Doktriner og økonomisk styring
av Hermod Skånland
(Norges Banks skriftserie nr. 36)
Kommentar ved Gunhild J. Ecklund (Senter for næringslivshistorie, Handelshøyskolen BI) ved presentasjonen av boken 23.11.2004:
For ca. 10 år siden satt jeg og støvet nede i kjelleren i Finansdepartementets arkiv og arbeidet med en hovedoppgave om Finansdepartementet og kredittpolitikken på 1960- og 70-tallet. Dette var et eneste stort puslespill der materialet i arkivet ofte ikke var mer enn knapt formulerte notater, som, hvis jeg var heldig, hadde noen kråketær i margen som jeg kunne bruke til å tolke meg frem til hva beslutningstagerne hadde ment. Så for meg fremsto Hermod Skånland den gangen som et velsignet unntak. Han skilte seg nemlig ut fra mange av sine kolleger fordi han som regel hadde fyldige resonnementer om utformingen av den økonomiske politikken der han trakk inn både politiske aspekter og økonomisk teori. Dessuten hadde han alltid klare personlige meninger. Da jeg leste denne boka som Skånland presenterer i dag, så slo det meg at det er akkurat sånn han fremstår nå også. I boka gir Skånland en strukturert og klar fremstilling ikke bare av etterkrigstidens økonomiske politikk, men også av hvordan han mener politikken bør innrettes i tiden fremover. Slik sett er dette ikke bare en historisk analyse, men også et innlegg i dagens økonomisk-politiske debatt.
I boka tar Skånland utgangspunkt i to doktriner som han mener på en grunnleggende måte har påvirket den økonomiske politikken etter andre verdenskrig, nemlig det at renta skulle være lav og stabil og at det skulle være full sysselsetting til enhver tid. Med utgangspunkt i disse to doktrinene beskriver Skånland hvordan myndighetene gikk fra en politikk preget av direkte reguleringer og omfattende statlige inngrep til den markedsorienterte økonomien vi kjenner i dag. På lettfattelig vis sammenfatter han utviklingen i skattepolitikken, pengepolitikken, valutapolitikken, inntektspolitikken, og viser hvordan disse ulike politikkområdene har påvirket hverandre gjensidig. Underveis gir han også sitt syn på årsakene til bankkrisen på 1980- og 90-tallet.
Som kjent måtte doktrinen om fast, lav rente oppgis på 80-tallet, og slik jeg leser boka går Skånland langt i å argumentere for at dagens politikerne også bør slippe tak i målsettingen om full sysselsetting. Politisk sett er nok dette det mest kontroversielle punktet i boka. I stedet for å innrette finanspolitikken mot å holde arbeidsledigheten permanent nede, anbefaler Skånland at man tillater at ledigheten stiger på kort sikt, noe han mener er nødvendig for å bringe langsiktig balanse i økonomien. Myndighetene bør heller la pengepolitikken spille en stabiliserende rolle ved at den innrettes mot holde å lav, stabil inflasjon, mens finanspolitikken gjøres minst mulig destabiliserende og petroleumsinntektene knyttes tettere til finansieringen av fremtidige pensjoner. Skånland går også inn for å fjerne det vel etablerte skattefradraget for gjeldsrenter.
Jeg skal ikke gå inn i en diskusjon her for eller imot Skånlands anbefaleringer. Det overlater jeg til andre. I stedet skal jeg si litt mer om hva jeg oppfatter som styrker og svakheter ved fremstillingen, sett fra mitt ståsted som historiker. Et første poeng er at Skånland skriver godt. Historien flyter, og han gir en kompakt fremstilling av veldig kompliserte hendelser. Med utgangspunkt i historiske dokumenter, sånn som stortingsmeldinger og utvalgsutredninger, viser Skånland hvordan politikere og fagfolk etter hvert mistet troen på statlige reguleringer og gradvis innførte en politikk der markedsmekanismene fikk virke friere. Slik klarer han å gi en systematisk oversikt over hvordan resonnementene bak den økonomiske politikken har endret seg. Jeg vet av erfaring at dette er en svært krevende øvelse, og jeg synes Skånland klarer å få frem mye interessant stoff på relativt få sider.
