Norges Banks årsrapport om betalingsformidlingfor 1998

Utskrift

3. INTERNASJONAL UTVIKLING

Betalingsformidling til og fra utlandet skiller seg vesentlig fra den innenlandske betalingsformidlingen, både med hensyn til de forskjellige betalingsinstrumenter og hva angår rollefordelingen mellom ulike aktører. Grensekryssende betalinger er ofte mer kompliserte, fordi de enkelte lands betalingssystemer ikke er så godt samordnet. I motsetning til innenlandsk betalingsformidling er det ikke mulig for en norsk bank å kreditere mottaker i en utenlandsk bank direkte. I stedet må norske banker benytte konti i utenlandske banker (korrespondentbanker). Betalingene blir formidlet ved hjelp av korrespondentbanker og kommer så inn i de i de nasjonale betalingssystemene på vanlig måte (jf. figur 2.1). For å redusere likviditetskostnader og risiko forbundet med grensekryssende betalinger er en rekke internasjonale avregnings- og oppgjørssystemer etablert og under etablering. Disse omtales nærmere nedenfor (se kapittel 3.3).

3.1 EU-kommisjonens arbeid

EU-kommisjonen foreslo i 1996 et direktiv for regulering av rettslige spørsmål knyttet til risiko ved deltakelse i betalingssystemene, det såkalte "Settlement Finality"-direktivet7. Nærmere omtale av direktivet finnes i kapittel 2.1.5 og i årsrapporten om betalingsformidling for 1996.

På grunn av innføringen av den felles europeiske myntenheten euro 1.1.1999, kom EU-kommisjonen med flere praktiske anbefalinger om betalingsformidling i euro8. Særlig gjaldt dette anbefalinger til banknæringen om retningslinjer for priser på veksling mellom euro og de "låste" nasjonale valutaene, og standarder og krav til dobbel prising (i euro og nasjonal valuta) av varer og tjenester etter 1.1. 1999.

Sommeren 1998 foreslo kommisjonen et direktiv om regulering av og minstekrav til utstedere av elektroniske penger9. Direktivet følger opp tidligere års arbeid på dette området, hvor siktemålet er et oversiktlig lovverk med klart definerte minimumsstandarder for å sikre like vilkår for ulike typer utstedere av elektroniske penger (se også kapittel 2.2.3).

EU-kommisjonen sendte i 1998 ut et forslag som skal legge grunnlaget for en felles handlingsplan for bekjempelse av svindel og falsk med ikke-kontante betalingsmidler10. Ettersom slik svindel og falsk blir mer og mer grensekryssende, håper Kommisjonen at denne felles handlingsplanen vil føre til et harmonisert EU-regelverk på området. Regelverket tar sikte på å gjøre alle former for svindel eller falsk med ikke-kontante betalingsmidler til en straffbar kriminell handling i alle 15 EU-land. Handlingsplanen skisserer en strategi for sikker bruk av ikke-kontante transaksjoner for Europas bedrifter og forbrukere. EU-kommisjonens strategi for å bekjempe svindel med ikke-kontante betalingsmidler inngår som et ledd i EUs kamp mot organisert kriminalitet.

3.2 Arbeid i Den europeiske sentralbanken (ESB)

Med utgangspunkt i Maastricht-traktaten ble European Monetary Institute (EMI) opprettet i januar 1994, med hovedoppgave å forberede tredje fase av EUs økonomiske og monetære union (ØMU). 1. juni 1998 ble EMI formelt omdannet til eurolandenes sentralbank, ESB. De nasjonale sentralbankene fungerer delvis som underenheter av ESB, i det såkalte European System of Central Banks (ESCB).

Innenfor dette systemet har ESB et overordnet ansvar for å følge opp felles standarder og koordinere medlemslandenes politikk vedrørende betalingssystemer. Utforming og drift av euro-oppgjørssystemet TARGET er ESBs ansvar, og i november 1998 ble den siste framdriftsrapporten for prosjektet publisert. I tillegg til TARGET har ESB en overordnet godkjennelsesmyndighet i forbindelse med etableringen av alle avregnings- og oppgjørssystemer for betalinger og verdipapirer i euro (se kapittel 3.3). Videre følger ESB utviklingen innen elektroniske penger nøye, og publiserte i august 1998 en rapport om emnet (Report on Electronic Money) (se kapittel 2.2.3). For en samlet oversikt over ESBs virksomhet og publikasjoner vises det til internett-adressen http://www.ecb.int/.

