5 Usikkerhet og utfordringer
Utdypinger: Usikkerhet i inflasjonsanslagene
Etterprøving av Norges Banks anslag for 1999
Anslagene i inflasjonsrapporten bygger på sentrale forutsetninger om blant annet renten, valutakursen og finanspolitikken. I tillegg er anslagene basert på at lønnsdannelsen virker slik den har gjort de siste årene. Usikkerheten i inflasjonsanslagene skyldes delvis den usikkerheten som er knyttet til de sentrale forutsetningene. I tillegg vil det være usikkerhet knyttet til i hvilken grad økonomiske modeller og vår bruk av dem fanger opp de endringer som skjer i økonomien.
Ulike typer usikkerhet knyttet til Norges Banks prisanslag er omtalt i egen ramme. Basert på erfaringene hittil om treffsikkerheten i Norges Banks prisanslag, er det der beregnet en sannsynlighetsfordeling rundt anslagene, se figur 2 i rammen.
Gitt de tekniske forutsetningene om renteutviklingen som er lagt til grunn i denne rapporten, vurderes usikkerheten rundt prisanslagene å være symmetrisk fordelt.
Det er usikkert hvor sterkt og hvor raskt pengepolitiske tiltak virker. Særlig er virkningene via forventningsdannelsen usikre. Det er ikke utenkelig at disse virkningene er større enn vi hittil har regnet med. I så fall kan pris- og kostnadsveksten komme raskere ned enn det vi nå anslår. Omslaget i norsk økonomi kan også av andre grunner bli mer markert enn det vi nå ser for oss, for eksempel som følge av en internasjonal konjunkturnedgang. I så fall kan prisveksten bli lavere enn det vi nå anslår. Skulle produktivitetsveksten ta seg opp mer enn vi har lagt til grunn, vil også dette kunne bringe prisveksten raskere ned.
På den annen side er det flere faktorer som kan bidra til høyere pris- og kostnadsvekst enn anslått. De siste årene har veksten i sykefraværet og antall personer på ulike trygdeordninger økt markert. Dersom denne utviklingen fortsetter, vil presset i arbeidsmarkedet kunne bli sterkere enn anslått. Det er også en mulighet for at den offentlige utgiftsveksten fremover kan bli høyere enn lagt til grunn i anslagene. Samtidig kan knapphet på arbeidskraft i offentlig sektor og privat tjenesteyting føre til at tjenesteytende næringer i større grad blir lønnsledende.
Vesentlige endringer i forhold til forutsetningene om utviklingen i oljeprisen eller valutakursen vil også kunne påvirke prisveksten fremover.
I avsnittene nedenfor drøfter vi virkningene av å endre noen av de sentrale forutsetningene som ligger til grunn for anslagene.
Anslagene i inflasjonsrapporten vil i utgangspunktet reflektere ulike kilder til avvik mellom anslag og faktisk utvikling. Anslagene er betinget av sentrale forutsetninger om blant annet renten, valutakursen og finanspolitikken. Det er usikkerhet knyttet til de sentrale forutsetningene. Det vil også være usikkerhet knyttet til i hvilken grad økonomiske modeller og vår bruk av dem fanger opp endringer som skjer i økonomien. På den annen side har erfaring og en systematisk etterprøving av tidligere anslag gitt innsikt i hvordan man kan korrigere for en del typer usikkerhet.
RIMINI-modellen er et viktig verktøy i prognosearbeidet. Det vil være avvik mellom modellens prediksjoner og den faktiske utviklingen fra kvartal til kvartal. Gitt de forutsetningene som legges inn, vil avvikene normalt være relativt små og fordelt rundt null. I figur 1 har vi som en illustrasjon beregnet sannsynlighetsfordelingen rundt anslaget for underliggende inflasjon i denne rapporten1. Denne fordelingen kan være et uttrykk for den usikkerheten som ligger i de normale avvikene i selve modellen. Figuren viser naturlig nok at usikkerheten øker for anslag fremover i tid.
