B.innst.S.nr.IV (1996-1997)
Innstilling fra finanskomiteen om Revidert nasjonalbudsjett for 1997.

4. En vurdering av sider ved delingsmodellen

4.1 Sammendrag

Innledning

       I B.innst.S.nr.IV (1995-1996) ba finanskomiteen om en analyse av enkelte sider ved delingsmodellen:

       Dette kapitlet følger opp de to første og det siste strekpunktet. Det tredje strekpunktet vil bli omtalt i Nasjonalbudsjettet 1998. Dette er i samsvar med den framdriftsplanen departementet omtalte i St.prp. nr. 9 Tl.07 (1996-1997), jf. også B.innst.S.nr.I (1996-1997).

       I meldingens avsnitt 4.2 omtales kompleksiteten i delingsmodellen i lys av utviklingen i delingsreglene. I avsnittene fra 4.3 til 4.6 foretas en empirisk vurdering av visse sider ved delingsreglene. I avsnitt 4.7 omtales delingsmodellens virkninger på enkelte trygdeytelser.

Kompleksiteten i delingsmodellen

       Utviklingen av delingsmodellen fra den ble vedtatt i 1991 fram til i dag, viser at bakgrunnen for de aller fleste endringene har vært å bidra til lempeligere beskatning. Svært få av endringene har hatt som siktemål å gjøre modellen enklere.

       Problemene med kompleksiteten knytter seg til summen av de reglene som regulerer om deling skal finne sted og reglene for å beregne personinntekten. De enkeltreglene som er særlig kompliserte er aktivitetskravet, herunder 300-timersregelen, identifikasjonsreglene og reglene om begrensning av beregnet personinntekt (takreglene). Selv om mange av de øvrige reglene isolert sett ikke er svært kompliserte, kan likevel reglene samlet sett framstå som vanskelige og volde praktiske problemer for såvel skattyterne som ligningsmyndighetene.

       En stor del av usikkerheten knyttet til regelverket og ligningspraksisen vil i noen grad være et overgangsproblem som alltid vil følge med innføringen av et stort nytt regelverk. En del tvilsspørsmål vil etterhvert bli løst gjennom en stadig mer omfattende ligningspraksis, mens andre vil måtte finne sin løsning i rettsapparatet. Etter departementets oppfatning kunne slike overgangsproblemer neppe vært unngått ved valg av en annen modell.

Endringer i skattemessig status

       Et viktig siktemål med skattereformen var at den skulle bidra til at skattytere foretar beslutninger på grunnlag av lønnsomheten før skatt og ikke på grunn av skattehensyn. Skattesystemet før reformen bidro til en lite lønnsom fordeling av ressurser og arbeidskraft mellom ulike sektorer. Det er derfor grunn til å forvente at det etter reformen kan ha vært tilpasninger ved at arbeidskraft og kapital flyttes fra sektorer med lav samfunnsøkonomisk lønnsomhet til sektorer med høyere samfunnsøkonomisk lønnsomhet. En slik tilpasningsprosess er derfor viktig og tilsiktet.

       Tilpasninger bare i form av organisasjonsendringer er likevel ikke nødvendigvis ønskelige fra et samfunnsøkonomisk synspunkt, fordi slike endringer ofte ikke bedrer ressursbruken i en virksomhet. I den grad slike tilpasninger skyldes skattereglene og innebærer kostnader, kan tilpasningene innebære et samfunnsøkonomisk tap.

       Ethvert skattesystem vil innebære kostnader i form av negative virkninger på produksjon og sysselsetting, samtidig med at skattesystemet medfører administrative kostnader. Den økonomiske betydningen av tilpasninger må derfor vurderes i forhold til alternative regelverk. Spørsmålet blir da hvordan omfanget av tilpasninger ville ha vært, hvis skattesystemet ikke hadde inneholdt regler for deling av næringsinntekter. Det er imidlertid ikke gjort empiriske undersøkelser på endringer i skattemessig status tidligere, og det er derfor ikke mulig å vurdere dette på et empirisk grunnlag.