3.3 Systemer for avregning og oppgjør av transaksjoner i euro

Innføringen av en felles valuta i ØMU åpner for en strukturendring innen betalingssystemer i medlemslandene. Euro vil trolig bli en svært viktig oppgjørsvaluta i hele EU, og kan også komme til å bli mye brukt i Norge og ellers i verden. Tradisjonelt har betalinger over landegrensene gått gjennom bankenes nettverk av korrespondentbanker. Denne trafikken har til dels vært både ineffektiv og uoversiktlig. For å legge forholdene til rette for raske og sikre betalinger i euro mellom landene har ESB etablert et felles betalingssystem kalt TARGET11. Dette knytter alle EUs nasjonale betalingssystemer sammen til et felles system for brutto (enkeltvise) betalinger med umiddelbart oppgjør. Betalinger mellom landene kan dermed normalt gjennomføres i løpet av sekunder eller høyst noen få minutter. Et særtrekk ved TARGET er at de grensekryssende betalingene foregår mellom de nasjonale sentralbankene, og ikke direkte mellom private banker eller avregningsentraler som ellers er vanlig. Et slikt system er en nødvendighet for at pengepolitikken skal kunne gjennomføres med lik virkning i hele euro-området. TARGET inkluderer hele EU, også de landene som ikke har innført euro som pengeenhet. Norges Bank har ikke adgang til å knytte seg til systemet, men norske banker med filialer innen EU vil ha tilgang til TARGET gjennom filialene.

I løpet av 1998 ble ECU-avregningssystemet, drevet av Euro Bankers Association (EBA), endret til å håndtere euro. Det nye systemet kalles Euro 1 og tar euro-transaksjoner mellom de rundt 65 deltakerne til avregning og daglig oppgjør. Deltakerne har konto i sine nasjonale sentralbanker, og oppgjøret skjer gjennom betalinger til og fra EBAs sentrale konto i ESB ved bruk av TARGET. Alle banker av tilstrekkelig størrelse kan delta i Euro 1 gjennom filial i EU.

Adgangen til å være oppgjørsdeltaker i et land uten å være fysisk representert (distansedeltakelse) og eksistensen av utstrakte filialnett, gjør at en stor del av euro-trafikken også kan gå gjennom de nasjonale avregnings- og oppgjørssystemene. EBA vil i så måte få delvis konkurranse fra blant annet EAF i Frankfurt, CHAPS Euro i London og SNP i Paris.

3.4 Arbeid i Bank for International Settlements (BIS)

Oppgjør av valutakontrakter innebærer to ulike pengeoppgjør: i forskjellige land og på ulike tidspunkt. Dette innebærer at det kan gå lang tid, ofte tre virkedager, fra en bank har sendt fra seg solgt valuta til den med sikkerhet vet at kjøpt valuta er mottatt. I denne perioden risikerer banken å tape hele beløpet dersom motparten går konkurs. Denne spesielle risikoen kalles valutaoppgjørsrisiko. I tillegg knytter det seg ulike likviditets- og markedsriski til oppgjørene, fordi en motpart kan være midlertidig betalingsudyktig eller oppgjøret forsinkes. BIS’ egne undersøkelser tyder på at det daglig gjøres opp valutakontrakter for rundt 1500 milliarder dollar, noe som påfører finansiell sektor en enorm risiko globalt.

BIS er sekretariat for G10-landenes12 Committee on Payment and Settlement Systems (CPSS). Valutaoppgjørsrisiko ble kartlagt av CPSS i 1996 gjennom rapporten "Settlement Risk in Foreign Exchange Transactions" som også anbefalte ulike risikoreduserende tiltak. Komiteen publiserte i 1998 oppfølgingsrapporten "Reducing Foreign Exchange Settlement Risk: A Progress Report". Her konkluderes det med at den risikoreduksjonen som er oppnådd ikke er tilstrekkelig, og at innføringen av risikoreduserende tiltak i privat sektor må fortsette.

Det er opprettet en undergruppe av CPSS, også denne med sekretariat i BIS, spesielt for å følge opp private tiltak som skal redusere valutaoppgjørsrisiko (se kapittel 3.5). Gruppens mandat omfatter også utarbeidelse av tiltak for å øke oppmerksomheten omkring problemet, både hos tilsynsmyndigheter og øvrige aktører. Undergruppen vil utarbeide retningslinjer for tilsyn, og en "lærebok" for sentralbanker utenfor G10-samarbeidet. Norges Bank deltar fra sommeren 1998 i denne undergruppen, noe som har sammenheng med at norske kroner inngår som en av flere valutaer i planene for en internasjonal valutaoppgjørsbank (se neste avsnitt).

3.5 Systemer for avregning og oppgjør av valutahandel

Et system som er under utvikling, og som skal sikre at begge valutaene i en handel gjøres opp samtidig og med full sikkerhet, er Continuous Linked Settlement (CLS). Mer presist skal systemet sikre såkalt "betaling mot betaling" (Payment versus Payment eller PvP). Det innebærer i valutahandel, som er bytte mellom valutaer, at en valuta utbetales hvis og bare hvis den andre valutaoverføringen finner sted. Deltakerne i systemet vil betale inn sine netto debetposisjoner i de ulike valutaene til en bank drevet av CLS. Deltakerne får på den måten gjort opp sine innbyrdes kontrakter som forfaller den dagen. Det endelige oppgjøret består av simultane kontooverføringer i denne banken, slik at "betaling mot betaling" er sikret. Etter hvert som handlene gjøres opp vil likviditeten slippes ut igjen til deltakerne med netto kreditposisjon i de ulike valutaene.

