Doktriner og økonomisk styring
av Hermod Skånland
(Norges Banks skriftserie nr. 36)
Skånlands innledning ved presentasjonen av boken 23.11.2004:
Den som over noen tid har stelt med økonomisk politikk eller deltatt i tilretteleggelsen av den, vil ha opplevd at de virkemidler som etter vanlig økonomisk teori skulle kunne anvendes, vil være begrenset av politiske standpunkter som har fått hevd i praksis. Det samme kan gjelde toleransen for avvik i forhold til politikkens målsetting. Innenfor det felt som kalles "institutional economics" har man kalt slike regler for "informal institutions". De kommer i tillegg til de formelle institusjoner som har sitt grunnlag i lov og rettslige bindinger. På norsk kan det være rimeligere å bruke betegnelsen "normer" for slike "informal institutions". Det kan for eksempel være faste valutakurser eller et balansert budsjett.
Det vil lett kunne oppstå konflikt mellom normene. Da vil noen være sterkere prioritert enn andre. Normer som er tillagt særlig sterk politisk betydning og som følges nokså kompromissløst så lenge det overhodet lar seg gjøre, kan få karakter av å være "doktriner". Først i ettertid kan de skilles fra de mer moderate normer. Normer kan brytes. Doktriner bryter sammen, men først under sterkt press fra ytre rammebetingelser.
I etterkrigstidens Norge er det særlig to slike doktriner som peker seg ut, og som dessuten er så særnorske at spørsmålet melder seg om hvorfor og hvordan de har fått en slik spesiell stilling, hvordan de er blitt opprettholdt og hva virkningene av dem har vært. Den første, som vi kan kalle "doktrinen om statens ansvar for sysselsettingen", innebar mer enn at staten har et ansvar, den har ansvaret. Med Solidaritetsalternativet ble hovedansvaret for konkurranseevnen i prinsippet lagt til partene i arbeidslivet.
Den andre er doktrinen om at det skal være billig å låne penger, mer presist "doktrinen om lave låne-kostnader". En analyse av disse doktrinene har vært utgangspunktet for mitt arbeid.
Hva vi litt forenklet kan kalle "sysselsettingsdoktrinen" er lettest å forstå, både siden den gjelder anvendelsen av samfunnets viktigste ressurs for verdiskapning, og på grunn av den sosiale betydning tilknytning til arbeidslivet har for den enkelte. Men det forklarer ikke dens særnorske karakter. Det kan være nærliggende å vise til erfaringene fra "de harde trettiåra", men vi kom tross alt lettere igjennom denne perioden enn de fleste andre land. I 1950- og 60-årene passet den godt inn i vår strategi for et høyt investeringsnivå finansiert med støtte i kapitalimport. I denne tiden var vi for øvrig slett ikke alene om å ha lav ledighet. Det er først i 1970-årene at vi skiller oss markert ut, og da var det var det nok mer på grunn av evnen enn av viljen til å opprettholde sysselsettingen. Det var petroleums-inntektene som satte oss i en særstilling. Da disse tørket inn etter prisfallet på olje i 1986, og vi samtidig fikk bølgen fra "de billige pengers konjunktur" mot oss, kunne doktrinen i lengden ikke føres videre.
Dette er den korte versjonen. Den lengre, med drøfting av de krefter som virket inn, motforestillinger og mangelen på motforestillinger, fagøkonomenes holdninger, vinning og kostnader m.v. finner dere i boka.
"Doktrinen om lave lånekostnader" inneholder to elementer: lavrentepolitikken og rentefradraget i personskattleggingen, eller skattestøtten som jeg har foretrukket å kalle det. Låntakerne, som også var skattytere, hadde naturligvis sett hvordan disse elementene virket sammen lenge før sammenhengen kom på den politiske dagsorden mot slutten av 1970-tallet. Politisk fortsatte man likevel å behandle dem som separate fenomener. Også vi må, av praktiske grunner, behandle dem hver for seg før vi slår dem sammen.