Hittil tyder erfaringene på at usikkerheten rundt Norges Banks anslag samlet sett kan være mindre enn den usikkerheten som følger av selve modellberegningene. Dette kan illustreres ved å se på avvikene mellom Norges Banks anslag og den faktiske utviklingen de siste årene. Siden 1996 har inflasjonsrapportene inneholdt anslag for konsumprisveksten åtte kvartaler fram i tid. Vi har på denne bakgrunn sammenliknet anslagene med hva konsumprisveksten faktisk ble. Selv om vi overvurderte konsumprisveksten like etter Asia-krisen, er det ingen klar tendens til systematisk over- eller underprediksjon i kvartalsanslagene. Som ventet er det en tendens til at avvikene har vært større for anslag lenger fram i tid. I figur 2 er denne usikkerheten illustrasjonsmessig tegnet rundt anslaget for underliggende inflasjon i denne rapporten. Usikkerheten i denne beregningen er noe mindre enn usikkerheten som fremkommer i figur 1. Beregningene i figur 1 er som nevnt basert på anslagsfeil de fire siste årene. Etter hvert vil flere observasjoner gjøre det mulig å tallfeste denne usikkerheten på et sikrere grunnlag.
Illustrasjonene av usikkerhet er utelukkende basert på historiske data. I begge tilfeller fremkommer usikkerheten som symmetrisk rundt anslaget for underliggende prisvekst fremover.
Figur 1 Figur 2
Virkninger av endrede renteforutsetninger
Avkastningskurven i penge- og obligasjonsmarkedet i desember tyder på at tremånedersrenten ventes å falle med ¾-1 prosentpoeng gjennom 2001 og ytterligere om lag ½ prosentpoeng gjennom 2002. Holdes renten oppe lenger enn markedet venter, vil pris- og kostnadsveksten komme noe raskere ned enn vi nå anslår.
Figur 5.1 illustrerer to alternative rentebaner. I den ene banen holdes foliorenten uendret på dagens nivå til og med utgangen av 2002, for deretter å gå gradvis ned mot referansebanen. I den andre banen illustreres mulige virkninger av at Norges Bank ikke hadde økt renten gjennom inneværende år. I denne banen er renten holdt uendret på nivået fra første kvartal i år.
Anslagene illustrerer at prisveksten kan komme ned i underkant av 2 prosent fra og med utgangen av 2002 ved å holde renten på dagens nivå i to år fremover, se figur 5.2. Høy rente over lengre tid vil gjøre det mer attraktivt å sitte med norske kroner. Det er derfor lagt til grunn at en slik alternativ renteutvikling vil innebære en appresiering av den effektive kronekursen. Beregningsteknisk har vi lagt til grunn at valutakursen endres i tråd med teorien for udekket renteparitet. Høyere rente på norske kroner motsvares da av en umiddelbar appresiering og deretter en jevn depresiering slik at forventet avkastning på plasseringer i kroner er uendret.
Samtidig illustrerer anslagene at prisveksten kunne ha blitt rundt 2½ prosent i 2003 dersom pengepolitikken ikke hadde vært strammet inn gjennom inneværende år. Det er da lagt til grunn at en slik renteutvikling på kort sikt ville ha medført en svakere krone enn ellers. Dette ville i seg selv ha bidratt til høyere prisvekst.
Forskjellen mellom de to alternative rentebanene kan ses som en illustrasjon av virkningene av at foliorenten er blitt hevet med 1,5 prosentpoeng inneværende år. Det er i denne beregningen ikke tatt hensyn til at en videreføring av et lavt rentenivå kunne ha ført til sviktende tillit til norsk pengepolitikk, slik at også den langsiktige likevektskursen på kroner endrer seg. Virkningen av å øke renten ville i så fall være vesentlig større enn det som fremgår av figur 5.2.
Figur 5.1 Figur 5.2
Norges Bank legger stor vekt på åpenhet og innsyn i prognosearbeidet. Analyser av tidligere feil er viktig for å kunne lage bedre og mer treffsikre anslag gjennom forbedringer av modellen og måten vi bruker modellen på. Systematisk etterprøving stiller dessuten større krav til utarbeiding av anslagene i inflasjonsrapporten og sikrer konsistensen mellom anslag gitt på ulike tidspunkter.