Boka gir dermed en fremstilling av utviklingen på et prinsipielt og generelt plan. Men siden den er skrevet av en av de mest sentrale embetsmennene i norsk etterkrigspolitikk, som både har vært med på å bygge opp og avvikle reguleringsregimet, så kan jeg ikke unngå å nevne det jeg savner i denne boka. Og det kan formuleres i ett spørsmål, nemlig: Hvor er det blitt av menneskene? Skånland beskriver hvordan institusjoner som "Norges Bank" og "Finansdepartementet" utformet og endret politikken, men bare en sjelden gang blir han selv eller andre enkeltpersoner synlige i fremstillingen. Et interessant unntak er det underavsnittet i boka som handler om endringene i forholdet mellom Norges Bank og de politiske myndighetene (s. 81ff). Her gir Skånland ikke bare et innblikk i hvordan prinsippene og reglene for samhandling har endret seg over tid - fra selvstendighet for sentralbanken frem til første verdenskrig, via etterkrigstidens politiske kontroll til dagens fornyede uavhengighet. Han forteller også litt om sine egne erfaringer og vurderinger som sentralbanksjef fra midten av 1980-tallet (s. 89-92). For offentligheten har det sett ut til at det er først i de siste kanskje 5 årene at Norges Bank for alvor har fått en sterk, politisk uavhengig stilling. Skånland viser imidlertid at arbeidet for å skape en ny rolle for banken begynte allerede på 1980-tallet, men han forteller at dette ikke var synlig for offentligheten bl.a. fordi "vi var mer opptatt av å kunne påvirke politiske beslutninger enn av vår egen profil" (s. 91). Skånland og Norges Bank ønsket altså ikke å provosere det politiske miljøet ved å kringkaste krav om uavhengighet. I stedet hevder Skånland at banken valgte en lav offentlig profil og fokuserte på å påvirke politikken i kulissene. Med dette får han frem ny informasjon. Og han antyder også at Norges Banks stilling i dag er resultat av en langsiktig strategi og prosess heller enn en brå omveltning. Denne type informasjon om de interne vurderingene bak politikken skulle jeg gjerne skulle sett mer av i denne boka.
Skånland har altså valgt å fokusere på de institusjoner som opp gjennom tiden har utformet norsk økonomisk politikk. Dette valget har gitt en ganske strømlinjeformet historisk fremstilling, og som fortsatt lojal embetsmann velger Skånland altså å snakke lite hvilke alternative løsninger som han og hans kolleger vurderte underveis. Han nevner heller ikke hvordan embetsmennene og politikerne diskuterte, undret seg, leste og regnet og beregnet, prøvet seg frem og lærte av sine egne og andres feil. Dermed får vi vite lite om hvordan politikken faktisk ble til. Tatt i betraktning hvor kompliserte denne type prosesser er, så kan Skånland ha gjort et klokt valg i forhold til denne boka. Og jeg vil si at han har skrevet en god generell historisk fremstilling som leder frem til konkrete anbefaleringer som kan bli gjenstand for debatt. Men jeg sitter samtidig og håper at Skånland lar seg inspirere til å fortsette å skrive. Jeg håper han skriver en bok til, om hvordan det har vært å være med på alt dette. Hvilke hendelser og erfaringer og problemer gjorde mest inntrykk? Hva fikk ham til å skifte mening i forhold til økonomisk teori og politikk? Og hvordan foregikk egentlig samarbeidet mellom embetsverket og politikerne i praksis? Med andre ord: hvordan ble beslutningene bak de endringene Skånland beskriver i denne boka egentlig fattet? Som historiker synes jeg naturlig nok en slik ny bok hadde vært spennende i seg selv, men jeg tror den ville nok også vært nyttig i dagens situasjon. Når Skånland utfordrer den kanskje siste hellige kua i norsk økonomiske politikk - nemlig målsettingen om full sysselsetting - hadde det vært interessant å vite mer om hans tidligere erfaringer med å avskaffe andre grunnleggende doktriner.
Jeg vil dermed avslutningsvis gratulere Skånland med vel utført arbeid og håpe det inspirerer ham til å skrive videre.
Doktriner og økonomisk styring - Et tilbakeblikk. Norges Banks skriftserie nr 36