringen hadde imidlertid også et tredje formål - som på mange måter fremstår som det viktigste. Begrunnelsen for innføringen av økonomiske vandelskrav, og bestemmelsene om at en bevilling faller bort ved konkurs og overdragelse av virksomheten, var primært å motvirke økonomisk kriminalitet innenfor omsetningssystemet, i særdeleshet i tilknytning til skjenkestedene. Dersom lovendringen har ført til en nedgang i økonomisk kriminalitet knyttet til restaurantbransjen, må følgelig dette ses som en tilsiktet, positiv virkning av lovendringen, uavhengig av hvilke virkninger den har hatt for alkoholforbruket eller næringsinteressene. Selv om det ikke finnes gode data på dette området synes utviklingen å ha gått i retning av en noe redusert økonomisk kriminalitet.
Dreining av alkoholpolitikken
De mange og ulike hensyn som lå bak lovrevisjonen i 1997 gjør at en evaluering av virkningene vil kunne fortone seg forskjellig alt etter hvilke hensyn man vektlegger. På mange måter kan man kanskje hevde at virkningen av lovendringen primært ligger i at den tradisjonelle sosial- og helsepolitiske begrunnelse for alkoholpolitikken - å begrense alkoholkonsumet og derigjennom skadevirkningene av alkohol - har blitt skjøvet noe i bakgrunnen til fordel for andre begrunnelser. Gjennom lovrevisjonen har man akseptert at også næringspolitiske og kriminalpolitiske hensyn skal tillegges vekt innenfor alkoholpolitikken. Og kanskje kan man i dette se tegn til en dreining av norsk alkoholpolitikk mot det man finner i de fleste andre land - hvor alkohol oppfattes som en vare på linje med andre varer.