       I analysene i meldingens avsnitt 4.6 anslås antallet overganger mellom aktivitet og passivitet for delingspliktige. Et vesentlig usikkerhetsmoment i analysene er at datagrunnlaget i liten grad kan belyse om endringer i skattemessig status skyldes delingsreglene eller forhold utenfor skattesystemet.

       For personlig næringsdrivende antar departementet at bare få tilpasninger i hovedsak kan skyldes delingsreglene. Den økonomiske betydningen av disse tilpasningene er derfor trolig liten. For næringsdrivende med store næringsinntekter kan imidlertid tilpasningene ha vært av et visst omfang, særlig gjennom overgang til aksjeselskap.

       For aksjeselskaper er antallet tilpasninger mer omfattende, og disse synes å ha økt over tid. Skattehensyn kan ha hatt betydning for tilpasningene. For selskaper som har gått fra aktivitet til passivitet, viser analysene at gjennomsnittlig beregnet personinntekt ville ha økt hvis disse ikke hadde foretatt tilpasningen. Slike tilpasninger kan føre til et lavere skatteproveny og innebærer samfunnsøkonomiske kostnader. Det er imidlertid svært vanskelig å anslå effektene av disse tilpasningene på produksjon og sysselsetting, og det tilgjengelige datamaterialet gir ikke grunnlag for slike anslag.

       Overgang fra aktivitet til passivitet som skyldes at de aktive går over i en passiv rolle, kan bidra til at virksomheten utvikler seg svakere enn ellers. Departementets undersøkelse indikerer imidlertid at omfanget av tilpasninger til aktivitetskravet er noe mindre enn tilpasninger til eierkravet. Ved tilpasninger til eierkravet er det grunn til å tro at eierne i noen tilfeller fortsatt er engasjert i virksomheten. I den grad disse personene er viktige for videre utvikling og drift, er det ingen særlig grunn til å tro at slike tilpasninger vil svekke selskapet.

       En rekke selskaper skifter fra passivitet til aktivitet hvert år. Det er således ingen klare indikasjoner på at delingsmodellen bidrar til en større skattebelastning for alle selskaper. Analysene viser at drøyt 65 % av delingsselskapene fikk negativ beregnet personinntekt i 1994.

       I de foretatte undersøkelsene har det ikke vært mulig å gå noe særlig inn i terskelvirkningene av de gjeldende kvantitative avgrensninger av delingsmodellens virkeområde. For aktive eiere med bare litt over to tredeler eierskap i sitt foretak, eller med aktivitet bare litt i overkant av 300 timer årlig, kan en temmelig beskjeden og ubetydelig tilpasning være nok til å komme utenfor delingsplikten og derved spare skatt. Det er derfor grunn til å regne med en viss tilpasningsaktivitet i disse grenseområdene, selv om dette ikke går spesifikt fram av det empiriske materiale i dette kapitlet. Slike grensetilfeller kan imidlertid tiltrekke seg spesiell oppmerksomhet fra ligningsmyndighetenes side, med sikte på å avklare om den påståtte tilpasningen skyldes reelle bedriftsøkonomiske forhold.

       Terskelvirkningene er antagelig også en medvirkende grunn til kritikken av skatteforskjellene mellom aktivt og passivt eierskap. Selv om det i typetilfellene vil være klare faktiske ulikheter mellom delingspliktige og ikke-delingspliktige foretak, kan disse faktiske ulikhetene bli små rundt grensene for delingsmodellens anvendelsesområde. Departementet skal som nevnt komme tilbake til det skattemessige forholdet mellom aktivt og passivt eierskap i Nasjonalbudsjettet 1998. Også terskelvirkningene vil en da se nærmere på.

Delingsmodellens innvirkning på ulike trygdeytelser

       Departementet har registrert at koblingen mellom personinntekt og pensjonsgivende inntekt i enkelte tilfeller kan få noe uheldige utslag for retten til trygdeytelser. I det følgende gis en kort omtale av de ulike problemene og de løsningene som er eller kan ventes å bli gjennomført.