Etterprøvingen av Norges Banks anslag de siste årene har vist at en vesentlig del av prognosefeilene kan knyttes til at veksten i offentlig konsum og oljeinvesteringer ble høyere enn vi hadde forutsatt da anslagene ble utarbeidet. Til tross for at den realøkonomiske veksten stort sett er blitt anslått for lavt, har anslagene på lønns- og prisveksten likevel ikke vært beheftet med vesentlige, systematiske feil. Etterprøvingen illustrerer også at ettervirkningene av Asia-krisen var en viktig årsak til at prisveksten ble lavere i 1999 enn det vi anslo mot slutten av 1997.
Figuren viser anslag for 1999 på noen hovedstørrelser, gitt i henholdsvis desember 1997 og desember 1998.
I Inflasjonsrapport 1997/4 pekte våre anslag i retning av at høykonjunkturen ville forsterkes de neste to årene. Fra 2000 så vi for oss et konjunkturomslag med stagnasjon i sysselsettingen og en økning i arbeidsledigheten. Dette bildet hang sammen med en anslått svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen på grunn av høy vekst i lønnskostnadene og en forventet nedgang i petroleumsinvesteringene.
Konjunkturanalysen i Inflasjonsrapport 1997/4 medførte store prognosefeil for 1999, men vi fikk det forventede konjunkturomslaget. Ettervirkningene av Asia-krisen bidro imidlertid til at omslaget kom tidligere enn våre analyser tilsa den gangen.
Utviklingen i viktige rammebetingelser gjennom 1998 og 1999 ble vesentlig forskjellig fra det som ble lagt til grunn mot slutten av 1997. For det første fikk vi ettervirkningene av Asia-krisen. Uroen på de internasjonale finansmarkedene spredte seg til vår del av verden, og bidro - sammen med en svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen som følge av høy vekst i lønnskostnadene - til svekkelse av kronekursen og økte pengemarkedsrenter. Vi fikk lavere vekst i verdensøkonomien, noe som førte til at de internasjonale produsentprisene falt. Fallet i oljeprisen gjennom 1998 bidro til det generelle prisfallet. På den annen side ble oljeinvesteringene vesentlig høyere enn vi hadde lagt til grunn både i 1998 og i 1999.
Pris- og lønnsveksten ble mer moderat enn ventet, men reallønnsveksten ble som anslått. Den internasjonale prisutviklingen var hovedårsaken til prognosefeilen. I tillegg til fall i produsentprisene både i 1998 og i 1999, bidro svekkelsen av mange asiatiske valutaer overfor norske kroner til at prisene på importerte konsumvarer falt i 1999. Importen fra flere asiatiske land har dessuten et høyere innhold av konsumvarer enn gjennomsnittet for norsk import. Til sammen var dette mer enn nok til å motvirke effekten av forhold som skulle tilsi høyere prisvekst enn ventet, blant annet svekkelsen av den norske kronen mot amerikanske dollar og europeiske valutaer samt høyere lønnsvekst enn ventet i 1998.
Den økonomiske veksten i 1999 ble vesentlig lavere enn vi hadde anslått i slutten av 1997. Veksten i innenlandsk etterspørsel ble bare1,6 prosent, mens vi hadde anslått en vekst på 3 prosent.
Inflasjonsrapport 1997/4 inneholdt flere eksempler på hvordan endrede forutsetninger for de mest sentrale rammebetingelsene kunne tenkes å endre den økonomiske utviklingen sammenliknet med våre anslag. Et av eksemplene var en depresiering av kronen med 5 prosent første halvår 1998 kombinert med en renteoppgang på 3 prosentpoeng, utløst blant annet av tiltakende lønnsvekst. Det var nettopp noe slikt som skjedde gjennom våren og sommeren 1998.