Undergruppen av CPSS har konsentrert mye av sin virksomhet om CLS. Det vurderes blant annet ulike risikoaspekter ved systemet og konsekvenser for likviditetssituasjonen i de ulike valutaene. Sett fra myndighetenes side er det i utgangspunktet viktig at flest mulig valutaer og banker omfattes av CLS, slik at den globale risikoreduksjonen blir maksimal. Det er imidlertid viktig at en ikke åpner for banker med høy risiko for likviditetsproblemer, eller valutaer der bank- og betalingsystemer kan gi problemer. En må også sikre systemet mot operasjonell risiko.

Et annet privat prosjekt tar sikte på å innføre et derivat som kan erstatte enkeltstående valutahandler i tilfeller aktørene kun har til hensikt å ta posisjoner mot kurssvingninger. Derivatet eller metoden kalles Contract for Difference (CFD) og innebærer at det bare er tap eller gevinst i forhold til en referanseindeks som går til oppgjør. På den måten reduseres beløpene som gjøres opp, og valutaoppgjørsrisikoen blir lavere. Markedsdata tyder på at over 90% av alle ordinære valutatransaksjoner potensielt kan erstattes av CFD, fordi det ikke er nødvendig at hele kontraktsbeløpet leveres.

En mer tradisjonell metode for å redusere oppgjørsbeløp, er motregning (netting). Dette innebærer at to eller flere parter blir enige om å regne ut netto-fordringer og tilgodehavende i hver valuta basert på et antall ulike valutakontrakter. Det finnes flere typer internasjonale standardavtaler for motregning mellom to parter. Dessuten opererer det kommersielle motregningssentraler i markedet, som det amerikanske FXNET og inntil nylig det britisk-baserte ECHO, som inntil videre har avviklet sin virksomhet.

3.6 Generelt om grensekryssende transaksjoner

Figur 3.1 illustrerer i grove trekk gangen for større grensekryssende betalingstransaksjoner. Den heltrukne streken viser betalinger ved bruk av korrespondentbank. Det er basert på at bankene har konti hos hverandre. Banker som sender penger gir sin korrespondentbank beskjed om å kreditere mottakers konto. Melding om overføring blir som regel sendt via SWIFT-systemet, som er et elektronisk meldingsnettverk. Dersom mottaker har konto i korrespondentbanken, blir transaksjonen gjort opp i denne banken. Har mottaker konto i en annen bank, må transaksjonen gjennom det innenlandske betalingssystemet (se figur 2.1) før den blir gjort opp. Oppgjør ved bruk av egen filial i annet land følger tilsvarende mønster som ved bruk av korrespondentbank.

Den blå-stiplede streken illustrerer betalingsoppgjør via internasjonale avregnings- og oppgjørssystemer. Slike systemer er etablert for å bidra til å gjøre betalingsoppgjørene sikrere og mer effektive ved å redusere antall mellomledd og beløpene som går til oppgjør. For oppgjør av valutakontrakter eksisterer det allerede slike systemer, f.eks. FXNET (se kapittel 3.5).

Den rød-prikkede streken illustrerer TARGET-systemet. Fra 4. januar 1999 tok banker i EU-land i bruk oppgjørssystemet TARGET for å gjøre opp betalinger seg imellom i euro (se kapittel 3.3). Mange av betalingsinstrumentene som brukes for mindre innenlandske transaksjoner, kan også brukes for transaksjoner i utlandet. Det mest brukte betalingsinstrumentet er internasjonale betalingskort, men også ordinære bankkort, nasjonale kredittkort og oljeselskapenes kort har adgang til internasjonale nettverk og kan brukes i andre land. Internasjonale betalingskort kan også brukes til kontantuttak i minibanker i utlandet.

Figur 3.1 grensekryssende transaksjoner

6 World Wide Web (WWW) er en internett-basert katalog av lenkede dokumenter, der den enkelte fritt kan "klikke" seg fram til og føye til egne dokumenter og lenker. Det er dessuten mulig å åpne opp for mer direkte kommunikasjon, som f.eks. formidling av bestillinger og betalingsinformasjon.

7 "Proposal for a European Parliament and Council Directive on settlement finality and collateral security".

8 Commision Recommendations on practical aspects of the introduction of the euro (15 April 1998).

9 Proposal for European Parliament and Council Directives on the taking up, pursuit and the prudential supervision of the business of electronic money institutions (29 July 1998).

10 EU Commission Communication "A framework for action on combatting fraud and counterfeiting of non-cash means of payment" (1 July 1998).

11 Trans-European Automated Real-time Gross Settlement Express Transfer.

12 G-10 består av sentralbankene i Belgia, Canada, Frankrike, Italia, Japan, Nederland, Storbritannia, Sveits, Sverige, Tyskland og USA.