       Det første problemet har sin bakgrunn i at aktive eiere i aksjeselskap blir tilordnet personinntekten året etter at den er opptjent i selskapet, jf. delingsforskriften § -1 tredje ledd. Denne tidsforskyvningen medfører at en aktiv eier som slutter å arbeide i selskapet i løpet av år 1 på grunn av pensjonering, blir lignet for beregnet personinntekt fra selskapet for år 2. Denne tidsforskyvningen kunne medføre at uføre- og alderspensjonister ikke fikk pensjon i året etter pensjoneringsåret. Sosial- og helsedepartementet har imidlertid endret folketrygdloven og forskrift til folketrygdloven, slik at det ikke lenger tas hensyn til beregnet personinntekt når det vurderes om vedkommende har rett til uføre- eller alderspensjon. Endringen for uførepensjon er gjort gjeldende for beregnet personinntekt som blir lagt til grunn ved ligningen for inntektsåret 1995. Tilsvarende endring for alderspensjonister gjelder beregnet personinntekt som blir lagt til grunn ved ligningen for inntektsåret 1996.

       Departementet anser med dette at problemet vedrørende beregnet personinntekt og innvirkningen på uføre- og alderspensjon er løst.

       Det andre problemet gjelder delvis uførepensjonering av personer som er aktive eiere, og som derfor blir tilordnet beregnet personinntekt etter skatteloven kapittel 4. Skattedirektoratet har anslått at det er om lag 3.000 uførepensjonister med beregnet personinntekt og uføregrad mellom 50 og 99 %.

       Retten til uførepensjon er etter folketrygdloven kapittel 12 både knyttet til varig helsesvekkelse og til nedgang i pensjonsgivende inntekt med minst 50 %. Hvis eieren etter at aktiviteten er trappet ned pga. sykdom/skade opprettholder en høy beregnet personinntekt, vil vedkommende ikke få rett til uførepensjon. Nedgangen i aktivitet vil ikke alltid medføre en tilsvarende nedgang i beregnet personinntekt, særlig ikke hvor det er mange andre aktive eiere og/eller ansatte. Det er kritisert at eieren her ikke får uførepensjon, da beregnet personinntekt ikke alltid gjenspeiler arbeidsinnsatsen i foretaket.

       Problemet er også omtalt i Dok.nr.8:39 (1996-1997) Forslag fra stortingsrepresentantene Gudmund Restad, Erna Solberg, Einar Steensnæs, Lars Sponheim og Stephen Bråthen om å sikre muligheten til å bli delvis uføretrygdet selv om man utøver aktivt eierskap. Dette forslaget er for tiden til behandling i Stortingets sosialkomité, og har vært oversendt Sosial- og helsedepartementet for uttalelse. Sosial- og helsedepartementet har i brev av 25. april 1997 varslet at det vil bli foreslått å endre reglene på dette punktet.

       Den løsningen som Sosial- og helsedepartementet går inn for, innebærer at beregnet personinntekt til aktive eiere som mottar hel eller gradert uførepensjon, ikke lenger skal regnes som pensjonsgivende inntekt. Beregnet personinntekt vil da ikke medføre avkorting av pensjon for denne gruppen uførepensjonister. Slik inntekt vil dermed heller ikke gi rett til ytterligere poengopptjening. Muligheten for å opptjene pensjonspoeng er imidlertid allerede betydelig begrenset for personer med gradert uførepensjon, jf. folketrygdloven § 3-14. Dette fordi uførepensjonister allerede har fått fastsatt antallet framtidige poengtall for de samme årene.

       For alderspensjonister i alderen 67-69 år kan det på samme måte oppstå problemer ved at aktive eiere får begrenset pensjon pga. beregnet personinntekt. Sosial- og helsedepartementet frarår imidlertid endringer her, siden alderspensjonister vil ha betydelig nytte av at beregnet personinntekt fortsatt skal være pensjonsgivende og gi rett til poengopptjening.

       Etter Finansdepartementets oppfatning vil de forslagene som Sosial- og helsedepartementet har framlagt løse det nevnte problemet for uførepensjonister som samtidig er aktive eiere, og som derfor blir tilordnet beregnet personinntekt etter skatteloven § 55.

4.2 Komiteens merknader

       Komiteen viser til de respektive partiers merknader og forslag i Innst.O.nr.107 (1996-1997).