Ved slutten av 1998 sto vi i en situasjon der utviklingen i internasjonal økonomi så relativt dyster ut. En mer pessimistisk stemning spredte seg, blant annet i form av lavere vekstutsikter i Europa. Den norske kronen (målt ved den importveide indeksen I-44) hadde svekket seg med 4 prosent siden utgangen av 1997, og pengemarkedsrentene var økt fra 4 prosent til 8 prosent over samme periode.
På denne bakgrunn anslo Norges Bank i Inflasjonsrapport 1998/4 at norsk økonomi ville gå inn i en periode med svakere økonomisk vekst, samtidig som kostnadsveksten ville holde seg høy.
Omslaget ble imidlertid ikke så markert som våre anslag tilsa. Bortsett fra anslagene på veksten i etterspørselen fra Fastlands-Norge og eksport av olje og gass, traff likevel anslagene relativt godt. Prisveksten ble anslått ¼ prosent poeng for høyt. Dette reflekterer først og fremst at nominelle størrelser er mer stabile, eller tregere, enn etterspørsel og produksjon. Det tar tid før endringer i etterspørsel og produksjon påvirker lønnsveksten gjennom stramheten i arbeidsmarkedet.
Etterspørselen - særlig privat konsum - tok seg opp raskere enn vi ventet. Dette hadde sammenheng med flere forhold. Virkningen av Asia-krisen ble mer kortvarig enn fryktet, oljeprisen ble fordoblet gjennom 1999 og økte offentlige utgifter minsket virkningene av den finanspolitiske innstrammingen det var lagt opp til. Nedgangen i pengemarkedsrentene gjennom første halvår 1999 fikk raskere gjennomslag både i privat konsum og realinvesteringer enn det våre anslag tilsa.
Figur 1
Endringer i internasjonale impulser
En vedvarende høy oljepris kan føre til økte lønnskrav og økte priser på varer og tjenester der oljerelaterte produkter benyttes som innsatsfaktorer. På den annen side har vi erfaring for at oljeprisen svinger kraftig over tid. Dersom oljeprisen faller hurtigere enn ventet, kan prisveksten komme raskere ned enn anslått.
Derivatpriser gir informasjon om forventningene i oljemarkedet. Futuresprisen på olje avtar til 25 dollar per fat i løpet av det neste året og videre ned til 23 dollar på to års sikt. Under gitte forutsetninger kan sannsynlighetsfordelinger for fremtidig oljepris avledes fra observerte opsjonspriser, se figur 5.3. Figuren indikerer at det er priset inn en sannsynlighet på 50 prosent for at oljeprisen vil ligge mellom 22-30 dollar per fat ved utgangen av neste år.
Muligheten for en kraftig internasjonal konjunkturnedgang utgjør også et risikomoment. Underskuddet på driftsbalansen i USA ser ut til å stabilisere seg rundt et nivå på 4½ prosent av BNP. Underskuddet er hovedsakelig finansiert ved direkte investeringer og utlendingers kjøp av private verdipapirer i USA. Disse kapitalstrømmene er i stor grad knyttet til forventninger om at den høye underliggende veksten i USA skal bidra til fortsatt høy avkastning. Den gradvise oppjusteringen av anslagene på vekstevnen i amerikansk økonomi bidrar isolert sett til å redusere frykten for at det er behov for store korreksjoner i aksjekursene. Beregningene av vekstpotensialet er imidlertid usikre. Dersom vekstevnen er lavere enn anslått, vil dette kunne bidra til endringer i synet på fremtidig avkastning på investeringer i USA. Resultatet kan bli fallende aksjekurser, en betydelig svekkelse av dollaren og en kraftigere nedgang i etterspørselen i USA. Veksten internasjonalt vil i så fall rammes som følge av redusert amerikansk importetterspørsel og tap av konkurranseevne. Sammen med svak utvikling og økende volatilitet i internasjonale aksjekurser kan dette bidra til å øke sannsynligheten for en mulig uro på de internasjonale finansmarkedene. I Latin-Amerika, spesielt Argentina, øker rentene på statsgjelden, se figur 5.4. Tyrkia har opplevd finansiell uro med rekord høye renter. En utvikling på linje med den etter Russlands gjeldskrise høsten 1998 er imidlertid lite sannsynlig.