Når det gjelder lavrentepolitikken, er det lettere å forstå at den ble etablert i en tid da pengemarkedet tilsa lave renter, enn at den ble opprettholdt ved hjelp av et omfattende reguleringssystem lenge etter at verken realøkonomiske eller finansielle forhold tilsa det. Jeg påpeker den betydning sysselsettingsdoktrinen hadde som begrunnelse og forsøker å vise både hvilke interesser og fordommer som spilte inn. Etter at virkemidlene for lavrentepolitikken var varig etablert gjennom Kredittloven av 1965, ble den i Norges Bank tatt opp til kritisk vurdering av Magnussenutvalget i 1973, som bl.a. rettet oppmerksomheten mot den lave realrenten. Senere fikk vi Renteutvalget. Jeg viser hvordan lavrentepolitikken overlevde både utvalg og regjerningsskifter, særlig siden det etter hvert var mellompartiene som var blitt dens ivrigste forsvarer. Den brøt ikke sammen før med friere kapitalbevegelser og oljeprisfallet i 1986.
Et bemerkelsesverdig trekk er at uansett hva man mente om renten, hersket det gjennom hele denne perioden ingen tvil om at det var politikernes oppgave å fastsette den. Først i salderingsproposisjonen høsten 1986 overlot man det til Norges Bank som følge av at renten verken kunne være et nærings- eller sosialpolitisk virkemiddel, men at dens oppgave nå måtte være å forsvare valuta-kursen. Og man gjorde det med den største diskresjon.
Det andre elementet i doktrinen, skattestøtten, har sin opprinnelse så langt tilbake som i 1882, som en konsekvens av at man ble skattlagt for fordelen av å bo i egen bolig. Da måtte man i likhet med næringsdrivende også kunne trekke fra renteutgifter knyttet til fordelen. Fradragsretten ble ført videre i skatteloven av 1911 uten noen begrensning til boliglån. Derfra har omfanget av den økt med nye eierformer for bolig og publikums økende beholdning av panteverdig forbrukskapital, særlig fritidsboliger og transportmidler. Vi følger utviklingen av skattestøtten gjennom inflasjon og handlingslammelse i 1970- og 80 årene fram til skattereformen av 1992. Samtidig har fordelsbeskatningen, som var dens begrunnelse og motstykke, skrumpet inn, inntil den nå er foreslått fjernet fra 2005. Avviklingen er i hovedsaken grunngitt med at folk flest ikke lenger forstår det som våre tippoldeforeldre forstod i 1882.
Til slutt i behandlingen av doktrinen om lave lånekostnader foretar jeg en relativ "skadevurdering" av dens to komponenter, lavrente og skattestøtte, både med hensyn til struktur- og konjunkturvirkninger.
Både som lønnstakere og låntakere var vi egentlig litt glade i disse doktrinene, og det er derfor de har vært så holdbare. Men jeg peker på at det likevel var disse som la grunnlaget for så vel valutakrise som for bankkrise.
Med dette var egentlig min opprinnelige intensjon med arbeidet oppfylt. Selve bankkrisen er omhyggelig utredet av Smith-kommisjonen og nå sist i "The Norwegian Banking Crises", nylig utgitt i Norges Banks skriftserie. I forhold til Smith-kommisjonen kan man si at jeg har forsøkt å finne frøene til hva kommisjonen kaller "røttene" for bankkrisen.
Men jeg imøteså en mulig reaksjon fra leseren om at "du gjorde det det lett for deg ved å stoppe her. Som sentralbanksjef satt du midt oppe i krisen. Har du ikke noe å fortelle fra der du selv var direkte involvert ?" En slik anmodning har jeg forsøkt å imøtekomme i kap. IV. Her behandles institusjonelle tema som var relevante på veien til å gjenvinne stabiliteten.