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til analysen av utviklingen i delingsmodellen fra den ble vedtatt og fram til i dag klart viser at bakgrunnen for de aller fleste endringene har vært å bidra til lempeligere beskatning framfor å gjøre modellen enklere. Departementet viser spesielt til aktivitetskravet, herunder 300 timersregelen, identifikasjonsreglene og reglene om begrensning av beregnet personinntekt som kompliserende bestemmelser.

       Disse medlemmer viser til at analysen tyder på at skattesatsen for næringsdrivende har økt fra 1992 til 1994 noe som kan skyldes inntektsøkning i denne perioden samt lavere verdi av rentefradraget som følge av et generelt lavere rentenivå. Disse medlemmer har spesielt merket seg at tallene tyder på at delingsmodellen skjermer inntektsøkninger som skyldes økte investeringer fra en økt effektiv beskatning. Disse medlemmer viser til at den effektive skattesatsen ikke har endret seg vesentlig, hverken for personlig næringsdrivende eller aktive eiere i selskaper. Det er fortsatt om lag 2/3 av aktive eiere som har negativ personinntekt, mens andelen personlig næringsdrivende som har negativ personinntekt har gått litt ned siden 1992.

       Disse medlemmer viser til at analysen tyder på at problemet med skattemessige tilpasninger som følge av delingsmodellen har vært størst for næringsdrivende med store næringsinntekter og for aksjeselskap. Slik tilpasning skjer bl.a. gjennom overgang fra næringsdrivende til aksjeselskap, og ved tilpasning til aktivitets- og eierkravet. Disse medlemmer har merket seg at det både har skjedd tilpasninger fra aktivt til passivt, og fra passivt til aktivt eierskap. Disse medlemmer viser til at departementet vil komme til bake bl.a. til det skattemessige forholdet mellom aktivt og passivt eierskap i Nasjonalbudsjettet for 1998.

       Disse medlemmer vil understreke at delingsmodellen er kommet for å bli. I Innst.O.nr.72 (1994-1995) slås dette fast av et bredt flertall i komiteen. Her uttales det bl.a.:

       Disse medlemmer viser til at det samme flertallet i innstillingen gikk inn for enkelte endringer i delingsmodellen som bl.a. hadde som hensikt å gjøre modellen mer treffsikker og mindre belastende for aktive eiere. Disse medlemmer mener at erfaringene med disse endringene ikke tilsier at det nå er påkrevet med forandringer.

       Disse medlemmer mener på bakgrunn av departementets analyse at det ved eventuelle framtidige endringer av delingsmodellen må legges vekt på hensynet til forenkling og hensynet til å unngå skattemessige tilpasninger til modellen. Disse medlemmer vil videre understreke hensynet til forutsigbare og stabile rammebetingelser for skattyterne. Dette tilsier at større omlegginger i størst mulig grad unngås.

       Disse medlemmer vil på bakgrunn av overstående be Regjeringen komme tilbake i Nasjonalbudsjettet for 1998 med en vurdering av mulige tiltak for forenkling av delingsmodellen. Eventuelle forslag må ta utgangspunkt i gjeldende kildemodell.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet vil peke på at skatte- og avgiftspolitikken skal sikre det offentlige inntekter for å løse sine oppgaver på kort og lengre sikt. Disse medlemmer har skatt etter evne som det overordnede hensyn når det gjelder skattesystem. Samtidig er skatte - og avgiftspolitikken er viktig virkemiddel for å styre næringslivsutviklingen. Dette innebærer at skattereglene skal bidra til å redusere forskjellene mellom folk. I tillegg skal rammevilkårene ikke bare tillate men stimulere til aktivt eierskap og gründerholdninger i næringslivet. Politiske parti som plasserer seg selv i det politiske landskap i henhold til den foreldede høyre- venstreaksen i norsk politikk håndterer skattepolitiske spørsmål som om disse to mål var uforenlige. Skattedebatten føres som om man må velge mellom et robust skattefundament i form av et levedyktig næringsliv og de fordelingspolitiske hensyn. Disse medlemmer arbeider for en restaurering av skattesystemet som skal gi en god balanse mellom disse to hensyn. Dette er imidlertid avhengig av at skattemessige endringer sees i sammenheng og iverksettes omlag samtidig hvis uønskede virkninger og utilsiktede signaleffekter skal unngås.