Vesentlige endringer i kronekursen vil også kunne påvirke prisveksten fremover. Figur 5.5 viser anslag på de isolerte virkningene på konsumprisveksten av en varig endring i den importveide kronekursen på 5 prosent fra og med 2001. Dette gir ifølge RIMINI-modellen et bidrag til konsumprisveksten på ¼ prosentpoeng i 2001 og om lag ½ prosentpoeng for hvert av årene fra og med 2002.
Figur 5.3 Figur 5.4 Figur 5.5
Økt produktivitetsvekst vil kunne bidra til lavere prisvekst
Selv om vi så langt ikke har sett særlige effekter av den såkalte nye økonomien på produktivitetsutviklingen, kan vi ikke utelukke at slike effekter vil kunne tre i kraft i årene fremover. Figur 5.6 illustrerer mulige virkninger på konsumprisveksten av en varig økning i produktivitetsveksten i Fastlands-Norge på 1 prosentpoeng. Et slikt positivt "produktivitetssjokk" vil i første omgang bidra til å redusere prisstigningen fordi bedriftenes lønnsomhet øker. I neste omgang vil også reallønnsveksten tilta, fordi bedriftenes lønnsevne øker. Over tid vil økningen i reallønningene først begrense reduksjonen i prisveksten og deretter reversere den, slik at lønnsandelene i næringslivet går tilbake mot utgangspunktet. De første årene vil imidlertid den prisdempende effekten dominere. Anslagene vist i figur 5.6 tilsier at konsumprisveksten kan bli redusert med om lag ¼ prosentpoeng for hvert av årene i fremskrivningsperioden.
Figur 5.6
Lavere vekst i arbeidstilbudet
Arbeidstilbudet begrenser vekstpotensialet i norsk økonomi de nærmeste årene. Det er flere faktorer som trekker i retning av lav vekst i det effektive arbeidstilbudet. Yrkesfrekvensen er på et historisk høyt nivå. I år er nærmere 74 prosent av befolkningen mellom 16 og 74 år i arbeidsstyrken. Det er bare Island som har høyere yrkesdeltaking enn Norge blant OECD-landene. Etter at yrkesfrekvensen gikk betydelig opp på 1990-tallet, har den vært relativt stabil de tre siste årene.
Tiltak som kontantstøtte til småbarnsforeldre, økt ferie og tidligpensjonsordningen kan bidra til økt velferd, men tiltakene medfører samtidig at flere velger å trekke seg ut av arbeidsstyrken. En kraftig økning i antall uførepensjonister de siste årene har også bidratt til å redusere arbeidsstyrken. Om lag 10 prosent av befolkningen mellom 18 og 67 år var i fjor uførepensjonert. I løpet av fjoråret ble netto 12 000 nye personer uføretrygdede.
I anslagene har vi lagt til grunn om lag uendret yrkesfrekvens i årene fremover. Det vil si at vi, korrigert for demografiske forhold, har antatt at tilgangen til disse ordningene ikke vil fortsette å øke. De neste årene står vi overfor en årlig økning i aldersgruppen 55-61 år på 20 000-25 000 personer. Aldersgruppen 62-66 år vil øke med 4 000-5 000 personer årlig. Av dette følger en fortsatt økning i antallet uførepensjonister på rundt 10 000 personer årlig og en noe lavere vekst i AFP enn de siste to årene. Sykefraværet har vist en sterk økning siden 1995, etter at det fra 1989 til 1994 var nedgang hvert år. Vi legger til grunn uendret nivå på sykefraværet gjennom hele perioden. Hvis sykefraværet i stedet øker tilsvarende om lag 5 000 årsverk hvert år fremover, vil vårt anslag på veksten i timeverkstilbudet reduseres med ¼ prosent hvert år, alt annet likt. I Nasjonalbudsjettet anslås til sammenlikning at den årlige økningen i sykefraværet har tilsvart om lag 10 000 årsverk de siste årene.