Det første tema gjelder Norges Banks stilling under den nye lovgivning som trådde i kraft bare noen måneder før valutakrisen i 1986 meldte seg. Hva Norges Bank, eventuelt sentralbanksjefen, kunne gjort i denne situasjonen, har vært ganske mye diskutert, og Smith-kommisjonen kritiserer banken for ikke å ha holdt en høy nok "profil" under opptakten til krisen. Dette er en kritikk jeg har tatt alvorlig, og jeg drøfter nokså utførlig bankens stilling under den nye lovgivning og de muligheter banken eller sentralbanksjefen hadde for å aksjonere overfor de politiske myndigheter.
La det være sagt allerede her at loven, selv med dens svakheter, var en ubetinget styrke for banken sammenliknet med den tidligere situasjon. Både Carsten Smith i en artikkel fra 1994 og Helge Syrstad i sin doktoravhandling fra 2002, har senere bidratt til at bankens rettslige stilling i dag er blitt betydelig klarere enn hva den var i 1986. Men uansett hva banken kunne eller ikke kunne gjøre, er dette et spørsmål som i praksis aldri vil bli brakt til noen domstol for avgjørelse og for eventuelle sanksjoner mot banken og dens ledelse. Det vil være Stortingets politiske og situasjonsbestemte vurdering av bankens handlemåte som avgjør hva som er rett og som blir rettsskapende, og sanksjonene ligger i virkningene for bankens og ledelsens omdømme i det offentlige rom.
Det neste tema jeg tar opp er fastkurspolitikken. Her må jeg for sammenhengens skyld gå noe tilbake i tid, særlig med hensyn til valg av kursregime. I løpet av min tid i banken opplevde jeg hele fem forskjellige kursregimer. Men for den tiden vi her behandler, er det valutakurven, skiftet tilbake til EMS-tilknytning i 1990 og den styrte flyt fra 1992 som er aktuelle. Jeg skal ikke frata dere spenningen ved allerede nå å røbe innholdet.
Det tredje tema som fortjener en omtale er inntektspolitikken, selv om denne ligger utenfor Norges Banks arbeidsområde. Dels har jeg selv hatt en interesse for emnet siden Prisproblemutvalgets mislykte forsøk med å legge et institusjonelt grunnlag for slik politikk i 1973. Dels var inntekts-politikken i 1990-årene tiltenkt en hovedoppgave i stabiliseringspolitikken gjennom "Solidaritetsalternativet". Perioden gir også et viktig erfaringsgrunnlag for de pengepolitiske retningslinjer som i dag gjelder.
Siste kapittel i boka har jeg gitt overskriften "Hvor står vi nå?" Her vurderes doktrinenes gyldighet i forhold til retningslinjene for pengepolitikken og handlingsregelen for finanspoltikken, begge fra 2001. Det er umiddelbart klart at et inflasjonsmål ikke gir rom verken for lavrente- eller høyrentepolitikk. Det andre element i doktrinen, skattestøtten til låntakere, er på den annen side blitt styrket ved at det fikenblad som skulle gi den en begrunnelse, nemlig fordelsbeskatningen av bolig, holder på å falle. Norge står dermed som det eneste land som gir en generell og ensidig skattestøtte til privatpersoners opptak av lån.
Hvor doktrinen om statens ansvar for sysselsettingen står, er ikke helt klart. Når den pengepolitiske retningslinje tar sikte på stabilisering, er det ikke behov for at også finanspolitikken skal "utjevne svingninger". Det kan tvert imot innebære en fare hvis man i finanspolitikken har et annet ambisjonsnivå for sysselsettingen enn hva som er forenlig inflasjonsmålsettingen. Selv om dette ikke er en aktuell problemstilling i dag, rokker ikke det ved det prinsipielle dilemma en her er stilt overfor. Med de erfaringer vi har hatt med hensyn til finanspolitikken og med de mange krav som blir stilt til den, ville vi være kommet langt om vi kunne få fastslått at den ikke skal virke destabiliserende.
Doktriner og økonomisk styring - Et tilbakeblikk. Norges Banks skriftserie nr 36