       Disse medlemmer har det langsiktige mål å prioritere aktivt eierskap framfor passivt eierskap i næringslivet. I forhold til dagens delingsmodell innebærer det av disse medlemmer går inn for en rekke lovendringer som vil stimulere til aktivt eierskap. I Innst.O.nr.107 (1996-1997) går disse medlemmer inn for følgende endringer i skatteloven med virkning fra skatteåret 1997:

       Disse medlemmer viser til at en revisjon av delingsmodellen som ovenfor må skje sammen med endringer i det generelle skattesystemet som øker den generelle skattesats på 28 %. Samtidig må hensynet til skattytere med lav inntekt og formue hensyntas. Økning av klassefradraget, økning av beløpsgrense for frikort, revisjon av skattebegrensningregelen i skatteloven § 78, reduserte marginalskattesatser og en økning av fribeløpet i formuesskatten er eksempler på måter å oppnå den fordelingspolitisk riktige virkning.

       Disse medlemmer vil ha en samlet gjennomgang av disse endringer og en analyse av konsekvensene. Det er en målsetting at endringene skal være provenynøytrale og føre til en omfordeling av skattetrykket. Endringene skal gjennomføres med virkning fra skatteåret 1998.

       Disse medlemmer vil på denne bakgrunn fremsette følgende forslag for å få utredet en reduksjon i forskjellen mellom skatt på arbeid og kapital:

       « Stortinget ber Regjeringen foreta en gjennomgang av konsekvenser for de forskjellige grupper av skattytere av å øke den generelle skattesatsen på 28 % med separat vurdering for hvert enkelt prosentpoengs økning, samtidig som skattebelastningen for dem som har lav inntekt og/eller formue reduseres. »

       Komiteens medlemmer fra Høyre ønsker et enklere mer oversiktlig skattesystem med en flatere satsstruktur slik at skattekilen og dermed det samfunnsøkonomiske tapet ved beskatningen kan reduseres.

       Disse medlemmer mener likevel at hovedutfordringen i dag ikke er skattesystemet, men nivået på det samlede skatte- og avgiftstrykket i norsk økonomi.

       Disse medlemmer mener hovedutfordringene ligger i å:

       Disse medlemmer mener at næringsmessig nøytralitet i beskatningen bør være et grunnleggende prinsipp. Skattesystemet kan ellers komme i konflikt med en effektiv allokering av samfunnets samlede ressurser, og ytterligere svekke vekstkraften og verdiskapingen i samfunnet.

       Disse medlemmer viser til at partier som velger å se bort fra skattesystemets effektivitet ikke bare legger større byrder på den enkelte, men også på samfunnet som sådan gjennom lavere verdiskapning, større sosiale problemer og uro.

       Disse medlemmer viser til at Stortinget i forbindelse med behandlingen av Høyres forslag i Dok.nr.8:73 (1996-1997) og Dok.nr.8:75 (1996-1997) vil vedta flere forbedringer av delingsmodellen. Dette er positivt, men Stortinget har ennå ikke vist vilje til å vedta en modell som avvikler den negative forskjellsbehandlingen av aktive eiere i små og store bedrifter.

       Disse medlemmer viser til at Stortinget har vedtatt en bred skatteutredning. De behov Høyre har for å få vurdert ulike sider ved dagens skattesystem er dekket gjennom dette.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til at disse medlemmer gikk inn for en uttaksmodell i Innst.O.nr.80 (1990-1991).

       Disse medlemmer registrerer at kildemodellen har skapt en rekke problemer, og at disse er blitt forsterket gjennom endringer som er gjort siden modellem ble innført. Ikke minst gjelder dette reduksjonene i personinntektstaket, som disse medlemmer har gått imot, og som har gitt uheldige fordelingsmessige konsekvenser.

       Disse medlemmer har merket seg at den effektive gjennomsnittlige skattesatsen for delingsselskaper (samlet skatt) var på 19 % i 1994.

       Disse medlemmer mener gjennomgangen av delingsmodellen i St.meld. nr. 2 (1996-1997) viser behovet for en ryddigere og bedre modell som en uttaksmodell vil være.