Økte offentlige utgifter vil forsterke todelingen i norsk økonomi
De siste årene har det vært en klar tendens til at den offentlige utgiftsveksten er blitt høyere enn opprinnelig vedtatt i budsjettbehandlingen. Dette er en indikasjon på et forholdsvis sterkt underliggende press i utgiftene.
Ved hjelp av RIMINI-modellen har vi beregnet virkningen på innenlandsk etterspørsel og konsumprisveksten av at veksten i offentlig kjøp av varer og tjenester blir 1 prosentpoeng høyere i hvert av årene i fremskrivningsperioden fra og med 2001. Stønadene er holdt reelt uendret i forhold til referansebanen. Det forutsettes at økt offentlig konsum fører til en like stor prosentvis økning i offentlig sysselsetting. Det innebærer at overføringen av realressurser fra konkurranseutsatt til skjermet virksomhet forsterkes gjennom fremskrivningsperioden.
Figur 5.7 og 5.8 viser beregnede virkninger på henholdsvis innenlandsk etterspørsel og konsumprisveksten av den skisserte økningen i offentlige utgifter. Veksten i innenlandsk etterspørsel kan bli om lag 1 prosentpoeng høyere i 2004 og virkningen på prisveksten blir i beregningene gradvis større i løpet av perioden. I 2004 kan prisveksten bli liggende om lag ¾ prosentpoeng høyere enn i referansebanen. Utslaget i prisveksten reflekterer at kapasitetsutnyttelsen i utgangspunktet er høy, og at det er vanskelig å øke sysselsettingen i offentlig sektor vesentlig uten at lønnsveksten tiltar raskt.
Slike beregninger er beheftet med stor usikkerhet, særlig knyttet til hvor raskt lønnsveksten slår ut i høyere priser. I og med at offentlig sektor i liten grad priser sine tjenester i markedet, vil overveltingen fra lønninger til priser i første rekke komme via virkninger på samlet etterspørsel og sysselsetting.
Figur 5.7 Figur 5.8
Todeling av økonomien øker presset mot lønnsdannelsen
En vedvarende høyere pris- og kostnadsvekst enn hos handelspartnerne gjennom hele fremskrivningsperioden vil innebære en ytterligere svekkelse av industriens kostnadsmessige konkurranseevne. Det er dermed en risiko for at todelingen av norsk økonomi med fallende industrisysselsetting og fortsatt vekst i sysselsettingen i offentlig og privat tjenesteyting, blir sterkere enn det anslagene i denne rapporten tilsier. Et lavere arbeidstilbud enn forutsatt og økt offentlig utgiftsvekst vil også bidra i den retning. Det er usikkert hvordan lønnsdannelsen vil fungere med store omstillinger mellom sektorene i økonomien. Spenningen mellom sektorene kan føre til endringer i lønnsdannelsen hvor forholdene i skjermet sektor i større grad blir bestemmende for den samlede lønnsveksten.
Den anslåtte lønns- og prisveksten er basert på at lønnsveksten i industrien er toneangivende for lønnsoppgjørene i skjermet sektor. I RIMINI-modellen vil lønnsanslagene være preget av at lønnsveksten de siste årene har vært høy og at bedriftenes lønnsutgifter som andel av inntekten har økt til et historisk høyt nivå. I referansebanen virker dette modererende på lønnsveksten i alle sektorer for alle årene i fremskrivningsperioden.
Figur 5.9 illustrerer en mulig utvikling for lønns- og prisveksten ved en endring i lønnsdannelsen, der høye lønnsandeler i industrien ikke i samme grad virker modererende på lønnsutviklingen.2 Dette innebærer at lønnsveksten i hovedsak bestemmes ut fra stramheten i dagens arbeidsmarked. Lønnsveksten kan da bli 1 prosentpoeng høyere for hvert av årene fra og med 2002. I et slikt scenario vil konsumprisveksten kunne komme opp mot 2¾ prosent i 2003-2004.
Figur 5.9
© 2000 Norges Bank webmaster@norges-bank.no