       Disse medlemmer viser til at Sosialistisk Venstreparti senest i forbindelse med behandlingen av Dok.nr.8:66 (1996-1997) fremmet forslag om å foreta en gjenomgang av skattesystemet bl.a. med sikte på å erstatte den nåværende delingsmodellen med en uttaksmodell for næringsdrivende.

       Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen om å utrede følgende:

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti viser til at delingsmodellen har blitt justert på flere områder siden skattereformen av 1992 ble vedtatt. Dette har bidratt til at beskatningen av delingspliktige selskaper og aktive eiere har blitt mer treffsikker og rettferdig. Disse medlemmer viser til at Kristelig Folkeparti har deltatt aktivt i arbeidet med å forbedre delingsmodellen, men ser at det fremdeles er behov for å gjøre justeringer i delingsmodellen på områder der det er blitt påvist klare skjevheter og urimeligheter. Disse medlemmer mener det er viktig at slike utilsiktede skattemessige skjevvirkninger blir rettet opp snarest mulig etter at de er blitt påvist. Disse medlemmer viser til at Kristelig Folkeparti, i sin tiltakspakke for familiebedrifter som ble fremlagt våren 1997, har kommet med en rekke forslag til forbedringer i delingsmodellen med sikte på en mer rettferdig, treffsikker beskatning av aktive eiere i små og mellomstore bedrifter. Flere av disse forslagene er tatt opp i Dok.nr.8:73 (1996-1997) og Dok.nr.8:75 (1996-1997). Disse medlemmer viser til egne merknader og forslag i innstillingene til disse dokumentene.

       Komiteens medlem fra Venstre viser til sin motstand mot delingsmodellen fordi denne innebærer en diskriminering av småbedrifter med aktive eiere. Delingsbestemmelsene medfører at slike selskaper skattlegges langt hardere enn andre virksomheter der eierne selv ikke er aktive, og er i sin konsekvens et uttrykk for mistillit til slike virksomheter. Dette medlem ser på småbedriftene og det aktive eierskap som viktig for næringsutviklingen i fastlands-Norge. Det er derfor riktig å stimulere til, heller enn å straffe slike virksomheter. Dette medlem har gjentatte ganger tatt til orde for en omlegging av skattleggingen av aksjeselskaper i retning av en uttaksmodell. Dette medlem mener at dagens kildemodell, på tross av stadige forsøk på forbedringer, fortsatt virker diskriminerende overfor små virksomheter med aktivt eierskap. Dette medlem har også tatt til orde for og fremmet forslag i retning av reduserte forskjeller i beskatningen av arbeids- og kapitalinntekter, noe som vil kunne gjøre bestemmelsene om deling av inntekt fra denne type næringsvirksomhet overflødig. Dette medlem vil vise til at Venstre under behandlingen av Dok.nr.8:71 og Dok.nr.8:75 nok en gang stiller seg bak forslag om endringer i dagens delingsmodell som ytterligere vil redusere smerten noe for de som omfattes av delingsbestemmelsene.

       Komiteens medlem fra Rød Valgallianse viser til at Rød Valgallianse flere ganger har foreslått å avvikle delingsmodellen. Det er den ulike beskattinga av arbeidsinntekt og kapitalinntekt som er problemet. Delingsmodellen diskriminerer aktive eiere, sammenlikna med passivt, snyltende kapitalister. Løsninga er å innføre lik beskatning av arbeids- og kapitaltinntekt.

       Komiteens medlem representanten Stephen Bråthen viser til at dette medlem prinsipalt har ønsket et skattesystem med minst mulige terskler i marginalskatt mellom henholdsvis person/lønnsinntekt og kapitalinntekt. Subsidiært har dette medlem preferert en uttaksmodell, og endelig tertiært, støttet uthuling av eksisterende delingsregler med det for øye å lette smerten for de som lider under delingsmodellen.

       Dette medlem viser for øvrig til merknader m.v. i innstillingen til Dok.nr.8:73 (1996-1997) og Dok.nr.8:75 (1996-1997), hvor dette medlem nok en gang støtter forslag til lempende tiltak overfor små- og mellomstore bedrifter, herunder endringer i delingsmodellen.